Análise da espécie tributária Taxa

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO       

            O Estado, como forma de organização de indivíduos, traçada na figura de um ente superior e central, existe para a consecução do bem comum. Para lograr tal finalidade, faz-se necessário a obtenção de recursos financeiros, que é feito simplificadamente de duas formas, conforme a classificação dada pelo Direito Financeiro às receitas públicas, através das receitas originárias e das receitas derivadas.

São as chamadas receitas originárias àquelas geradas diretamente pelo Estado quando este se despe das prerrogativas do regime jurídico de direito público, e, assim como um particular, obtém receitas patrimoniais ou empresarias. Nesta hipótese, não há manifestação do poder de império estatal. Exemplo: um contrato de aluguel em que o locatário seja o particular, e o locador o Estado, ou, a exploração de riquezas minerais.

As ditas receitas derivadas são aquelas que um terceiro gerou a riqueza, e o Estado, compulsoriamente, arrecada para si uma parcela, ou seja, diferente do que ocorre nas receitas originárias, o Estado utiliza de suas prerrogativas de direito público obrigando o particular, através da edição de um ato normativo coercitivo, em regra através de uma lei, que pratique determinados atos ou se ponha em certas situações a entregar valores aos cofres públicos, não importando sua aquiescência. Como exemplo costumeiro: os tributos.

Como parte do conjunto tributário cujo objetivo é arrecadar valores aos cofres públicos, o presente trabalho busca explicar e desenvolver a espécie tributária denominada como “taxas”.

             Originalmente, as taxas nasceram no ordenamento jurídico para corrigir uma imperfeição lógica no uso do dinheiro público. Esta imperfeição se consubstanciava no gasto do dinheiro arrecadado pelo Estado através de sua principal fonte de receita, qual seja, os impostos, com políticas públicas desenvolvidas para determinado (s) grupo (s) de indivíduo (s).

Durante muito tempo, as pessoas passaram a perceber que devia haver um controle no modo de gastar o dinheiro do Estado. Com este controle, perceberam-se algumas falhas, entre elas, o fato do Estado gastar o dinheiro público para fornecer uma política pública, seja ela provocada ou tendo por favorecido um único setor da sociedade, dando a este dinheiro uma finalidade de individualização do dinheiro público.

            O dinheiro que o Estado arrecada é do seu povo, destinando-se às políticas públicas que atendam ao bem comum. Todavia, existem certas políticas públicas que o Estado é obrigado a desenvolver, porém, estas não visam à obtenção do bem estar de toda coletividade, tendo assim, apenas por beneficiados um determinado conjunto de indivíduos.

            Nesta lógica, o Estado gasta o dinheiro que é de todos em políticas necessárias ou provocadas por alguns do povo. Consagrando assim a imperfeição quanto ao gasto do dinheiro público, eis que o capital coletivo é utilizado de forma singularizada.

Logo, mostrava-se necessária a busca por um remédio que corrigisse essa imperfeição lógica, que é o dinheiro que pertence a todos, administrado pelo Estado, sendo utilizado para financiar políticas públicas, devidas e obrigatórias, onde apenas alguns serão beneficiados por elas.

As taxas vieram para corrigir esta imperfeição. São as ferramentas idealizadas para exigir destas pessoas, que integram o grupo fechado de indivíduos em favor das quais é exercida a política pública singularizada, para que estas sejam obrigadas a restituir ao erário o custo dessas políticas públicas que se executou de modo singularizado. As taxas vieram com a ideia de que sempre que o Estado gastar o dinheiro público em ações que beneficiem ou sejam voltadas para um determinado grupo da sociedade, este grupo deverá restituir aos cofres públicos, a verba que financiou a política voltada apenas para ele. Contemplando assim, o dogma da justiça retributiva, persecução esta atingida quando ocorre a devolução do dinheiro público gasto na prestação do serviço, pelas pessoas atingidas pela prestação do serviço.

O objetivo deste trabalho será estudar o tributo taxa dentro do ordenamento jurídico atual, explicando seu conceito, origem, fundamento legal e constitucional, razões e fatores que levam à sua incidência, bem como trazer à tona os principais debates, polêmicas e discussões acerca do tema pelas quais já ocorreram manifestações dos Tribunais Superiores.

2. CONCEITO E COMPETÊNCIA PARA INSTITUIÇÃO

            A taxa compreende a um tributo vinculado a uma prestação estatal específica quanto às suas receitas. Assim, quando se paga uma taxa, paga-se um tributo contraprestacional. Nesta linha, é o que ensina o art. 145, II, da Constituição Federal:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

            Conforme já foi dito, as taxas foram introduzidas no ordenamento jurídico de forma a que se contemplasse a persecução da justiça retributiva. Assim, segundo o dispositivo constitucional acima transcrito, quando o Estado gasta o dinheiro público no exercício do seu poder de polícia, ou, na prestação de um serviço público que seja divisível e específico, poderá ter seu custo ressarcido por aqueles nos quais incidem a manifestação do poder de polícia ou façam-se de usuários ou potenciais usuários do serviço público oferecido.

            Pelos contornos traçados tanto na Constituição Federal, mostra-se claro que as taxas caracterizam-se por serem tributos retributivos ou contraprestacionais, eis que não podem ser cobradas sem que o Estado exerça o poder de polícia ou preste ao contribuinte ou coloque à sua disposição, um serviço público específico ou divisível.

O valor a ser pago pela taxa deve ser compatível com o custo da atividade estatal específica. Do contrário gera uma onerosidade excessiva que acarretará em sua decretação de inconstitucionalidade[1].

            Ainda sob esta ótica, será competente para a instituição da taxa o ente federativo que prestou o respectivo serviço público ou aquele que exerce o respectivo poder de polícia. A competência para cobrar taxa é comum dos quatro entes federativos, ou seja, tanto a União, os estados, o DF, e os municípios poderão instituir suas respectivas taxas, bastando que prestem o serviço público ou exerçam o poder de polícia que deu margem à sua incidência.

             Cada ente irá cobrar a taxa de serviço, referente ao serviço público e divisível competente constitucionalmente (segundo as regras da CF) para prestar.

Importante observar que será a lei ordinária que irá instituir o tributo taxa. Havendo relevância e urgência, as taxas poderão ser instituídas por MP.

3. FATO GERADOR; HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA E LANÇAMENTO

            Conforme expressamente previsto no art. 145, inciso II, da Constituição Federal, as taxas serão instituídas em razão do exercício do poder de polícia, ou, pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos, específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição. Sendo assim, a taxa é um tributo vinculado ao exercício do poder de polícia ou à prestação de um serviço público, específico e divisível.

             Na mesma linha de raciocínio ilustra o art. 77 do Código Tributário Nacional:

Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.        

Assim, é de fácil elucidação a lógica de que o fato que concretiza a hipótese de incidência para que incida a norma do tributo taxa é diferente do que ocorre com os impostos, praticado pela Administração Pública.

Será o ente público, no exercício de seu poder de polícia ou na prestação de um serviço público, específico e divisível, que praticará o fato gerador que possibilita a cobrança do tributo taxa.

O fato gerador que gera a obrigação de pagar a taxa de polícia é o exercício pela Administração do poder de polícia. E o fato que gera a obrigação de pagar uma taxa de serviço, é a Administração Pública colocar à disposição daquele grupo de pessoas o serviço público específico e divisível. Conforme será desenvolvido ao longo do presente trabalho, nas taxas de serviço é irrelevante se o serviço vai ser utilizado efetivamente ou se vai ser apenas oferecido, tendo apenas o potencial do uso, bastando que a Administração concretize o oferecimento do serviço. Ocorrendo a colocação do serviço à disposição, sendo este serviço prestado pela Administração, é irrelevante se o administrado será um usuário efetivo ou potencial, incidindo a taxa. O pagamento da taxa não é pelo uso do serviço, e sim pelo oferecimento pela Administração do serviço público.

            Em regra, a taxa entra na categoria de tributos lançados de ofício. Apenas em hipóteses excepcionalíssimas, ocorrerá o lançamento por homologação.

4. TAXAS COBRADAS PELO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA

            A primeira hipótese que justifica a incidência do tributo taxa, é quando esta é cobrada em razão do exercício do Poder de Polícia. Conforme a lição da professora Fernanda Marinela[2], o Poder de Polícia é “um instrumento conferido ao administrador que lhe permite condicionar, restringir, frenar o exercício da atividade, o uso e gozo de bens e direitos pelos particulares em nome do interesse da coletividade”.

            Assim, continua a citada doutrinadora[3]:

“(...) é possível conceituar o Poder de Polícia como a atividade da Administração Pública que se expressa por meio de atos normativos ou concretos, com fundamento na supremacia geral e, na forma da lei, de condicionar a liberdade e a propriedade dos indivíduos mediante ações fiscalizadoras, preventivas e repressivas, impondo aos administrados comportamentos compatíveis com os interesses sociais sedimentados no sistema normativo”.

            Nessas lições, fica claro que o Poder de Polícia retira seu fundamento, sua razão de ser, do princípio da predominância do interesse público sobre o privado, que coloca o ente soberano em um patamar de superioridade em face dos particulares, quando age em prol do bem comum.

            Cabe aqui também citar o conceito de Poder de Polícia trazido pelo art. 78 do Código Tributário Nacional:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

            Para maior entendimento do Poder de Polícia e a incidência de taxa pelo seu exercício, importante observar que exercício do poder de polícia é dividido em fases, e nem todas as suas fases representam uma atividade que poderá ser taxada.

A primeira fase do exercício poder de polícia corresponde a uma polícia normativa, qual seja, compreende a edição de uma lei cujo objetivo é limitar a atividade do particular, com fundamento no interesse público, compreendendo a uma atividade normativa, e, só após esta atividade normativa a Administração poderá agir, em virtude do princípio da legalidade.

O segundo momento do exercício do poder de polícia é o consentimento, que é quando a pessoa se encaminha à Administração, e verifica se esta consente com o exercício de determinada atividade, sendo que o Administrador irá avaliar se foram os preenchidos os requisitos estabelecidos em lei. Lembrando que o conteúdo do ato administrativo corresponde a um ato vinculado, ou seja, uma vez preenchido os requisitos, a pessoa terá direito de exercer tal atividade, e a manifestação deste ato vinculado se dá por meio de uma licença.

A lei também poderá estabelecer que a Autoridade Administrativa decida discricionariamente, com base no interesse público, e este ato discricionário se dá por meio de uma autorização.

O terceiro momento corresponde a uma polícia de fiscalização, na qual a autoridade administrativa irá verificar se a pessoa continua a preencher os requisitos que deram azo à licença ou à autorização.

O quarto e último momento correspondem à polícia de sanção, em caso de descumprimento dos requisitos que deram possibilidade à licença ou à autorização.

De acordo com entendimentos do Supremo Tribunal Federal, para que se cobre taxa derivada do exercício do poder de polícia, deve haver a efetiva realização deste poder de polícia, sendo que esta não incide no momento de polícia normativa. Na polícia de consentimento comporta sim o pagamento de uma taxa, eis que a administração irá exercer uma atividade, qual seja, a verificação dos requisitos específicos, sendo chamado de taxa de licença.

Não confundir o pagamento pelo ato almejado com o exercício do poder de polícia, significando que ao se pagar a taxa, está se pagando apenas pelo exercício do poder de polícia, e não pelo ato, não havendo restituição caso o ato seja negado.

Na polícia de fiscalização, de acordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, cabe o pagamento de uma taxa, devendo esta fiscalização ser efetiva.

Isto significa dizer que a fiscalização para ser efetiva deve ser aquela onde há pelo menos um órgão ou pessoa jurídica vinculada à atividade fiscalizatória, não havendo necessidade de haver fiscalização in loco, podendo haver apenas a fiscalização interna, ou seja, bastando que a pessoa ou órgão exista e esteja vinculado à fiscalização[4].

Da polícia de sanção, gera o dever de pagar uma multa, jamais o dever de pagar uma taxa, eis que um tributo jamais poderá ser sanção de ato ilícito.

Assim, no que concerne ao direito tributário, e, ao objeto da presente pesquisa, o Poder de Polícia é visualizado em uma política pública que o Estado Administrador desenvolve em razão de atividades particulares que podem provocar danos à coletividade, tendo em vista possuírem potencial de prejudicar ou desequilibrar a paz e harmonia do convívio social, quebrando a inércia estatal e provocando que este atue como agente fiscalizador, tendo em vista o interesse comum.

            Quando o Estado, em seu exercício fiscalizatório, atua frente a alguns do povo, ele é obrigado a gastar o dinheiro que é público, em políticas provocadas por alguns, sendo àqueles que exercem atividades que dão ensejo à fiscalização.

            É cobrada a taxa de fiscalização ou taxa de polícia para fazer com que essas pessoas, esses indivíduos que deram causa ao exercício do Poder de Polícia retribuam ao erário o gasto com o uso do Poder de Polícia, sendo dividido o custo deste uso por aqueles que deram causa à fiscalização e foram fiscalizados.

            Cabe fazer uma observação quanto ao fato de que a lista de interesses públicos fundamentais arrolados no art. 78 do Código Tributário Nacional, cuja proteção possa dar margem à incidência do Poder Polícia, é meramente exemplificativa (numerus apertus), eis que, com base na supremacia do interesse público, podem surgir outros interesses que também mereçam proteção.

5. TAXAS COBRADAS EM RAZÃO DA PRESTAÇÃO, EFETIVA OU POTENCIAL, DE SERVIÇO PÚBLICO ESPECÍFICO E DIVISÍVEL

            Conforme o art. 145, inciso II, da Constituição Federal, a prestação efetiva ou potencial de serviço público, específico e divisível, permite a cobrança de taxa, a fim de ressarcir ao erário o custo do serviço.

            Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade e comodidade material, destinada à satisfação da coletividade, porém que pode ser utilizada de forma singular pelos administrados, que o Estado assume como pertinente, e presta por sua conta ou por quem lhe faça as vezes, sob o regime de direito público.

            Ainda neste raciocínio, a professora Fernanda Marinela[5] observa que:

“Os serviços públicos são atividades materiais que o Estado presta a fim de satisfazer necessidades ou comodidades do todo social. Reputadas como fundamentais em dado tempo e lugar, não podem ser confundidas com a exploração da atividade econômica, que é intervenção do Estado no domínio econômico, isto é, consiste na interferência do Poder Público em segmento da atividade econômica da alçada dos particulares, no exercício da livre iniciativa, para fomentar ou assegurar o cumprimento à disciplina legal do setor.”

            O conceito aqui estabelecido de serviço público permite sua divisão em duas categorias: serviços de fruição geral, também chamados de uti universi; e serviços de fruição individual, também chamados de uti singuli.

            Os serviços públicos gerais ou uti universi, não criam vantagens particularizadas para cada usuário, tornando impossível estabelecer um valor justo que possa ser cobrado do beneficiário como remuneração pela prestação.

Nesta categoria de serviços, os benefícios abrangem indistintamente toda a população, sem destinatários identificáveis. Disto decorre que os serviços públicos           uti universi não podem ser dados em concessão, e nem remunerado pela cobrança de taxas. Tais serviços são prestados diretamente pelo Estado e a sua prestação é custeada pela receita proveniente dos impostos.

            Ao contrário, os serviços públicos individuais ou uti singuli, são prestados de modo a criar benefícios individuais a cada usuário, sendo estes identificados, ou ao menos, identificáveis, podendo assim ser concedidos e custeados pela cobrança de taxas.

            Todavia, conforme disposição constitucional, a criação das taxas de serviço é condicionada ao preenchimento dos requisitos de divisibilidade e especificidade.

            Segundo o Código Tributário Nacional, em seu art. 79, incisos II e III, os serviços são específicos quando podem ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas; são divisíveis quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um de seus usuários.

Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:

II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas;

III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.

            Nesta linha, não basta que seja preenchido apenas um dos requisitos exigidos pelo Texto Constitucional. Para que o serviço público seja custeado por taxa, deve haver o cumprimento dos dois requisitos, devendo ser específico e divisível cumulativamente.

            Citando o professor Ricardo Alexandre[6]:

“Na prática, o serviço público remunerado por taxa é considerado específico quando o contribuinte sabe por qual serviço está pagando, o que não acontece, por exemplo com a taxa de serviços diversos, cobrada por alguns municípios”.

            E continua[7]:

“Já a divisibilidade está presente quando é possível ao Estado identificar os usuários do serviço a ser financiado com taxa”.

            Cabe observar a parte final do art. 145, II, do Texto Maior que fala em: “(...) pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”.

            Aqui merece destaque uma importante ressalva. Quando o serviço público, específico e divisível, é definido em lei como de utilização compulsória, e é colocado à disposição do administrado, através de atividade administrativa em efetivo funcionamento, poderá haver a incidência de taxa, mesmo que a utilização não tenha sido efetiva. É o que o CTN denomina de serviço de utilização potencial em seu art. 79, I, b.

Assim, na instituição da taxa, caberá ao legislador a análise dos interesses que o fundamentam. Caso o serviço ultrapasse a esfera dos interesses individuais, de forma que fosse oportunizado ao administrado decidir por não utilizá-lo, e, sua abstenção resultasse em prejuízo para a coletividade, o serviço será definido em lei como de utilização compulsória, e o contribuinte irá recolher a taxa mesmo que não faça uso efetivo do serviço.

            Nos demais casos, ou seja, nos serviços públicos de utilização facultativa, apenas haverá a incidência do tributo caso ocorra sua efetiva utilização por parte do contribuinte.

            Ressalte, porém, que apenas pode ser potencial a utilização do serviço, jamais sua disponibilização. Assim, se for comprovada a incidência de taxa por uma política que não é exercida pelo ente público, esta cobrança será indevida, pois se configuraria em enriquecimento sem causa por parte do Estado.

6. BASE DE CÁLCULO

            Por expressa vedação constitucional, as taxas não podem ter base de cálculo própria de imposto. Assim determina o art. 145, § 2º, do Texto Maior, que em suas letras afirma: “§ 2º - As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos”.

            O Código Tributário Nacional, em seu art. 77, parágrafo único, dispõe que: “Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a impôsto nem ser calculada em função do capital das empresas”.

            Observa-se que a Constituição, no que se refere à base de cálculo das taxas, traz uma vedação mais ampla e tecnicamente superior àquela prevista pelo CTN, uma vez que veda a existência de base de cálculo própria de imposto.

            Quando o Estado decide instituir um determinado imposto, não é necessária a realização atividade específica relativa ao administrado, eis que os impostos são tributos não vinculados a uma prestação estatal específica. Portanto, sua base de cálculo será uma grandeza econômica, e não terá qualquer relação com o valor gasto pelo Estado para a consecução de suas próprias finalidades.

No que tange às taxas, por se tratar de um tributo vinculado a uma prestação estatal específica, mesmo que na prática não se mostre possível quantificar com exatidão o custo da política pública prestada a cada contribuinte, é de extrema necessidade que exista uma correlação razoável entre o gasto total do Estado, no exercício da atividade pública, e a parcela deste gasto que cabe ao contribuinte.

  Utilizando este raciocínio, mostra-se correta a afirmação do professor Ricardo Alexandre[8]:

“(...) se o tributo é vinculado, sua base de cálculo está ligada ao valor da atividade anteriormente exercida pelo Estado, sendo idealmente a mensuração econômica dessa atividade; se não vinculado, a base de cálculo é uma grandeza econômica desvinculada de qualquer atividade estatal.”

            A Súmula Vinculante nº 29, que será mais bem abordada em tópico específico, prevê a constitucionalidade da taxa que tenha adotado em seu cálculo um ou mais elementos da base de cálculo própria de imposto, desde que não exista identidade integral entre uma base e outra.

7. TAXAS E CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

Muito vem se discutindo sobre a quebra do dogma da capacidade contributiva ser apenas para os impostos. Havendo debate acerca da capacidade contributiva na cobrança de taxas.

Capacidade contributiva é uma qualidade que denota que alguns do povo podem, sem nada receber em troca, entregar parte da sua riqueza revelada em limite transcendente ao seu mínimo de existência para financiar o Estado.

A técnica estatal de fazer o contribuinte entregar parte de sua riqueza para o financiamento do Estado é através de imposição obrigatória, como um imposto.

Para a cobrança de taxa, a priori não é valorada a capacidade contributiva, eis que a taxa não é cobrada por um fato revelador de riqueza, e sim por um serviço ou atividade realizada pelo Estado, buscando ressarcimento pela sua prestação.

Porém, a discussão fundamenta-se na tese de que a capacidade contributiva das pessoas tem sido valorada na base de cálculo das taxas, e não no fato gerador.

O Supremo Tribunal Federal vem relaxando em seus julgados, aceitando a capacidade contributiva na taxa, mas não em seu fato gerador, e sim na forma de calcular a taxa.

O que vem acontecendo é que as taxas continuam incidindo sobre a efetiva realização do poder de polícia e serviço público específico e divisível. Mas, na hora do cálculo da taxa, este vem sendo relativizado de acordo com a capacidade contributiva de cada indivíduo, e o STF, vem, em sua jurisprudência mais atual, se mostrando a favor da flexibilização da regra de não aplicação da capacidade contributiva nas taxas. Haja vista as palavras do Ministro Carlos Velloso[9]:

“Numa outra perspectiva, deve-se entender que o cálculo da taxa de lixo, com base no custo do serviço dividido proporcionalmente às áreas construídas dos imóveis, é forma de realização da isonomia tributária, que resulta na justiça tributária (CF, art. 150, II). É que a presunção é no sentido de que o imóvel de maior área produzirá mais lixo do que o imóvel menor. O lixo produzido, por exemplo, por imóvel com mil metros quadrados de área construída, será maior do que o lixo produzido por imóvel de cem metros quadrados. A previsão é razoável e, de certa forma, realiza também o princípio da capacidade contributiva do art. 145, § 1º, da C.F., quem, sem embaraço de ter como destinatária (sic) os impostos, nada impede que possa aplicar-se na medida do possível às taxas.”

A base que se ergue para fazer o cálculo da taxa tem que permitir alcançar dois resultados para ser idônea: o não uso de base de cálculo própria de impostos; e, a isonomia, mostrando respeito ao critério do custo-benefício.

Isonomia respeitando o critério que se chama de custo-benefício é a ideia de quem custeia mais, retribui mais; aquele que custeia menos, retribui menos.

Exemplo: na taxa de serviço, quem vai retribuir mais é quem tem mais potencial de uso do serviço, e quem tem menos potencial de uso, irá retribuir menos.

No caso da taxa de polícia, a intensidade de custeio da taxa, de retributividade da taxa, tem que oscilar na medida em que se efetiva a fiscalização.

8. TAXA X TARIFAS (PREÇOS PÚBLICOS)          

            Como fora estudado durante todo o presente trabalho, as taxas podem ser cobradas em virtude do exercício do Poder de Polícia, ou, pela utilização, efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível, prestados ao contribuinte ou postos à sua distribuição, existindo assim, taxas de polícia e taxas de serviço.

            No entanto, os serviços públicos também podem ser remunerados através de um instituto jurídico que ganha o apelido no mundo concreto de taxa, porém, seu conceito técnico é de preço público ou tarifa.

            A confusão conceitual que pode vir a surgir na mente do estudante não se limita apenas à nomenclatura que pode vir a ser usada no plano concreto, mas, também, pelo fato de ambos os institutos possuírem caráter contraprestacional, servindo de remuneração a uma atividade prestada pelo Estado. Nos dois casos é necessária a referibilidade, assim, deve ser possível a identificação do sujeito que é beneficiado pelo serviço, que o faz devedor, seja da taxa ou da tarifa.           Todavia, as semelhanças acabam aqui.

            Como uma espécie tributária, as taxas se submetem ao regime de direito público, criando um vínculo obrigacional legal, ou seja, a obrigação advém de lei, não admitindo, portanto, rescisão. Eis que se trata de uma prestação pecuniária compulsória, não carecendo da manifestação livre de vontade do sujeito passivo para que surja a obrigação de pagar. Assim, este vínculo obrigacional nascerá independente de manifestação de vontade. Isto pode ser observado na parte inicial dos Enunciados de Súmulas do STF nº 545, quem em suas palavras diz: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias (...)”.

            Ainda pelo regime de direito público a que pertencem, as taxas possuem prerrogativas de autoridade, contudo, tendo em vista seu regime tributário, são limitadas por um conjunto de restrições, também chamadas de princípios tributários, tais como o princípio da legalidade, princípio da anterioridade, e a noventena.

            O sujeito ativo competente para cobrar uma taxa será sempre uma pessoa jurídica de direito público, conforme disposição dos arts. 7º e 119 do Código Tributário Nacional; e, seu produto de arrecadação é receita derivada.

            Ao contrário do que se analisa das taxas, o preço público se submete ao regime jurídico de direito privado, pois surge de uma obrigação de natureza contratual, sendo imprescindível a prévia manifestação de vontade dos contratantes, admitindo, portanto, rescisão.

Preço público é a remuneração que se faz, em um regime privado, pela prestação de um serviço privado facultativo, cujo objetivo é o lucro. O preço se paga mediante uso.

            Pelas regras aplicáveis serem de direito privado, a prestação pecuniária da tarifa é facultativa, e, o sujeito ativo poderá ser uma pessoa jurídica de direito público (quando o ente presta o serviço por conta própria) ou de direito privado (quando o serviço é prestado mediante delegação, seja na forma de permissão, concessão ou autorização).

            A receita oriunda dos preços públicos caracteriza-se como receita originária, decorrente da exploração do patrimônio do Estado, e, para finalizar, como se trata de uma obrigação contratual, onde prevalece a regra da manifestação de vontade, a tarifa não se submete aos princípios que regem o direito tributário, eis que estes são aplicados como forma de limitar a atuação soberana do Estado no seu dever de tributar.

8.1. PEDÁGIO

            Um tipo interessante de tarifa é o pedágio, que se conceitua como a remuneração que se paga para devolver a manutenção e preservação pela via utilizada.

            Assim, cabe a seguinte pergunta: para se instituir pedágio deve haver via alternativa?

Quem defende a existência da via alternativa, tem como base o argumento principal de ferir a liberdade de locomoção das pessoas que trafeguem com habitualidade neste espaço de tráfego.

A tese majoritária, no entanto, versa sobre a não obrigatoriedade da existência de via alternativa. O pedágio é utilizado para a conservação de rodovias de uso excepcional (quanto ao uso do serviço), eis que se trata de um serviço utilizado para um grupo de pessoas. Sendo que dentro deste grupo, a maioria que o utiliza são pessoas que exercem atividade empresária (caminhoneiros, etc.).

Se a finalidade do pedágio é manter a via conservada, e é exigida a construção de uma via para que se chegue à via alternativa, cria-se uma opção em que a pessoa possa utilizar a via (pedagiada) sem pagar, esvaziando a efetividade dela. Porém, se é exigido uma via alternativa que se chegue à cidade, é a criação de vias duplicadas, o que não é possível, haja vista de que as pessoas que recebem a delegação do Estado, para conservação de estradas ou rodovias, e recebem remuneração para tanto, exercem atividade empresária, cujo objetivo principal e inerente é o lucro.

Porém, em casos particulares, analisando a situação concreta, pode ser concedida a isenção do pedágio.

Enfim, a regra prevalecente no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça é que não existe obrigação do Poder Público de dar a via alternativa. No entanto, pode haver dois pedágios na mesma rodovia, bastando que haja modicidade tributária, e não atrapalhe o trânsito. Ocorrendo um fracionamento da rodovia e uma divisão das cabines.

9. TAXAS EM ESPÉCIE; PRINCIPAIS CONTROVÉRSIAS E JULGADOS           

            Neste tópico serão abordadas as principais taxas que geraram controvérsias, provocando manifestações dos Tribunais Superiores.

            Buscando uma melhor didática, os temas serão divididos, e, cada caso específico será tratado em tópico próprio.

9.1. TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA

            Conforme o Enunciado de Súmulas nº 670 do Supremo Tribunal Federal: “o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”.

            O serviço de iluminação pública entra na categoria de serviços públicos gerais ou uti universi, não preenchendo os requisitos de especificidade e divisibilidade inerente àqueles que mereçam a incidência de taxa, conforme disposição constitucional.

            Ocorre que, muitos municípios tentavam remunerar o serviço de iluminação pública com a cobrança de taxas de serviço. O Supremo Tribunal Federal, se manifestando acerca do tema, percebeu não ser possível a identificação das pessoas beneficiadas pelo serviço de iluminação pública, eis que se trata de um serviço prestado à toda coletividade.

            Assim, quem visita Salvador, seja oriundo do Rio de Janeiro, ou Japão, ou qualquer outro lugar, gozará do serviço de iluminação, mostrando-se impossível a adoção de qualquer grau de utilização individual do serviço.

            Ressalte que, após a Emenda Constitucional nº 39/2002, foi permitido aos Municípios e ao Distrito Federal instituir contribuição de iluminação pública, conforme o art. 149-A da Constituição Federal, trazendo uma nova espécie da categoria tributária contribuições especiais.

            Merece aqui uma observação: o fato de que, pelo art. 149-A da CF, seja permitida a criação da contribuição de iluminação pública, nada altera o entendimento trazido pelo Enunciado de Súmulas do STF nº 670, pois a taxa de iluminação pública continua sendo inconstitucional, por não preencher os requisitos de especificidade e divisibilidade.

O que ocorreu foi uma inovação instituída pelo poder constituinte derivado reformador, que criou um novo tributo no ordenamento jurídico pátrio.

9.2. TAXA DE COLETA DE LIXO

            Muitos municípios, na ânsia de tributar, imputavam ao contribuinte, concomitantemente ao serviço de coleta de lixo, o gasto pelas despesas provenientes ao serviço de limpeza de logradouros públicos.

            Como já abordado, para que o serviço público possa ser remunerado mediante taxa, deve ser específico e divisível. Acontece que, seguindo a mesma linha de raciocínio traçado para o serviço de iluminação pública, a limpeza de logradouros públicos não se configura um serviço divisível. Pois, não se pode mensurar o grau de singularidade que esta política enseja.

            Nesta mesma linha, não podem ser cobrados mediante taxa os serviços de segurança pública, defesa externa, diplomacia, etc.

            Porém, o serviço exclusivo de coleta de lixo domiciliar preenche os requisitos constitucionais ensejadores do tributo, eis que é possível identificação de quais imóveis serão abrangidos, e, portanto, sendo usuários do serviço, os proprietários de tais bens.

            Tendo por base este entendimento, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante nº 19, que versa:

            “A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal” (grifos nossos).

Segundo o STF, se for atrelado o serviço de coleta de lixo a um serviço de limpeza e conservação urbana para ser remunerado por taxa ter-se-ia sua inconstitucionalidade por arrastamento. Pois, o serviço de limpeza e conservação não pode ser individualizado, sendo que para o serviço de coleta de lixo ser remunerado por taxa, a taxa deve ser exclusiva para o serviço de coleta de lixo.

Outra controvérsia que provocou manifestação do STF acerca da taxa de coleta de lixo domiciliar foi o que aconteceu no Município de São Carlos, em São Paulo, onde o ente tributante repartiu os custos da prestação do serviço entre seus beneficiários seguindo a regra de rateio proporcional a área construída de cada imóvel beneficiado.

A cobrança foi contestada sob o argumento de que não havia relação entre o custo do serviço e a área de um imóvel, existindo ainda, o uso para cálculo da taxa de uma base de cálculo própria de imposto.

Ao analisar o tema, o STF no RE 232.393-SP, entendeu que “o fato de alíquota da referida taxa variar em função da metragem da área construída do imóvel – que constitui apenas um dos elementos que integram a base de cálculo do IPTU – não implica identidade com a base de cálculo do IPTU, afastando-se a alegada ofensa ao art. 145, § 2º, da CF”. No acórdão, o Supremo acatou a tese de que quanto maior for o imóvel, mais potencial de produzir lixo ele possui, sendo justa a cobrança da taxa com valores proporcionais a esta utilização presumida do serviço.

Aqui merecem destaque as palavras do Ministro Carlos Velloso[10]:

“Numa outra perspectiva, deve-se entender que o cálculo da taxa de lixo, com base no custo do serviço dividido proporcionalmente às áreas construídas dos imóveis, é forma de realização da isonomia tributária, que resulta na justiça tributária (CF, art. 150, II). É que a presunção é no sentido de que o imóvel de maior área produzirá mais lixo do que o imóvel menor. O lixo produzido, por exemplo, por imóvel com mil metros quadrados de área construída, será maior do que o lixo produzido por imóvel de cem metros quadrados. A previsão é razoável e, de certa forma, realiza também o princípio da capacidade contributiva do art. 145, § 1º, da C.F., quem, sem embaraço de ter como destinatária (sic) os impostos, nada impede que possa aplicar-se na medida do possível às taxas.”

Nesta ótica, o STF entendeu que quanto maior o metro quadrado do imóvel maior será o potencial de se fazer lixo, devendo, portanto, incidir uma taxa de coleta de lixo maior, sendo esta uma presunção absoluta. E quanto ao IPTU, que é calculado sobre o metro quadrado, valor venal do imóvel e localização, na discussão sobre a taxa de coleta de lixo utilizar a base de cálculo do imposto, violando o art. 145, § 2º, CF, segundo o Supremo, as taxas podem ter um ou mais de um dos elementos que compõe a base de cálculo dos impostos, não podendo ter a identidade dos impostos, ou seja, sua base de cálculo completa.

Não existindo, portanto, nenhum óbice ao usar como base de cálculo a metragem do imóvel, pois a ideia é a de que se o imóvel é maior, a priori, cabem mais pessoas, e possui mais potencial de gerar lixo. E, ainda, há de se afirma que a metragem do imóvel não é base de cálculo do IPTU, sendo apenas um dos elementos para se chegar ao valor do imóvel, que é a base de cálculo do IPTU.

Assim, quando se deparou com um julgamento idêntico ao RE 232.393-SP, e, utilizando-se da mesma linha de fundamentação, que já vinha se mostrando ser o entendimento do STF, em 04 de dezembro de 2008, os Ministros do Tribunal Superior reafirmaram o seu entendimento, propondo e sendo depois editada a Súmula Vinculante nº 29, cuja redação bastante ampla, e acerca da matéria, versa:

“É constitucional a adoção no cálculo do valor de taxa de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra” (grifos nossos).

Segundo o STF se for atrelado o serviço de coleta de lixo a um serviço de limpeza e conservação urbana, para ser remunerado por taxa, ter-se-ia sua inconstitucionalidade por arrastamento. Pois, o serviço de limpeza e conservação não pode ser individualizado, sendo que para o serviço de coleta de lixo ser remunerado por taxa, esta deve ser exclusiva para o serviço de coleta de lixo.

9.3. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DOS MERCADOS DE TÍTULOS E VALORES IMOBILIÁRIOS

Outro ponto que denota muita importância é a aceitação por parte do STF, da instituição de taxas com valores fixos constantes em tabelas que tomem como referência grandezas econômicas, que vistas a rigor, poderiam ser configuradas como bases de cálculo próprias de impostos.

A Lei 7.940 de 1989 institui a taxa de fiscalização e dos mercados de títulos e valores mobiliários, onde em alguns casos havia variação em função do patrimônio líquido dos contribuintes, o que poderia ser identificado como uso de base de cálculo própria de imposto, significando o cálculo da taxa em função do capital da empresa.

Quando se manifestou acerca do assunto, o Supremo Tribunal Federal adotou o entendimento de que o patrimônio líquido não era a base de cálculo da taxa, e sim, um fator de referência para saber o valor que seria pago pelas empresas. Esta linha de fundamento levou à edição dos Enunciados de Súmulas do STF nº 665, que diz: “É constitucional a taxa de fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários instituída pela Lei 7.940/1989”.

Nesta senda, segundo o STF, usar como base de cálculo o patrimônio líquido não fere a intenção do constituinte, eis que o que se visou foi impedir que alguém acabasse pagando uma taxa mais cara por ter mais riqueza. O entendimento que prevaleceu foi o de ser uma coincidência que o patrimônio líquido seja indicativo de poder econômico. Porque quando se cobra uma taxa mais cara por ter mais patrimônio líquido, é fiscalizado elementos do patrimônio líquido. Quanto maior for o patrimônio líquido da empresa, mais trabalhoso, mais difícil é a fiscalização sobre ela. não havendo vício na cobrança tendo por base o patrimônio líquido. A taxa não é mais cara por ter mais riqueza, e sim porque a fiscalização é mais cara por haver mais riqueza a ser fiscalizada. Na linha moderna, o patrimônio líquido pode ser usado desde que seja para efetivar, concretizar o equilíbrio da concorrência e o favorecimento ao pequeno empresário em detrimento ao grande empresário.

9.4. TAXA JUDICIÁRIA

            A taxa de judiciária é chamada de “taxa de uso”, colocada à disposição de toda a população, porém só será paga por quem usa efetivamente o serviço.

            O STF entende que as custas judiciais, por serem da espécie tributária taxas, cobradas pela prestação do serviço de jurisdição, podem incidir sobre o valor da causa ou da condenação.

            Porém, se a alíquota for excessiva ou não houver previsão de um teto, elas se tornam ilegítimas, por não terem qualquer ligação com o valor gasto para a prestação do serviço, e, por configurarem uma maneira indireta de a lei impedir a garantia constitucional do acesso à jurisdição, conforme art. 5º, inciso XXXV, da Constituição federal.

Assim, o STF entendeu por necessária a fixação de um teto limite para a taxa judiciária, conforme o Enunciado de Súmulas nº 667, tendo por fim evitar a violação da garantia constitucional do acesso à justiça. Nas palavras do STF, o enunciado versa: “Viola a garantia constitucional de acesso à jurisdição a taxa judiciária calculada sem limite sobre o valor da causa”.

10. CONCLUSÃO

            Aqui termina a narrativa e debate acerca desta importante espécie tributária. Neste tópico, visando a sedimentação do assunto, será traçado um breve resumo do tema aqui narrado, merecendo destaque aos pontos mais importantes.

            Como visto durante todo desenvolvimento do presente trabalho, as taxas são tributos vinculados a uma contraprestação estatal específica, objetivando a persecução do dogma da justiça retributiva, o qual seria a assunção do custo de uma política pública individualizada por aqueles que deram causa à sua realização.

            Duas políticas públicas ensejam a incidência do tributo, são elas o exercício do Poder de Polícia por parte da Administração, e, a utilização, efetiva ou potencial, de um serviço público, prestado ao contribuinte ou colocado à sua disposição.

            A competência para instituição da taxa é comum a todos os entes federativos, cabendo àquele que exerce o Poder de Polícia ou presta o serviço público a criação do tributo.

            O serviço público que pode ser custeado por taxa deve preencher os requisitos de especificidade e divisibilidade, ou seja, a conduta deve se limitar a um grau de singularização, podendo ser possível a identificação dos indivíduos atingidos pela atuação estatal, e, tem de ser também possível ao contribuinte a ciência sobre por qual serviço está pagando.

            Não deve haver confusão entre os conceitos de taxa (tributo) e tarifa (preço público), eis que um se trata de uma espécie tributária, regida pelas normas de direito público, sendo, portanto, compulsório, não havendo necessidade de anuência por aquele que paga. A tarifa, por sua vez, é regida pelas normas de direito privado, sendo uma relação contratual, ou seja, há necessidade da manifestação de vontade.

            Por último, por disposição constitucional, a taxa não deve possuir base de cálculo própria de imposto. Porém, isso não impede que seja usado como referência para o cálculo do tributo um dos elementos que formem a base de cálculo de imposto, conforme ensina a Súmula Vinculante nº 29.

REFERÊNCIAS

1. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

1.1. ALEXANDRE, Ricardo – Direito Tributário Esquematizado – 4ª edição – Editora Método – 2010;

1.2. CUNHA JR, Dirley; NOVELINO, Marcelo – Constituição Federal Para Concursos – 1ª edição – Editora Podivm - 2010;

1.3. MARINELA, Fernanda – Direito Administrativo – 4ª edição – Editora Impetus - 2010;

1.4. MAZZA, Alexandre – Manual de Direito Administrativo – 1ª edição – Editora Saraiva – 2011;

1.5. SABBAG, Eduardo – Manual de Direito Tributário – 4ª edição – Editora Saraiva – 2012;

2. REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS

2.1. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL – obtida em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm – vista em 25 de abril de 2012 às 11h30min;

2.2. CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL LEI Nº 5.172 DE 25 DE OUTUBRO DE 1966 – obtido em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm - visto em 27 de abril de 2012 às 15h25min;

2.3. ENUNCIADOS DE SÚMULAS DO STF – obtidos em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumula – vistos em 26 de abril de 2012 às 16h00min;

2.4. SÚMULAS VINCULANTES – obtidas em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumulaVinculante – vistos em 28 de abril de 2012 às 14h20min;

[1] ADI 2.551 MC – QO / MG – Rel. Ministro Celso de Mello.

[2] Marinela, Fernanda – Direito Administrativo – pág. 201 – 4ª edição – Editora Impetus.

[3] Idem.

[4] Nessa linha: STF, RE 222.251; RE 195.788; RE 113.835; 108.222; e, RE 416.601.

[5] Marinela, Fernanda – Direito Administrativo – pág. 470 – 4ª edição – Editora Impetus.

[6] Alexandre, Ricardo – Direito Tributário Esquematizado – 4ª edição – editora Método – pág. 61.

[7] Idem.

[8] Alexandre, Ricardo – Direito Tributário Esquematizado – 4ª edição – editora Método – pág. 65.

[9] STF, Tribunal Pleno, RE 232.393/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 12.08.1999, DJ 05.04.2002, p. 55

[10] STF, Tribunal Pleno, RE 232.393/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 12.08.1999, DJ 05.04.2002, p. 55

Data da conclusão/última revisão: 2017-07-01