Prévio Requerimento Administrativo No INSS – Instituto Nacional Do Seguro Social Como Condição Da Ação (Interesse De Agir) Em Feitos Previdenciários

RESUMO

Por muito tempo, um grande número de ações previdenciárias era assolado por crise de segurança jurídica no tocante à necessidade de prévio requerimento administrativo na autarquia previdenciária como materializadora de uma das condições da ação, a saber, o interesse de agir. De um lado, os autores da ações previdenciárias batiam-se pela desnecessidade do prévio requerimento, alegando a inafastabilidade da Jurisdição encetada no artigo 5º, XXXV, da Constituição da República. Lado outro, a Fazenda Pública, representada pela Advocacia-Geral da União, alegava que os autores seriam carecedores da ação, ante à ausência de qualquer pretensão resistida, o que se evidenciava pela inexistência de qualquer negativa por parte da autarquia previdenciária. Com decisões em ambos os sentidos, o Supremo Tribunal Federal foi instado a se manifestar, e assim o fez no RE 631.240, pacificando a questão, aparentemente.

Palavras-Chave: Prévio requerimento administrativo. Exigibilidade. Constitucional.

ABSTRACT

For a long time, a large number of social security judiciary processes claims was hit by the crisis of legal certainty regarding the need for prior administrative claim in the Nacional Institute of Social Security as one of the conditions of action, namely the interest of acting. On one hand, the authors of social security lawsuits slapped by the lack of necessity of prior application, claiming the need of Jurisdiction, initiated under Article 5, XXXV, of the Constitution. Other hand, the Treasury, represented by the Attorney General-s Office alleged that the authors would lack the condition for action, compared to the absence of any pretense resisted, which was evidenced by the absence of any negative from the social security agency. With decisions in both directions, the Supreme Court has been asked to speak, and so did the RE 631 240, pacifying the issue, apparently.

Keywords: Prior administrative claim. Chargeability. Constitutional.

INTRODUÇÃO

O interesse de agir é uma das condições da ação, consoante entabulado no art. 3º, do Código de Processo Civil.

A grande discussão processual acerca do interesse de agir que se travou na seara previdenciária envolve ponderações acerca da necessidade, ou não, de tal interesse de agir ser comprovado mediante o prévio requerimento administrativo do autor junto à autarquia previdenciária. Por outras palavras, o cerne da questão repousava na necessidade, ou não, de o autor, previamente ao ajuizamento de uma ação previdenciária, comprovar que compareceu ao INSS, protocolizou administrativamente um pedido para obtenção de benefício e tal pedido lhe foi negado, ou não lhe foi respondido em tempo hábil.

O autor, em Juízo, comprovaria o prévio requerimento administrativo, mediante a juntada da “Carta de Indeferimento”, que nada mais é que uma notificação formal do INSS, informando ao interessado que seu pedido para a concessão do benefício foi negado, apontando-se, nesta comunicação, os motivos legais da negativa.

Por muito tempo, os detratores da necessidade de prévio requerimento administrativo esposaram a tese de que, pela inafastabilidade da jurisdição esculpida no art. 5º, XXXV, da Constituição da República, não poderia o Judiciário se esquivar de analisar o mérito da questão alegando carência de ação. Ademais, tais entusiastas insistiam em lançar mão de jurisprudência que apregoava que não é necessário o exaurimento da via administrativa para se ajuizar ação judicial, como se prévio requerimento e exaurimento da esfera administrativa fossem sinônimos.

Lado outro, o INSS asseverava que as condições da ação, notadamente o interesse de agir, harmonizavam-se com o direito de ação em sua acepção constitucional. Dessarte, teríamos o direito de ação constitucional, que é justamente o poder de provocar o Estado-Juiz a se manifestar sobre questão que lhe foi deduzida, sendo nessa acepção, ou dimensão, um direito incondicionado e amplo, e o direito de ação infra-legal, que é o direito de obter do Estado-Juiz não apenas uma pronúncia sobre uma questão que lhe fora posta, mas um julgamento de MÉRITO acerca de um conflito qualificado por pretensão resistida (lide), sendo, nessa acepção, ou dimensão, direito condicionado e mais restrito.

A decisão do Supremo Tribunal Federal no RE 631.240, aparentemente pacificou o entendimento.

DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO.

1. PELA NECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO

De inicio, cumpre ressaltar que o objeto das ações previdenciárias não é “a concessão de um benefício”, mas a anulação de um ato administrativo de indeferimento de pedido de concessão de benefício previdenciário. Isso se dá, porque a competência constitucional para manter e conceder benefícios previdenciário, como de resto executar a política pública previdenciária, é do Poder Executivo. Isso posto, sem um ato a impugnar, não haveria sequer objeto à ação previdenciária sem prévio requerimento.

Outrossim, se inexiste qualquer registro de pedido administrativo de benefício previdenciário junto ao INSS, não há como se opor a pretensão (configurar lide), pois não é sequer possível dizer se possui ou não direito ao benefício, vez que o pedido sequer foi submetido ao crivo da análise técnica ao qual se deve proceder para a concessão de benefício.

O consectário do raciocínio acima é que se trata-se de litígio inútil, uma vez não haver qualquer resistência ao direito propriamente dito.

Assim, nota-se que é evidente a falta de interesse de agir.

Conforme ensinamento do consagrado Enrico Tullio Liebman, o interesse de agir consiste na relação de utilidade entre a lesão de um direito e o provimento de tutela jurisdicional pedido.

Portanto, o interesse de agir decorre da necessidade de obter através do processo a proteção do interesse substancial, pressupondo, por isso, a afirmação ou ameça da lesão deste interesse e a aptidão do provimento pedido a protegê-lo e satisfazê-lo.

     Vicente Greco Filho[1] leciona que:

“O interesse processual é, portanto, a necessidade de se recorrer ao Judiciário para a obtenção do resultado pretendido, independentemente da legitimidade ou legalidade da pretensão. Para verificar-se se o autor tem interesse processual para a ação deve-se responder afirmativamente à seguinte indagação: para obter o que pretende o autor necessita da providência jurisdicional pleiteada?”. (Grifo nosso).         

Como dito em nossa introdução, impende ressaltar que a exigência do prévio requerimento administrativo não se confunde com o exaurimento da via administrativa, pois os conceitos são substancialmente diferentes[2].  Senão, vejamos:

Enquanto o primeiro diz respeito à necessidade de se postular, a priori, o benefício na esfera administrativa com atribuição para analisar o pedido, propiciando-se, assim, o deferimento ou indeferimento do benefício vindicado, o segundo, trata-se da dispensa do exaurimento dessa via administrativa, ou seja, não necessita o segurado utilizar-se de todos os recursos cabíveis administrativamente para se socorrer às vias judiciais.

Veja-se que na esfera previdenciária, por exemplo, não se exigiria do autor que, além do pedido na agência local do INSS, o mesmo manejasse recurso à JRPS – Junta de Recursos da Previdência Social, às Câmaras de Previdência ou recurso hierárquico ao Ministro da Previdência.

 Tal raciocínio foi deduzido com precisão no REsp 147186/MG, Rel. Ministro Fernando Gonçalves, DJU de 06/04/98, assim ementado, ad litteram:

“PROCESSUAL CIVIL. CARÊNCIA DE AÇÃO POR FALTA DE INTERESSE DE AGIR. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. FALTA DE PEDIDO ADMINISTRATIVO. DISSÍDIO COM A SÚM. 213-TFR E 9-STJ. NÃO OCORRENTE.

1 – Se a interessada, sem nenhum pedido administrativo, pleiteia diretamente em juízo benefício previdenciário (aposentadoria por idade), inexiste dissídio com a Súm. 213 – TFR e com a 89 – STJ ante a dessemelhança entre as situações em cotejo, porquanto ambas tratam do exaurimento da via administrativa e não da ausência total de pedido naquela esfera. Correto o julgado recorrido ao fixar a ausência de uma das condições da ação – interesse de agir – porquanto, à míngua de qualquer obstáculo imposto pela autarquia federal (INSS), não se aperfeiçoa a lide, doutrinariamente conceituada como um conflito de interesses caracterizado por uma pretensão resistida.  2 – Recurso Especial não conhecido”.

     No tema vertente, decidiu o e. TRF da 4º Região, consoante acórdão publicado no DJU de 29/10/03, BOL.52/2003,PÁG. 373/391:

PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO NA ESFERA ADMINISTRATIVA. FALTA DE INTERESSE DE AGIR.

O Poder Judiciário não substitui, mas apenas controla a legalidade dos atos praticados pela Administração. O segurado, havendo procedimento administrativo específico e regulado em lei para a sua pretensão, obriga-se a percorre-lo e somente em face do indeferimento é que pode bater às portas do Judiciário, isso porque não há falar em lide sem pretensão resistida. (TRF4- APELAÇÃO CÍVEL Nº 2003.04.01.000373-4/RS)

     Na seara constitucional da Separação das Funções Estatais (dos Poderes), temos que, pensar de modo diverso, é criar litígios onde não há lide e subtrair da Administração atribuição que lhe é peculiar, no sentido de dar cumprimento aos mandamentos legais, é, pois,  subtrair-lhe o direito (e a obrigação) de analisar o caso concreto, de apreciar os fatos apresentados pelo requerente, é, enfim, fomentar a produção indevida de lides, no sentido de se ver indevidamente substituída a atribuição que é inerente à Administração pelo Poder Judiciário.             

Outrossim, sob uma perspectiva de utilidade da ação judicial, caso um autor realmente tenha direito a receber o benefício que postula judicialmente, ser-lhe-ia mais interessante ingressar diretamente na via administrativa, uma vez que a legislação previdenciária garante que 45 dias após protocolar sua documentação junto ao INSS o segurado estará recebendo a primeira parcela de seu benefício (conforme assegura art. 174, Dec. 3048).

Já na esfera judicial, em virtude de um processo judicial demandar um procedimento complexo de apuração da verdade dos fatos, muito dificilmente o autor conseguirá receber a 1ª parcela de seu benefício em prazo tão curto.

Pelas razões expostas, impõe-se a conclusão de que, não havendo contestação do feito quanto ao mérito, deve ser decretada a carência da ação, por falta de interesse de agir, nos termos dos arts. 3º[3] e 267, VI, do CPC.

Esse entendimento, aliás, foi consagrado no âmbito dos Juizados Especiais Federais, como demonstrou a Turma de Uniformização de Jurisprudência, em recende decisão de 18/09/2006, relativa ao processo nº 2005.72.95.006179-0/SC. Cite-se ainda a seguinte decisão da 1ª Turma Recursal dos JEF de Minas Gerais:

“PROCESSUAL CIVIL. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. TRABALHADOR URBANO. APOSENTADORIA POR IDADE. INEXISTÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. CARÊNCIA DE AÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

01. O interesse processual somente se caracteriza pela resistência do réu à pretensão do autor.

02. Inexistente prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário, não há que se falar em interesse processual de buscar o reconhecimento em juízo, uma vez que não houve negativa de sua concessão.

03. Recurso desprovido.” (1ª Turma Recursal dos JEF de Minas Gerais, rel. Juiz Gláucio Maciel Gonçalves, processo nº 2005.38.00.708899-4, julgamento unânime)

2. PELA DESNECESSIDADE DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO.

A tese de desnecessidade de prévio requerimento administrativo é essencialmente principiológica e axiológica.

A Constituição da República, em seu artigo 5°, XXXV, confere a todos os sujeitos de direito, pessoas físicas e jurídicas, públicas ou privadas, a garantia de apreciação pelo Judiciário de lesão ou ameaça a direito ou até mesmo a expectativa de direito.

O mesmo artigo consagra o princípio da Inafastabilidade do Poder Judiciário e o Direito de Ação.

O princípio da Inafastabilidade do Poder Judiciário vincula magistrados e Tribunais ao exercício da prestação jurisdicional.

Após a provocação do Judiciário, ficam seus órgãos adstritos ao dever de oferecer a prestação jurisdicional. Não se poderia entender o prévio ingresso administrativo como caracterização de interesse de agir, sob pena de estar limitando o gozo das garantias constitucionais aqui citadas.

A Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Belo Horizonte/MG, consolidou o entendimento referente a desnecessidade do prévio ingresso administrativo, como se nota em trecho da ementa do acórdão do processo de n° 2005.38.00.003675-9:“Desnecessidade de prévio requerimento administrativo. Garantia constitucional ao livre acesso à justiça. Recurso provido. Sentença cassada.”

O direito à ação é um direito cívico abstrato, que traz consigo um direito subjetivo de análise de mérito de sua pretensão, seja esta de acolhimento ou mesmo de rejeição do pleito.

Desta forma é obrigação indeclinável do Poder Judiciário a prestação da tutela jurisdicional, desde que plausível a ameaça do direito, nos termos de princípio básico em nosso ordenamento, sem qualquer condicionante infralegal.

CONCLUSÃO: O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

O Supremo Tribunal Federal, no RE – Recurso Extraordinário 631.240, enfrentou a questão do prévio requerimento administrativo, abordando praticamente toda a argumentação deduzida pelos detratores e pelos defensores de sua necessidade.

O RE 631.240 teve repercussão geral reconhecida em dezembro de 2.010, para se definir se seria legítima ou não a exigência de prévio requerimento administrativo, fosse para a concessão inicial, fosse para a revisão de eventual benefício previdenciário.

O interesse despertado pela controvérsia foi tamanho, que foram admitidos como amici curiae a União Federal, a Defensoria Pública da União e o Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário, todos tendo realizado sustentação oral na sessão de julgamento.

A União foi admitida como amici curiae pois o leading case foi deduzido pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. Todavia, tanto a União como o INSS foram representados pela Advocacia-Geral da União.

Como previsto, e no formato de exposição deste artigo, o Relator do RE 631.240 discorreu, inicialmente, sobre as condições da ação (legitimidade das partes, possibilidade jurídica e interesse de agir) e o reconhecimento, pela jurisprudência do STF, da legitimidade de sua exigência, à luz da garantia constitucional de acesso à Justiça, para que alguém possa postular em juízo. Observou, com propriedade, que, “partindo do pressuposto de que ninguém deve ir a juízo desnecessariamente”, cumpriria verificar se a exigência de requerimento administrativo como configuradora do interesse de agir se balizaria à disciplina constitucional de acesso ao Judiciário. Essa é a pedra de toque da discussão e tese-capitânia da autarquia previdenciária.

Consignando que a Constituição estabelece que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (art. 5º, XXXV, da |Constituição da República), o Min. Roberto Barroso assoalhou que, em seu entendimento, “não há como caracterizar a existência de lesão ou ameaça a direito sem que tenha havido o indeferimento (da pretensão do beneficiário) pelo INSS”. Considerou, nesse sentido, que “a concessão do benefício depende de uma postulação ativa por parte do interessado”, não tendo o INSS o dever de concedê-lo de ofício, de modo que, para a parte evocar que teve um direito lesado ou mesmo ameaçado, seria necessário formular o pedido perante a autarquia.

Ponderou, ainda, que somente na hipótese de o INSS indeferi-lo, total ou parcialmente, ou de levar mais do que 45 dias para dar uma solução (prazo estabelecido no art. 174 do Decreto 3.048/99, para início do pagamento do benefício), “aí, sim, o INSS terá violado o direito e nasce a pretensão e a possibilidade de ir ao Judiciário”.

Abordou, ainda, que a exigência de prévio requerimento administrativo seria a tese que melhor atenderia à separação de poderes, porque “procura evitar que se transforme o juiz no administrador”, ou mesmo que “a Justiça se torne balcão do INSS”, não estando o Judiciário suficientemente aparelhado para atuar como substituto à instância administrativa, para fins de concessão e manutenção de benefícios previdenciários.

Abordou, ainda, a alegação do INSS de que “prévio requerimento administrativo não se confunde com exaurimento das instâncias administrativas”, significando aquele tão só que deva haver “postulação administrativa” na APS – Agência da Previdência Social, mas não que o autor-administrado percorra todas as fases ou instâncias administrativas para poder ingressar em juízo (Junta de Rcurso, Câmara da Previdência Social).

A exigência de prévio requerimento, em seu entendimento, dar-se-ia nas  seguintes balizas:

a) no tocante às ações previdenciárias para concessão inicial de benefício, o requerimento administrativo prévio seria exigido como condição da ação;

b) no concernente às ações previdenciárias para revisão de benefício, o requerimento prévio não seria exigível, salvo se a revisão demandasse comprovação de matéria de fato, uma vez que o INSS deve conferir o melhor benefício possível, de acordo com a legislação vigente;

c) Finalmente, não se deveria exigir o prévio requerimento administrativo “quando o entendimento consolidado do INSS seja notória e reiteradamente contrário à pretensão do interessado”, considerando-se configurado o interesse de agir, para a finalidade de preenchimento das condições da ação, pelo simples conhecimento prévio quanto à certeza de indeferimento do pedido em sede administrativa. O entendimento albergado nesta hipótese deve ser visto com alguma ressalva, na medida em que o INSS apresenta entendimento consolidado contrário à pretensão do particular quase que exclusivamente em hipóteses de revisão, que contemplam discussões de matéria de direito, o que já estaria absorvido na hipótese “b)”. Todos os demais entendimentos do INSS, versando sobre concessão de benefícios, dependeriam de análise de fatos, sendo logicamente impossível engendrar-se compreensões consolidadas de maneira apriorística.

Ante a grande quantidade de ações que seriam atingidas com o julgamento do RE 631.240, o Relator sugeriu que, vindo a prevalecer a tese esposada em seu voto, com as três hipóteses acima, adotasse-se uma “fórmula de transição”, genuína modulação de efeitos.

Cogitou, assim, que se fixasse o entendimento de que para as ações ajuizadas antes da decisão proferida pelo STF no multicitado RE 631.240, e que não estivessem instruídas com prova de requerimento administrativo prévio, fossem as mesmas restituídas ao juiz de primeira instância, para intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do feito, com fundamento na falta de interesse de agir. Caso comprovada a postulação administrativa nesse interregno, o juiz intimaria o INSS a se manifestar em 90 dias. Se atendido administrativamente o requerimento pelo INSS, a ação seria extinta, por evidente perda do objeto; caso contrário, havendo negativa da autarquia, configurar-se-ia a pretensão resistida e a ação prosseguiria, mas dessa vez, apta ao exame de mérito.

Pelo exposto, forçoso concluirmos que o Supremo Tribunal Federal adotou a tese da necessidade de prévio requerimento administrativo, com algumas mitigações: nos casos de revisões não dependentes de fatos (revisões de planos econômicos – IRSM, INPC, buraco negro, teto, etc... -, fator previdenciário ou desaposentação simples, em que o tempo posterior à aposentação não é controverso), seria prescindível o prévio requerimento, assim como nos casos em que o INSS tem entendimento consolidado contrário ao particular.

REFERÊNCIAS.

DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. I. Salvador: JUSPODIUM, 2009.

GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. Volume II. São Paulo, Saraiva, 2006.

______. Direito Processual Civil Brasileiro, V. 1, 1993,  p. 80.

LIEBMAN, Enrico Tullio. Estudos sobre o Processo Civil Brasileiro. São Paulo. 1947.

STJ – Superior Tribunal de Justiça. REsp 147186/MG, Rel. Ministro Fernando Gonçalves, DJU de 06/04/98. Vide sítio www.stj.jus.br.

THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil, vol I. Rio de janeiro: Forense, 2000.

TRF da 3ª Região. Agr. Inst. 2005.03.00.021861-0. Vide sítio www.trf3.jus.br.

TRF da 4º Região. APELAÇÃO CÍVEL Nº 2003.04.01.000373-4/RS, acórdão publicado no DJU de 29/10/03, BOL.52/2003, PÁG. 373/391. Vide sítio www.trf4.jus.br.

Turma de Uniformização de Jurisprudência, decisão de 18/09/2006, relativa ao processo nº 2005.72.95.006179-0/SC. Vide sítio www.trf4.jus.br.

Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Minas Gerais, rel. Juiz Gláucio Maciel Gonçalves, processo nº 2005.38.00.708899-4. Vide sítio www.trf1.jus.br.

Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Minas Gerais, processo de n° 2005.38.00.003675-9. Vide sítio www.trf1.jus.br.

STF – Supremo Tribunal federal. RE – Recurso Extraordinário 631.240. Vide

[1]     Direito Processual Civil Brasileiro, V. 1, 1993,  p. 80.

[2]     A esse respeito, destaque-se a decisão do TRF da 3ª Região no Agr. Inst. 2005.03.00.021861-0.

[3]     Art. 3ª Para propor ou contestar ação é necessário ter interesse e legitimidade.

Elaborado em novembro/2014