O Ministério Público e a natureza jurídica de sua intervenção no processo civil

SUMÁRIO: 1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 2. O MINISTÉRIO PÚBLICO E A NATUREZA JURÍDICA DE SUA INTERVENÇÃO NO PROCESSO CIVIL. 3. NOTAS CONCLUSIVAS 4. REFERÊNCIAS

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

É por demais cediço que, com o advento da Carta Fundamental de 1988, houve um disciplinamento orgânico e estrutural do Ministério Público, concedendo-lhe um espírito e um perfil de órgão constitucional autônomo, incumbindo-lhe, segundo o artigo 127, caput, da Lei Maior, a proteção e a tutela da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.— ressalte, desde já, que não cabe, aqui, analisar e discutir as demais posições doutrinárias acerca da natureza jurídica do Parquet, porquanto refoge ao âmbito do presente estudo.

Nesse sentido, para que tal ocorresse, isto é, para que essa desvinculação pudesse tornar-se efetiva em relação aos Poderes estatais (Legislativo, Executivo e Judiciário), o legislador constituinte “originário” conferiu e preconizou ao Ministério Público, regras e princípios capazes de tornar possível e viabilizar o seu exercício institucional e constitucional.

Partindo do pressuposto de que se trata de Órgão essencial à justiça, tal como estipulado pela Carta Maior, mister se faz analisar que, dentre todos os princípios estabelecidos na Carta Magna de 1988, os que avultam importância no tema, por ora discutido, são os de autonomia e independência funcionais.

Com efeito, seria inconcebível e inimaginável conceder o status ao Parquet de órgão constitucional autônomo, sem que se preconizasse uma autonomia funcional efetiva desse frente aos Poderes públicos, tendo em vista que existiria, sem dúvida, uma ingerência indevida desses Poderes na atuação daquele órgão, no que tange aos interesses em que cabe a ele proteger e tutelar, tanto como parte, quanto como custos legis.

Outrossim, o princípio da independência funcional indica que o representante ministerial, no exercício de suas funções, é independente e submete-se apenas e, tão-somente, aos imperativos da Constituição, legais e da sua própria consciência, assegurando-lhe, pois, liberdade de convencimento e de opinião, requisitos de fundamental importância para a manutenção e cumprimento dos objetivos constitucionais e institucionais do Ministério Público.

Contudo, tal princípio deve-ser entendido em termos precisos, a fim de que não se tenha o condão de se afirmar que, em nível de seara administrativa, esteja o membro do Ministério Público isento e imune de qualquer controle de legalidade, mas, ao revés, está ele submetido ao controle hierárquico dos órgãos competentes, tais como a Corregedoria e o Procurador-Geral de Justiça, ou Procurador-Geral da República, conforme o caso.

Infere-se, portanto, que o representante ministerial goza de independência funcional no exercício de suas funções institucionais, mas não em sítio administrativo.

Sublinhe-se, ainda, que, considerando-se seus deveres institucionais, quando um dispositivo legal estabelece que tal ou qual situação é hipótese de atuação do Ministério Público, esse dispositivo está, a priori, disciplinando que o representante desse órgão tem o “dever-poder” de atuar no feito, levando em consideração o princípio da obrigatoriedade.

Conquanto esse princípio seja mais predominante em seara processual penal, não é menos certo que não haja a sua incidência nos processos civis. Tanto no primeiro, quanto no segundo, existe a incidência da obrigatoriedade da atuação ministerial, em menor ou maior intensidade, segundo a situação.

É forçoso ressaltar, porém, que o aludido princípio da obrigatoriedade deve ser entendido no sentido de que estando presentes os motivos ensejadores da intervenção do Parquet, o representante desse órgão constitucional tem o “dever-poder” de atuar.

 Nesse sentido, denota-se, então, que o membro do Ministério Público goza de uma certa “discricionariedade” para apreciar e analisar, no caso concreto, se estão ou não presentes os motivos legais de sua atuação. Efetivamente presentes as razões, o representante ministerial tem o dever de atuar, por força do já mencionado princípio da obrigatoriedade.

Nesse contexto, são precisas e luminares as lições de Hugo Nigro Mazzilli[1]:

“De um lado, está clara a obrigatoriedade de agir quando o órgão ministerial identifica o interesse pelo qual deve zelar e cuja presença legitima sua ação ou a sua intervenção. De outro, tem liberdade para identificar ou não a existência ou até a subsistência de referido interesse. Em outras palavras, se o membro Ministério Público identifica a existência de interesse que legitime sua atuação, é obrigado promover a ação, até mesmo sob pena de grave falta funcional; mas é livre para apreciar, fundamentadamente, se existe ou se persiste o interesse que legitimaria sua iniciativa ou sua intervenção.”   

 Portanto, entendido o princípio da obrigatoriedade nos supracitados termos, constata-se que tal princípio está em consonância com o princípio da independência funcional.

Demais disso, apenas ad argumentandum tantum, para fins de reforçar o que até o presente momento se ventilou, torna-se imperioso trazer à baila o artigo 28, do Código de Processo Penal e a súmula 696, do Supremo Tribunal Federal:

Art. 28.  Se o órgão do Ministério Público, ao invés de apresentar a denúncia, requerer o arquivamento do inquérito policial ou de quaisquer peças de informação, o juiz, no caso de considerar improcedentes as razões invocadas, fará remessa do inquérito ou peças de informação ao procurador-geral, e este oferecerá a denúncia, designará outro órgão do Ministério Público para oferecê-la, ou insistirá no pedido de arquivamento, ao qual só então estará o juiz obrigado a atender.

Súmula 696, do Supremo Tribunal Federal:

Reunidos os pressupostos legais permissivos da suspensão condicional do processo, mas se recusando o Promotor de Justiça a propô-la, o Juiz , dissentindo, remeterá a questão ao Procurador-Geral, aplicando-se por analogia o art. 28 do Código de Processo Penal.

2. O MINISTÉRIO PÚBLICO E A NATUREZA JURÍDICA DE SUA INTERVENÇÃO NO PROCESSO CIVIL

Posto isso, e, após, traçadas essas considerações preambulares, as quais são de suma importância, passa-se ao objeto do estudo propriamente dito, qual seja, a natureza jurídica da intervenção do Ministério Público em sede de processo Civil.

Nos feitos cíveis, o Parquet ora atua como parte, ora atua como órgão interveniente, dês que existentes e presentes as situações preconizadas pela lei.

Com efeito, o Código de Processo Civil, em seu artigo 82, bem como a legislação extravagante, estabelecem as hipóteses em que cabe ao órgão ministerial atuar no feito, na qualidade de órgão interveniente obrigatório.

Da leitura de tal dispositivo, denota-se, a prima facie, que o Ministério Público tem o dever de intervir quando houver interesse público evidenciado pela natureza da lide ou pela qualidade da parte.

É bem verdade, que o que irá legitimar e justificar a intervenção ministerial, socorrendo-se da distinção de Renato Allesi, é o interesse público primário e não o secundário, sendo esse o interesse do aparelho estatal, da máquina administrativa estatal; aquele, como o interesse da coletividade como um todo, o interesse geral.

Assim, o Parquet, tão-somente, atuará no processo civil quando existente, de maneira efetiva e inequívoca, o interesse público primário, até porque a Constituição Federal, em seu artigo 129, inciso IX, vedou a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas por aquele órgão constitucional.

No caso do caso de interesse público secundário, cabe aos procuradores federais, estaduais, distritais e municipais, conforme a situação, a sua defesa e proteção judiciais. Em uma única hipótese o representante ministerial irá tutelar o interesse público secundário, qual seja: quando houver eventual coincidência desse com o interesse público primário.

Destarte, em suma, o Ministério Público atuará na qualidade de intervencionista, quando existente o interesse público primário demonstrado pela natureza da lide ou pela qualidade da parte.

Pois bem, feitas essas premissas básicas, resta indagar qual a natureza jurídica dessa intervenção ministerial.

No que tange à atuação do Parquet tendo em vista a natureza da lide, a questão não demonstra maiores questionamentos e controvérsias, eis que caberá, a esse órgão, analisar e apreciar o caso concreto posto, com total e absoluta independência, não se vinculando aos interesses de qualquer das partes, submetendo-se, exclusivamente, aos imperativos legais e a sua própria consciência.

Tal ocorre, porquanto sendo sua intervenção fundada, tão-só, pela natureza da lide, o Ministério Público terá a atribuição de velar pela correta aplicação da lei ao caso concreto, vale dizer, funcionando puramente como custos legis.

Contudo, já no que concerne à intervenção manifestada pela qualidade da parte — como no caso de incapazes, pessoas idosas em condições de risco (Estatuto do Idoso), entre outros — a questão controverte-se, precisando e requerendo uma análise mais detida e pormenorizada.

Senão, vejamos por partes.

Com efeito, a doutrina não é unânime na matéria, havendo quem entenda que tal intervenção ministerial não está vinculada a qualquer interesse das partes, atuando, o Parquet, como verdadeiro fiscal da aplicação da lei, ou seja, devendo limitar-se apenas à correta aplicação do direito.

No particular, por todos, tem-se o posicionamento do ilustre jurista Alexandre Freitas Câmara:[2]

“Ao atuar como fiscal da lei, e como indica a própria nomenclatura tracidicionalmente empregada, o Ministério Público exercerá a função de órgão responsável por velar pela justiça e legalidade da decisão judicial, fiscalizando assim a atuação da vontade da lei pelo Estado-Juiz. Atua, pois, como órgão imparcial [...]. O MP não atua no processo, nesta hipótese, como assistente do incapaz, mas como fiscal da atuação da vontade do direito.”

Torna-se imperioso, outrossim, ressaltar que há doutrinadores que adotam o entendimento diametralmente oposto em relação ao supramencionado, no viés de que o Ministério Público, ao intervir no processo civil, nesse caso, atua com finalidade puramente protetiva e assistencial, de modo que se vincula totalmente ao interesse de uma das partes, vale dizer, ao interesse da parte que justificou e legitimou a sua intervenção. Nesse ponto, posiciona-se o eminente processualista Cândido Rangel Dinamarco, para o qual o órgão ministerial não poderia nem se manifestar, em seu parecer, contrário aos interesses da parte incapaz.

Desta feita, é forçoso, por ora, após uma alusão aos aludidos entendimentos doutrinários, ainda que de modo rarefeito, que segundo foi dito, são diametralmente opostos, e levantados e sustentados com maestria pelos seus defensores, frisar, com o devido respeito, que não se comunga com tais posicionamentos.

Passa-se, pois, a demonstrar as razões do entendimento, aqui, sustentado, senão vejamos.

É cediço, segundo foi ressaltado, que um dos princípios basilares do Ministério Público é o da independência funcional, tendo o representante desse órgão, no exercício de suas funções institucionais, plena liberdade de convencimento e de opinião.

É também evidente que existem valores jurídicos fundamentais, dentro de determinado seio social, os quais devem ser preservados, bem como se faz necessário a realização de um efetivo equacionamento das relações jurídicas, o que se realiza através da intervenção de agentes, tal como o ministerial, para solucionar a hipossuficiência de uma das partes.

Assim, é que em algumas situações peculiares — como de incapazes, dentre outras — o legislador exige a presença de algum órgão a quem incumbirá a tutela e o zelo de tais valores essenciais. E tal zelo, na estrutura jurídica brasileira, é atribuição do Ministério Público, estando as suas atribuições preconizadas na Carta Magna, em seus artigos 127 e seguintes, podendo o legislador infraconstitucional lhe conferir outras funções, dês que sejam compatíveis com a sua finalidade constitucional.

Ora, da análise do princípio da independência funcional coadunado com atribuição do Parquet em intervir nos feitos tendo em vista a qualidade da parte, poder-se-ia concluir, de maneira apressada, que tais princípios são contrastantes, porquanto havendo plena liberdade de opinião, o membro ministerial poderia eventualmente contrariar os interesses da parte que legitimou a sua intervenção, desrespeitando, pois a estrutura jurídica que preconizou a atuação daquele órgão para tutela por determinados interesses, considerados essenciais e indisponíveis. Por isso, há essa controvérsia doutrinária acerca da natureza jurídica dessa intervenção.

Conquanto polêmico, entende-se, aqui, que nenhuma regra e princípio devem ser tidos como absolutos, vale dizer, devem ser compatibilizados, para que a partir de uma sistematização e conseqüente harmonização, prevaleçam os vitais e essenciais para realização da justiça in casu. Assim sendo, ocorrendo um conflito aparente de princípios, deve o intérprete socorrer-se da sua confrontação, utilizando-se da razoabilidade e da proporcionalidade, para se chegar a uma valoração da aplicação prevalente em cada caso concreto e pontual.

Isto porque, o ordenamento jurídico deve ter suas arestas consolidadas em normas e princípios que o norteiam, dando-lhe legitimidade, liberdade, estabilidade e segurança jurídicas, a fim de que um Estado Democrático de Direito assegure, não apenas a mera igualdade formal entre os cidadãos, mas também a igualdade substancial.

Portanto, devem ser estabelecidos parâmetros objetivos capazes de equacionar e equilibrar os conflitos de regras e princípios.

Pois bem, nos casos de interesse público primário, bem como nos interesses difusos e coletivos — que, consoante as lições de Hugo Nigro Mazzilli, não, necessariamente, coincidem — o legislador primeiro analisa o interesse, para depois conferir a legitimidade, diferentemente do interesse meramente individual/subjetivo, que primeiro analise-se a legitimidade, para, posteriormente, averiguar o interesse processual.   

Assim sendo, quando o legislador fixou que o Parquet tem legitimidade e é obrigado a intervir nos processos civis, tendo em conta a qualidade da parte, partiu, pois, primeiro, da análise do interesse processual propriamente dito, para, empós, verificado o interesse público, disciplinar a atuação cogente do órgão ministerial.

Nesse diapasão, são sábias as lições de Nelson Nery Junior[3]:

“Sendo o interesse ou direito difuso, questão da legitimidade e do interesse tem importância diferente da existente para o processo civil individual, ortodoxo. Neste, a legitimidade é um prius relativamente ao interesse processual, que é um posterius [...]

   Com os interesses difusos ou sociais ocorre o fenômeno inverso; a legitimidade é um posterius em relação ao interesse, que é um prius. Isto quer dizer, em outras palavras, que a lei primeiro verifica a existência do interesse público ou social, difuso [...]”

Ora, dito isso, como conceber que possa o Ministério Público, nessa modalidade de intervenção, agir sem nenhuma limitação ou vinculação? Como sustentar que tal órgão ministerial deve obediência somente à lei, velando pela sua fiel aplicação, podendo, inclusive, interpor recurso contra eventual decisão favorável ao incapaz, se foi, justamente, em favor do interesse publico primário, evidenciado pela qualidade da parte, que o legislador infraconstitucional lhe conferiu a legitimidade para intervir?

Não se trata de romper e violar o princípio da independência funcional do membro do órgão ministerial, mas, a partir de uma interpretação sistêmica da Constituição, bem como da estrutura processual civil, impor limites aquele princípio, que não deve ser visto pelo ângulo absoluto, como já abordado.

Deste modo, tenho que, ao contrariar os interesses do incapaz, interpondo recurso em face de decisões favoráveis a ele, estará agindo fora da hipótese de incidência legal que justifica a sua intervenção, faltando-lhe, pois, interesse processual, porquanto estaria defendendo e tutelando interesse disponível da outra parte, a qual é capaz.

Logo, não se vislumbra razão, com a devida venia, àquela corrente que sustenta e defende que a posição do Parquet, no caso em questão, seja desvinculado de qualquer interesse, zelando, tão-só, pela correta aplicação da lei.

Por outro lado, necessário se faz ressaltar, entretanto, que essas considerações lançadas não podem e não têm o condão de se afirmar que a natureza jurídica dessa aludida atuação do Ministério Público seja puramente protetiva e assistencial, havendo limitação, inclusive, a sua liberdade de convencimento e de opinião.

Mas, na verdade, trata-se de uma assistência relativa, em outras palavras, de assistência e proteção temperada.

Isto é, a atuação do Ministério Público é limitada e vinculada ao interesse da parte que justificou e continua a justificar a sua intervenção, no que tange ao seu poder de impulso processual, vale dizer, a iniciativa de agir, tão-só.

Ressalte-se, porém, quando se trata de liberdade de opinião – por meio de parecer tendo – tendo em vista o princípio da independência funcional, sua atuação é ilimitada e desvinculada de qualquer interesses das partes, devendo, pois, submissão, única e exclusivamente, aos impérios da Constituição Federal, da lei e da sua consciência, mesmo que contrário ao interesse da parte que autorizou a intervenção.

3. NOTAS CONCLUSIVAS

Sendo assim, o entendimento, aqui, sustentado e comungado é na direção de uma ponderação entre aqueloutros posicionamentos, porquanto, o Ministério Público goza de ampla liberdade de convicção, tanto favorável, quanto desfavorável, mas, em se tratando de poder de impulso/iniciativa – como interpor recursos – só o tem quando for para tutelar e defender os interesses da parte que deu ensejo a sua atuação, não, porém, para contrariar e ir de encontro a tais interesses, cuidando para que os aludidos interesses não sejam violados ou lesados, posto que considerados fundamentais e indisponíveis pelo ordenamento jurídico.

Tal posicionamento, por ora, ventilado, encontra entre seus maiores defensores o respeitável jurista Hugo Nigro Mazzilli:[4] 

“Nesses casos, há limitação ao poder de iniciativa do Ministério Público, não à sua liberdade de opinião. Assim, por exemplo, caso seja regularmente argüida prescrição ou interposto recurso contra o incapaz, o órgão ministerial pode opinar livremente: não é obrigado a vir em auxílio do locuplamento ilícito do incapaz, nem é compelido a subscrever, endossar ou nada opor uma ilegalidade. Só não pode tomar iniciativa de impulso processual (exceções, embargos, recursos) em defesa dos interesses disponíveis da parte contrária, maior e capaz.”

Por derradeiro, urge acentuar, após todo o exposto, que a natureza jurídica da intervenção do órgão ministerial, pela qualidade da parte, em nosso sentir, é de assistência relativa, ou seja, temperada, compatibilizando as regras e princípios informativos e fundamentais que inspiram a essência e o espírito do Ministério Público, na busca de um efetivo Estado Democrático de Direito.

4. REFERÊNCIAS

CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de direito processual civil. 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, v. 1.

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 16. ed. São Paulo; Saraiva, 2003.

MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.

NERY JÚNIOR, Nelson. Teoria geral dos recursos. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

Notas:

[1] MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 231.

[2] CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de direito processual civil. 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. v. 1. p. 192.

[3] NERY JÚNIOR, Nelson. Teoria geral dos recursos. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 64.

[4] MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 85.

(Elaborado em março/05)