A Ação de Impugnação de Mandato Eletivo e seu prazo decadencial

Durante muitos anos, as eleições brasileiras foram regulamentadas por leis ordinárias, que eram editadas em cada ano de eleição, de forma casuística, produzindo, por isso, inseguranças aos candidatos, partidos políticos, eleitores e ao próprio ordenamento jurídico.

Esta instabilidade foi sanada com a chegada da Lei nº 9.504, em 30 de setembro de 1997, a qual também ficou conhecida como “Lei Geral das Eleições”, tendo em vista o seu caráter duradouro.

Nesta perspectiva, a Ação de Impugnação de Mandato Eletivo (AIME) teve seu primeiro esboço no art. 237 do Código Eleitoral, o qual foi aperfeiçoado pela Lei 7.493/86, quando pôs em ordem a eleição daquele respectivo ano, estabelecendo no artigo 23, que “a diplomação não impede a perda do mandato, pela Justiça Eleitoral, em caso de sentença julgada quando comprovar que foi obtido por meio de abuso do poder político ou econômico”.

Seguindo este escólio, a Lei nº 7.664/88, reguladora das eleições do ano de 1988, previu em seu artigo 24 que a AIME poderia ser intentada nos casos de abuso de poder econômico, corrupção, fraude e outras transgressões eleitorais, como bem destaca o professor THALES TÁCITO (2002).  

Imbuído desta idéia, o constituinte de 1988 encravou no artigo 14, §§10 e 11 da Constituição Cidadã, denominada pelo saudoso Ulysses Guimarães, a previsão constitucional da Ação de Impugnação de Mandato Eletivo. 

§ 10. O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomação, instruída a ação com provas de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude.

§ 11. A ação de impugnação de mandato tramitará em segredo de justiça, respondendo o autor, na forma da lei, se temerária ou de manifesta má-fé. (negrito acrescido do original)

A lei a que se refere o aludido §11 é a Complementar nº 064/90, que assim dispõe:

Art. 25. Constitui crime eleitoral a argüição de inelegibilidade, ou a impugnação de registro de candidato feito por interferência do poder econômico, desvio ou abuso do poder de autoridade, deduzida de forma temerária ou de manifesta má-fé:

Pena: detenção de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa de 20 (vinte) a 50 (cinqüenta) vezes o valor do Bônus do Tesouro Nacional - BTN e, no caso de sua extinção, de título público que o substitua.

O escopo único desta ação impugnatória, como bem indica o próprio nome com que foi batizada, é de retirar o mandato eletivo do candidato vencedor que se utilizou de fraude, corrupção ou abuso do poder econômico, conforme destaca PEDRO HENRIQUE TÁVORA NIESS (1996).

Contudo, a primeira problemática enfrentada pelos operadores do direito travou-se quanto à eficácia ou não desta norma, pois não havia, como ainda não há, procedimento judicial previsto para a mesma.

A discussão de tal obstáculo foge ao objetivo do presente trabalho, valendo aludir, apenas com o intuito de uma perfunctória explicação, que o entendimento jurisprudencial do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) era, até o ano de 2003, que dever-se-ia seguir o procedimento ordinário do Código de Processo Civil. Contudo, para as eleições municipais de 2004 o referido órgão mudou seu posicionamento e baixou a Resolução nº 21.634/04 (Instrução Normativa nº 81), determinando que fosse seguido o célere procedimento da Lei Complementar nº 064/90, ficando as regras do Código de Buzaid de aplicação subsidiária.

Pois bem, ultrapassadas tais noções propedêuticas, doravante debruçar-se-á acerca do prazo de 15 (quinze) dias estabelecido pela legislação constitucional acima transcrita para a propositura da AIME, cuja legitimidade ativa é definida pela doutrina majoritária (podendo-se destacar o eminente advogado ADEMIR ISMERIM e o promotor de justiça THALES TÁCIDO) e pela jurisprudência (vide RESPE nº 21.218, Relator Min. Francisco Peçanha Martins), como sendo as figuras elencadas no caput do art. 22 da Lei Complementar nº 064/90, ou seja, os partidos políticos, as coligações, os candidatos e o Ministério Público Eleitoral.      

Destarte, já se pode concluir que o §10 do art. 14 do Pergaminho Político de 1988 protege o direito potestativo de os sujeitos acima indicados impugnarem o mandato daquele que praticou atos de corrupção, fraude ou abuso de poder econômico, pelo prazo de 15 (quinze) dias.

Podemos afirmar ainda, neste diapasão, que o lapso temporal previsto para o ajuizamento da AIME possui o caráter decadencial e, por isso, deve seguir as regras pertinentes a tal instituto processual.

A fortiori, vale relembrar que o legislador estabelece a definição do dies a quo e o dies ad quem para o ajuizamento de uma ação, para a prática de um ato processual, ou mesmo para a manifestação de um direito, em nome da segurança jurídica, pois, consoante ensinamento trazido pelos prestigiosos civilistas baianos RODOLFO PAMPLONA e PABLO STOLZE: “não é razoável, para a preservação do sentido de estabilidade social e segurança jurídica, que sejam estabelecidas relações jurídicas perpétuas, que podem obrigar, sem limitação temporal, outros sujeitos, à mercê do titular”.

Seguindo o raciocínio, os referidos doutos gizam ainda que:

o exercício de direitos, seja no campo das relações materiais, seja por ações judiciais, deve ser uma conseqüência e garantia de uma consciência de cidadania, e não uma ‘ameaça eterna’ contra os sujeitos obrigados, que não devem estar submetidos indefinidamente a uma ‘espada de Dâmocles’ sobre suas cabeças.

Com efeito, o festejado mestre HUMBERTO THEODORO JÚNIOR é preciso ao estabelecer que:

O prazo decadencial, como já afirmado, faz parte do próprio direito potestativo. Nasce junto com ele, como um dos seus elementos formativos. O titular adquire um direito que vigorará por determinado tempo, dentro do qual haverá de ser exercido sob pena de extinguir-se. É diferente do prazo prescricional que nasce não do direito da parte, mas de sua violação. Refere-se à prestação de exigir a pretensão inadimplida, pretensão essa que tem prazo de exercício próprio, distinto daquele que eventualmente tenha vigorado para cumprimento da obrigação. Daí por que o decurso do prazo prescricional faz extinguir a pretensão, sem desconstituir o direito do credor, enquanto o transcurso do prazo de caducidade aniquila o próprio direito. (negrito acrescido do original)

Nesta mesma esteira caminhou o genitor do atual Código de Processo Civil brasileiro, ALFREDO BUZAID, repetindo o ensinamento deixado pelo esterno PONTES DE MIRANDA, ao nos ensinar que “trata-se de prazo de decadência, insusceptível de suspensão, de interrupção ou de dilação, de modo que, não sendo exercido o direito dentro dele, extingue-se de modo absoluto”.  

Ora, sendo o aludido prazo decadencial e, desta forma, insusceptível de sofrer suspensão, interrupção ou dilação, consoante pregou o responsável pelo atual CPC, pode-se concluir, outrossim, que o mesmo é um prazo peremptório.

E, neste particular, faz-se mister trazer à baila a especializada doutrina exortada por MARCOS VALLS FEU ROSA, em seu compêndio acerca da matéria, denominado Prazos Peremptórios e Dilatórios (1995):

LIBMAN em seu Manual de Direito Processual Civil, p. 175

“Os prazos peremptórios não podem em nenhum caso ser abreviados ou prorrogados e seu transcurso importa decadência a respeito possibilidade de cumprir o ato.”

ROCO em Tratado de Direito Processual Civil, p. 280

Classifica os prazos finais em ordinatórios e peremptórios, sendo que estes últimos o insigne processualista também denomina-os de “fatais”, conceituando-os da seguinte forma: “cujo transcurso dá lugar a um vencimento absoluto, que não pode sanar-se ainda que por acordo das partes, de modo que o ato processual não pode ser cumprido sem pena de nulidade.”

CHIOVENDA em sua memorável obra Instituições de Direito Processual Civil, vol. III, p. 122

“Os prazos peremptórios em sentido estrito ocorrem quando ao expirar dão lugar a uma preclusão absoluta, a uma extinção. No comum, estes prazos são prazos legais; porém também as vezes o juiz pode fixar um prazo sob pena de extinção do direito. Não se admite restituio in integrum contra o transcurso dos prazos peremptórios, nem sequer em caso de força maior. Não podem ser suspensos senão em virtude expressa de lei.”

ANTÔNIO MACEDO DE CAMPOS em Do Processo de Conhecimento, p.101

Giza que estes prazos ocorrem “quando se não permite a prática do ato após seu esgotamento.”

J.E. CARREIRA ALVIM em Elementos de Teoria Geral do Processo, p. 304

“Peremptório é o prazo dentro do qual o ato processual deve ser praticado sob pena de, não o sendo, não poder sê-lo mais (decadência)”

PONTES DE MIRANDA em Comentários ao Código de Processo Civil, tomo III, p. 133

O eterno mestre destaca com precisão que “peremptório é o prazo, dentro do qual, sem exceção, se há de praticar o ato, ou não mais se pode praticar.”.  E, posteriormente, o mesmo rábula conclui que “os prazos são ditos peremptórios quando inalteráveis”.

JOSÉ DE ALBUQUERQUE ROCHA em seu livro Teoria Geral do Processo, p. 213

“Prazos peremptórios são aqueles prazos cuja não-observância acarreta a perda do poder de praticar o ato”.

ORLANDO SOARES

“Prazo peremptório ou fatal é aquele irredutível ou improrrogável, tal qual o recursal, em cuja duração se de praticar o ato, sob pena de não mais ser possível faze-lo ou executa-lo, com validade jurídica, quer dizer ocorre perempção”.

DE PLÁCIDO E SILVA

“Prazo improrrogável e fatal, dentro do qual se deve exercitar ou executar certos atos, que parecerão, desde que não sejam executados ou praticados”

MARCOS VALLS FEU ROSA

“Peremptoriedade é o fenômeno processual segundo o qual o prazo extingue independentemente de declaração judicial ou de qualquer ato da parte que determine essa extinção”

MOACYR AMARAL

“Pelo princípio da peremptoriedade os prazos terminam, fatalmente, no dia do vencimento. Os prazos se encerram no seu termo final.”

JOSÉ DE ALBUQUERQUE ROCHA

“A não-observância dos prazos peremptórios acarreta a perda do poder de praticar o ato”, sendo “nulo o ato praticado depois de decorrido o prazo peremptório”

JAMES GOLDSCHMIDT

O processualista alemão caracteriza os prazos peremptórios como sendo aqueles que não podem ser prolongados ou reduzidos pelo Tribunal a pedido da parte, e nem tampouco deixam de correr durante as férias.

Do mesmo entendimento comunga a melhor jurisprudência dos Tribunais Regionais Eleitorais deste país, os quais são uníssonos ao aplicar a não suspensão do prazo de 5 (cinco) dias para a propositura da AIME, merecendo destaque ao preciso e correto julgamento do TRE deste Estado da Bahia, quando determinou a extinção do processo com julgamento de mérito, a teor do art. 269, IV c/c o art. 295, IV, ambos do CPC, numa AIME ajuizada após a data ad quem, senão veja-se:

Número do Processo - 33

Tipo do Processo: AIME - ACAO DE IMPUGNACAO DE MANDATO ELETIVO

Nº Decisão: 181

Município - UF Origem: SALVADOR - BA

Data: 05/08/2003

Relator(a): ELIEZÉ BISPO DOS SANTOS

Publicação DPJBA - Diário do Poder Judiciário da Bahia, Data 21/08/2003, Página 43

Ementa

Eleitoral. Ação de impugnação de mandato eletivo. Art. 14, § 10, da Carta Magna. Prazo de natureza decadencial. Aplicação do art. 269, iv c/c o art. 295, iv do CPC. Extinção do processo com julgamento do mérito.

Opera-se a decadência em vista de ação de impugnação de mandato eletivo cuja propositura extrapola o prazo constitucional de 15 dias, contado da diplomação do candidato, não sendo cabível cogitar-se da suspensão do curso de tal prazo em razão de recesso forense, ainda mais quando funciona, neste período, o protocolo do tribunal para recepcionar petições da espécie.

Assim sendo, e em face do disposto no art. 269, iv c/c o art. 295, iv do código de processo civil, extingue-se o processo com julgamento de mérito, isentando-se o autor de responsabilidade ante a não configuração de lide temerária ou de manifesta má-fé.

Decisão

O Tribunal, à unanimidade, extinguiu o processo, com julgamento do mérito, nos termos do voto do Relator.

De igual sorte, o Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Rio de Janeiro assim se posicionou:

Número do Processo: 32

Tipo do Processo: RAIM - RECURSO EM AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO

Tipo do Documento: ACÓRDÃO

Nº Decisão: 27.825

Município - UF Origem: SANTO ANTONIO DE PÁDUA - RJ

Data: 08/11/2004

Relator(a): MARCIO ALOISIO PACHECO DE MELLO

Publicação: DOE - Diário Oficial do Estado, Volume III, Tomo II, Data 18/11/2004, Página 02

Ementa

AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELEITIVO. RECURSO. DECISÃO QUE JULGOU EXTINTO O PROCESSO. PRAZO DE NATUREZA DECADENCIAL. NÃO OBSERVÂNCIA. EXTINÇÃO DO DIREITO POTESTATIVO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO

Decisão

POR UNANIMIDADE, NEGOU-SE PROVIMENTO AO RECURSO

Acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo também segue esta corrente:

Número do Processo: 18632

Tipo do Processo: REC - RECURSO CIVEL

Tipo do Documento: ACÓRDÃO

Nº Decisão: 146567

Município - UF Origem: SANTANA DE PARNAÍBA - SP

Data: 13/05/2003

Relator(a): FERNANDO ANTONIO MAIA DA CUNHA

Publicação: DOE - Diário Oficial do Estado, Data 20/05/2003

Ementa

AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. ART. 14, § 10º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRAZO DE QUINZE DIAS QUE É DECADENCIAL. SE A AÇÃO FOI INTERPOSTA DEPOIS DO SEU DECURSO A DECADÊNCIA FOI BEM PRONUNCIADA. RECURSO IMPROVIDO.

Por fim, traz-se a lume a inteligência consolidada no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais:

Número do Processo: 8822001

Tipo do Processo: RAIME - RECURSO EM AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO

Tipo do Documento: ACÓRDÃO

Nº Decisão: 509

Município - UF Origem: MANTENA - MG

Data: 18/02/2003

Relator(a): ADRIANNA BELLI PEREIRA DE SOUZA

Publicação: DJMG - Diário do Judiciário-Minas Gerais, Data 02/04/2003, Página 70

Ementa

Recursos eleitorais. Ação de Impugnação de Mandato Eletivo.

Preliminares: Intempestividade do recurso - afastada. O apelo foi interposto no prazo de lei, que tem início com a juntada do AR aos autos.

Nulidade do processo - rejeitada. A realização conjunta da audiência de instrução e julgamento não implica a quebra do segredo de justiça.

Decadência - acolhida. O prazo para o ajuizamento da ação é de 15 dias contados da diplomação.

Processo extinto. Decisão unânime.

Decisão

Rejeitaram preliminares. Extinguiram o processo.

Frise-se que os candidatos recebem da Justiça Eleitoral o diploma do cargo eletivo, nos quais saíram vencedores, anterior a data de posse, que ocorre no dia 1º de janeiro do ano subseqüente. Assim, a diplomação acontece, ordinariamente, no mês de dezembro.

Ex.: A Justiça Eleitoral expede o diploma do candidato vencedor no dia 16 de dezembro de 2004 (quinta-feira). O prazo extintivo do direito de impugna-lo encerrar-se-á peremptoriamente no dia 31 do mesmo mês de dezembro (sexta-feira).

Na prática, a maioria das diplomações tem seu dies ad quem no feriado de fim-de-ano ou em um fim de semana e, por este motivo, os interessados menos desavisados ajuízam a AIME no primeiro dia útil posterior, seguindo a regra contida no artigo 184 do Código de Buzaid.

Lamentável equívoco...

Tal prática fulcra-se em um, data maxima venia, infeliz entendimento do TSE, que afirmou ser prorrogável o prazo de 15 dias previsto no art. 14, §10 da CR/88, não obstante o caráter decadencial, podendo citar a seguinte decisão:

Número do Processo: 21355

Tipo do Processo: RESPE - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL

Nº Decisão: 21355

Município - UF Origem: TERESINA - PI

Data: 16/03/2004

Relator(a) FRANCISCO PEÇANHA MARTINS

Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 02/04/2004, Página 105

Ementa

RECURSO ESPECIAL RECEBIDO COMO ORDINÁRIO. ELEIÇÃO 2002. AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. PRAZO. CONTAGEM. DECADÊNCIA. AFASTAMENTO. PRECEDENTES. RECURSO PROVIDO.

Indexação

Cabimento, recurso ordinário, decisão, (TRE), improcedência, ação de impugnação, mandato eletivo, eleição estadual, eleição federal.

Inocorrência, cerceamento de defesa, prazo, tríduo, contra-razões, recurso especial, aplicação, Código Eleitoral; decurso de prazo, recurso, decisão, agravo regimental.

Possibilidade, prorrogação, prazo, propositura, ação de impugnação, mandato eletivo, termo final, fim de semana, falta, consumação, prazo de decadência, aplicação, código processo civil. (CPC)

Referência Legislativa

Leg.: Federal Constituicao Federal 1988

      Art.: 14 - Par.: 10

      Art.: 121 - Par.: 4 - Inc.: 4

Leg.: Federal Lei Ordinaria nº 5869/1973 (CPC)

      Art.: 184

Precedentes/Sucessivos

Precedente: RESPE Nº: 16226 (RESPE) - MT, AC. Nº 16226, DE 27/04/2000, Rel.: JACY GARCIA VIEIRA

Precedente: AG Nº: 92 (AG) - AL, AC. Nº 92, DE 26/02/1998, Rel.: EDUARDO ANDRADE RIBEIRO DE OLIVEIRA

Precedente: RESPE Nº: 21341 (RESPE) - PI, AC. Nº 21341, DE 09/10/2003, Rel.: FRANCISCO PEÇANHA MARTINS

Precedente: RESPE Nº: 21381 (RESPE) - PI, AC. Nº 21381, DE 04/12/2003, Rel.: FRANCISCO PEÇANHA MARTINS

Decisão

O Tribunal, por unanimidade, recebeu o recurso como ordinário e lhe deu provimento, nos termos do voto do relator.

O erro cometido pelo órgão eleitoral máximo é palmar, uma vez que, como visto no presente trabalho, trata-se de um prazo extintivo de caráter decadencial e, por conseqüência, não segue as regras de suspensão, interrupção e prorrogação, incidentes, verba gratia, nos prazos prescricionais, protegidos pelo malfadado art. 184 do CPC.

O mestre processualista HUMBERTO THEODORO JÚNIOR mostra a importância da decretação, bem como da atuação do Magistrado em relação aos prazos decadenciais, in verbis:

Embora sejam múltiplos e meio confusos os fundamentos da prescrição, no caso da decadência tudo se explica com um único argumento: é a necessidade de certeza jurídica que determina a subordinação de certos direitos facultativos ao exercício obrigatório dentro de determinado prazo, para que a seu término se tenha como firme e inalteravelmente definida a situação jurídica das partes. É de interesse público que as situações jurídicas submetidas a esse tipo de prazo fiquem definidas de uma vez para sempre, com o seu transcurso.

Muito mais amplos são os poderes do juiz, quando se depara com a decadência, do que na hipótese de prescrição. Diversamente do que se passa com a prescrição (que não elimina o direito, mas apenas a pretensão), o direito submetido à decadência deixa de existir, uma vez consumado o respectivo prazo. Por isso, o juiz, que não pode conhecer da prescrição sem que a parte a invoque, tem o dever de reconhecer a decadência, de ofício.

Ora, se o referido prazo possui a natureza jurídica decadencial, logo, não sendo passível de suspensão, interrupção ou dilação (como ocorre com os prazos prescricionais), com esteio no ratificado entendimento consubstanciado no art. 207 do Código Civil brasileiro de 2002, não pode a parte autora alegar que o Fórum da Zona Eleitoral encontrava-se fechado no último dia do interstício temporal e, por isso, não seria possível protocolizar à inicial. Em casos deste jaez, repita-se quantas vezes forem necessárias, o prazo é DECADENCIAL, devendo, destarte, ser proposta a demanda no dia anterior ao fechamento do Fórum.

Código Civil de 2002

Art. 207. Salvo disposição legal em contrário, não se aplicam à decadência as normas que impedem, suspendem ou interrompem a prescrição. (negrito acrescido do original)

Assim e a contrário sendo do escólio do TSE, o art. 184 do CPC não serve no caso de prazos decadenciais, iguais ao prazo em estudo.

Aprofundando-se no instituto da decadência, os aclamados professores RODOLFO PAMPLONA e PABLO STOLZE destacam:

Há direitos que, por sua própria natureza, possuem prazo predeterminado para o seu exercício.

O transcurso desse prazo, aliado à inércia do seu titular, caracteriza a decadência ou caducidade.

Esta última, portanto, consiste na perda efetiva de um direito potestativo, pela falta de seu exercício, no período de tempo determinado em lei ou pela vontade das aproprias partes. Sendo, literalmente, a extinção do direito, é também chamada, em sentido estrito, consoante já se disse, de caducidade, não remanescendo qualquer sobra de direito em favor do titular, que não terá como exercer mais, de forma alguma, o direito caduco. (negrito acrescido do original)

Nesta senda percorre o doutrinador ALDYR DIAS VIANNA MONIZ DE ARAGÃO, in Comentários ao Código de Processo Civil v. II, p. 126, ao dizer taxativamente que os “prazos absolutos ou peremptórios não podem ser dilatados ou prorrogados e muito menos praticados depois de expirado o prazo.”

Outrossim, MARCOS VALLS FEU ROSA exorta o fato de serem os prazos peremptórios de natureza pública, pois há a prevalência do interesse do Estado sobre o do cidadão comum, concluindo que o fundamento da inalterabilidade destes prazos é o interesse público.

Corroborando tal juízo está CESAR MONTENEGRO, em seu Dicionário de Prática Processual civil, v.2, p. 953, onde conceitua o prazo peremptório como sendo “aquele fixado por norma cogente, não podendo ser prorrogado ou reduzido.”

Pode-se concluir daí, que o magistrado possui, inclusive, o poder-dever de decretar a decadência quando esta ocorrer na AIME que estiver sob o seu crivo, mesmo que as partes não alegarem, uma vez que se trata de norma de ordem pública, a teor do art. 269, IV c/c o art. 295, IV e art. 301, todos do CPC.

Por tudo o quanto exposto neste artigo fica fácil a afirmação de que o prazo estabelecido no art. 14, §10 da CR/88 tem o caráter decadencial, e, destarte, não poderá sofrer qualquer causa de suspensão, interrupção ou dilação de seu dies ad quem, mesmo que este encerre em um fim de semana ou num feriado.

REFERÊNCIAS

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________. NBR 10520. Informação e documentação – Citações em documentos – apresentação. Rio de Janeiro, ago. 2002.

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________. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Eleitoral Especial. Decisão nº 21355, relator Min. Francisco Peçanha Martins, 16 mar. 2004. Disponível em:. Acesso em: 10 jan 2005.

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