A autonomia constitucional da responsabilidade por improbidade administrativa e seu reflexo nas infrações e sanções da Lei 8.429/92, e ainda no respectivo processo judicial

          1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho trata do tema autonomia constitucional da responsabilidade por ato de improbidade administrativa e seu reflexo nas sanções, bem como nas infrações previstas na Lei 8.429/92, sendo também analisado sob o prisma do processo judicial.

Sabe-se que no ordenamento jurídico pátrio, coexistem searas de responsabilidades tais como: a civil, a penal e a administrativa, contudo, a atual conjuntura constitucional e infraconstitucional do direito positivo brasileiro vem atribuindo à responsabilidade por ato de improbidade administrativa significativa autonomia.

O ponto principal deste trabalho é o estudo da autonomia constitucional da responsabilidade pelo ato ímprobo, isto é, as condutas que coadunam com os preceitos da Constituição Federal/1988 e a Lei de Improbidade Administrativa – LIA.

A Magna Carta/88 explicita os fundamentos constitucionais basilares para o reconhecimento da autonomia da responsabilidade decorrente de ato ímprobo. Ademais, em análise sucinta tratar-se-á das consequências práticas da supracitada autonomia.

Nesse sentido, destina-se o estudo a levar ao conhecimento dos estudiosos do direito os rumos da interpretação da Lei de Improbidade Administrativa conjugados com os ditames constitucionais que alicerçam o tema.

                 2. AUTONOMIA DA RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E SEU REFLEXO NAS INFRAÇÕES E SANÇÕES DA LEI 8.429/92 E NO RESPECTIVO PROCESSO JUDICIAL   

Primeiramente, conceitua-se a ação de improbidade administrativa como:

aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na, Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa (CARVALHO FILHO, 2010a, p. 1166). 

A ação de improbidade administrativa é o instrumento judicial pelo qual serão processados e punidos os condenados por atos ímprobos. A Constituição Federal/1988 dispõe acerca disso no artigo 37, parágrafo 4º diz que:

[...] § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (BRASIL, 1988).

A doutrina clássica aponta as seguintes esferas reconhecidamente autônomas de responsabilidade: civil, penal e administrativa, havendo um certo embaraço no enquadramento dos atos de improbidade. Desse modo, muitas vezes, o regime jurídico é utilizado para definir o campo do direito a qual pertencem os atos ímprobos, colocando-os no âmbito da responsabilidade administrativa.

Todavia, faz-se necessário observar que o agente público age em nome do Estado e no interesse público, não havendo que se falar em atuação em nome próprio. Assim, percebe-se a incoerência de entender a improbidade administrativa como parte da responsabilidade civil, visto esta ocorre entre particulares no âmbito do Direito Privado.

A doutrina moderna argumenta que aqueles que alocam a responsabilidade por improbidade no campo penal também se equivocam, data vênia, em razão de as sanções e infrações elencadas na LIA não configurarem crime, ou seja, não são tipos penais, devendo-se atentar para a taxatividade e rigidez dos preceitos penais.

Sustenta-se a autonomia mencionada por meio do princípio republicano, enfatizando-se a coisa pública e o dever de agir conforme o interesse público.  Decorrem do princípio supracitado os seguintes deveres: o da transparência, o da prestação de contas e o da responsabilidade.

O princípio republicano é de suma relevância tanto para a hermenêutica quanto para solidificar/somar determinados institutos tal como o da Ação Popular (artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal/1988) que legitima o cidadão a proteger o patrimônio público, entendidos os patrimônios: histórico, cultural, moral e o meio ambiente.

Nesse diapasão, ressaltam-se os princípios dispostos no artigo 37, caput, da Magna Carta/1988 que orientam a conduta de todos aqueles que administram, controlam ou mesmo tenham qualquer contato com o que é público, são eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Destaca-se que a LIA trouxe preceitos abertos que permitem a subsunção de inúmeras condutas ao descrito no caput dos artigos 9, 10 e 11, gerando autonomia funcional numa relação de completude entre os textos.

Além disso, condutas mais específicas são elencadas nos incisos dos artigos acima mencionados amparados pela autonomia constitucional da responsabilidade por atos de improbidade administrativa.

Nesse contexto, salienta-se que as condutas dos artigo 9 e 11 dependem somente do dolo para configuração, por outro lado, a conduta elencada no artigo 10 da LIA necessita pelo menos da culpa.

O Superior Tribunal de Justiça firmou jurisprudência nesse sentido no Recurso Especial nº 842428 o qual teve como relatora a Ministra Eliana Calmon. Porquanto, o STJ fixou entendimento de que é devida a demonstração de dano efetivo ao erário para a hipótese do artigo 10 da Lei 8.429/92. Atenta-se para o fato de que o elemento culpa é contestado por alguns doutrinadores na caracterização da conduta de lesão ao erário. Enunciam que é inconcebível, sob o prisma da LIA, alguém causar dano aos cofres públicos puramente por imprudência, imperícia ou negligência.

No ordenamento pátrio, na visão da doutrina clássica, convivem as responsabilidades civil, penal e administrativa, conservando cada uma relativa independência em relação as demais. Não obstante, o estudo da autonomia da responsabilidade por improbidade administrativa faz somar essa esfera de responsabilidade aos campos já mencionados. Dessa forma, um mesmo agente  pode ser condenado, observadas as peculiaridades de cada seara, a responder civilmente, penalmente, administrativamente bem como sofrer as sanções da Lei 8.429/92.

Oportuno dizer, que apesar de as instâncias serem relativamente independentes há casos nos quais uma prevalecerá. Isso ocorrerá quando, nos termos do artigo 935 do Código Civil, o réu da ação penal for absolvido por inexistência do fato ou exclusão da autoria. No caso sob análise, a decisão repercutirá nas demais instancias, inclusive na responsabilidade por ato de improbidade administrativa de forma direta e significativa, prevalecendo o que foi decidido no processo penal.  

Insta, ainda, relacionar que as sanções descritas na LIA, por inúmeras vezes, necessitam de integração. Quando se dá tal fato, recorre-se aos métodos de interpretação tradicionais, como  o sistemático, o teleológico e, precipuamente, a interpretação conforme à Constituição, visto estar no topo da pirâmide do direito positivo brasileiro.

No que tange à dosimetria das sanções (artigo 12 da LIA), faz-se mister observar que a pena deve ser aplicada de acordo com a culpa do condenado conjugada com diversos fatores como o grau de reprovabilidade da conduta, a relevância do bem jurídico lesado, dentre outros. As circunstâncias elementares do fato ilícito servem de norte para o julgador individualizar adequadamente e dosar as sanções.

Destacam-se, dada a sua importância ao sistema punitivo, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, isto é, a busca pela adequação entre os meios e os fins.  Assim, o condenado por ato de improbidade não sofrerá, obrigatoriamente, todas as sanções da lei.

José dos Santos Carvalho Filho leciona que:

A aplicação das sanções pressupõe, como adiantamos, a observância do princípio da proporcionalidade, exigindo-se correlação entre a natureza da conduta de improbidade e a penalidade a ser imposta ao autor. A aplicação do princípio é relevantíssima no caso de improbidade em virtude de a lei apresentar tipos abertos, dando margem a interpretações abusivas (CARVALHO FILHO, 2010b, p. 1186).

Segundo o Superior Tribunal de Justiça as penas da LIA não são necessariamente aplicadas de forma cumulativa, sendo conferida ao Magistrado a competência para dosar as sanções, observando a natureza, a gravidade e as consequências do ilícito praticado (REsp 658.389, Rel. Min. Eliana Calmon). 

Quanto à natureza jurídica dos atos de notificação e citação em consonância com os preceitos do artigo 17, parágrafos 7º e 9º, da LIA, ressalta-se que, a doutrina contemporânea, tem entendido que a “notificação” e a “citação” tratadas nos parágrafos supra devem ser tomadas como citação e intimação, nesta ordem.

O entendimento privilegia a aplicação do princípio da economia e eficiência processuais. Por conseguinte, apresentada a resposta preliminar ou a contestação a revelia restará afastada, eventual inércia será analisada nos moldes do Código de Processo Civil.

Destarte a relação jurídico-processual se triangularizará com a notificação inicial, não cabendo a expedição de novo mandado de citação. Todavia, recomenda-se advertência na notificação preliminar de tal circunstância.

Assim sendo, é evidente a importância dos novos entendimentos para o alcance da justiça das decisões e também para a celeridade processual. Evitando-se, dessa forma, a morosidade e a impunidade.

          3. CONCLUSÃO

O estudo proposto buscou identificar no ordenamento jurídico brasileiro os princípios basiladores  e a  aplicação da autonomia da responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Com intuito de acenar para os rumos das instâncias de responsabilidade existentes no direito pátrio, conjugando-as com novos entendimentos a respeito das matérias, principalmente no que se refere à autonomia da improbidade administrativa.

 Assim, iniciou-se por conceitos básicos até alcançar o desenvolvimento de ideias acerca da aplicação da autonomia da responsabilidade decorrente da prática de ato ímprobo.

Procurou-se mostrar com clareza a efetividade do tema. Argumentou-se que a autonomia e as jurisprudências sobre o assunto buscam dar efetividade aos princípios elencados na Constituição Federal/88.

Nesse contexto frisa-se a importância dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade na dosimetria das sanções aplicadas, observando os ideais de justiça e rechaçando a impunidade.

Portanto, a autonomia da responsabilidade por ato de improbidade administrativa, além de tudo é mecanismo de celeridade processual e de contribuição para o ressarcimento aos cofres públicos dos prejuízos causados, além de contribuir para a perpetuação da moralidade dos que lidam com a coisa pública, observados princípios fundamentais da Constituição.

          4. REFERÊNCIAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed., rev. e at., São Paulo: Malheiros Editores, 2012.

BRASIL. Constituição Federal de 1988. São Paulo: Saraiva, 2013.

BRASIL. Lei Federal n. 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 03 jun. 1992.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Processual Civil e Administrativo. Ato de improbidade art. 10, inciso XII, da Lei 8.429/92. Princípio da congruência. Elemento subjetivo. Demonstração de prejuízo ao erário. REsp: 842428 2006/0068856-1, Relatora: Ministra Eliana Calmon, DF, 23 de abril de 2007. Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp. Acesso em 01 de dez. 2013.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Processual Civil e Adminstrativo. Ação Civil Pública. Intempestividade. Entendimento da Corte Especial. Sanções do art. 12 da Lei de Improbidade. Cumulação de penas. Resp: 658389. Relatora: Ministra Eliana Calmon, DF, 03 de agosto de 2007. Disponível em:  http://www.stj.jus.br/webstj/processo/justica/detalhe.asp?numreg=200400586411 . Acesso em 01 de dez. 2013.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Lumen Juris, 2010.

FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Miniaurélio: o dicionário da língua portuguesa. 6.ª edição rev. atualiz. Curitiba: Posigraf, 2009.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 3.ed. São Paulo: Método, 2009. 

Elaborado em outubro/2013