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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 14 de novembro de 2019

Breve visão introdutória dos principais fenômenos de aproximação de Estados para cooperação e integração regional

 

Valéria Figueiró Santoro e Leandro de Mello Schmitt

 

I - A formação de processos de integração

          O fenômeno da integração regional de Estados não é recente. Porém, será nas últimas décadas que merecerá atenção especial dos estudiosos, tanto aqueles do campo econômico, das relações internacionais, político e, aqui, jurídico, principalmente por se tratar de tentativa dos Estados de propiciar o desenvolvimento regional ao mesmo tempo em que desestimula conflitos armados, mantendo, desta forma, uma relativa estabilidade das relações internacionais, pautada pela negociação e pela cooperação.

           Porém, não é apenas este fenômeno que se vislumbra nas relações entre Estados e organizações internacionais. O regionalismo vai, em alguns momentos, conviver com processos de liberalização de comércio em escala multilateral e, agora, tende também a sofrer as conseqüências do constante aumento de negociações bilaterais, em alguns casos, apenas, unilaterais.

           Pode parecer estranho, mas será em um acordo multilateral, o GATT (hoje OMC), que serão encontradas, pela primeira vez, definições tais como zona de livre comércio e de união aduaneira. Estranho por que, em alguns momentos os acordos regionais serão vistos como uma ameaça ao sistema de comércio multilateral. Não é inoportuno lembrar também que a expressão “mercado comum” não foi prevista no GATT. Desenvolveu-se, assim, apenas a partir da experiência européia.

            Quando a experiência de integração européia já se encontrava em estágio avançado, na América Latina enunciava-se a ALALC – Área Latino-Americana de Livre Comércio, tendo por objetivo a criação de um mercado comum regional, o que ocorreria após um período que as relações comerciais entre os Estados associados ficara limitada à eliminação de barreiras ao comércio, o que normalmente se exige em uma área de livre comércio. Tal período teria a duração de doze anos.

            Os primeiros membros da ALALC foram Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai. Nesta época, o mundo vivia o que se denominou de “Guerra Fria”, e, a fim dos USA consolidarem sua posição hegemônica no hemisfério americano, e com os sucessivos desentendimentos no âmbito do GATT – General Agreement Tarifs on Trade -, cabe lembrar o Dillon Round (1960-1961), que teve por  característica mais marcante a de combater o protecionismo e rever as posições dos Estados Desenvolvidos frente aqueles em desenvolvimento, mormente quanto ao reconhecimento de algumas de suas necessidades. Embora este período tenha sido apenas o início da caminhada dos países em desenvolvimento nas negociações multilaterais com países desenvolvidos, foi alcançada uma redução nas tarifas alfandegárias de 6,5%, com algumas exceções (ex.: têxteis), mas que, de qualquer forma, demonstrou uma abertura ao diálogo justamente em um momento no qual se consolidava a Comunidade Econômica Européia, hoje União Européia, o que serviu de exemplo para muitos países em desenvolvimento, em especial daqueles que, como verificado acima, formaram a ALALC.

            Após o Dillon Round, passou-se ao Kennedy Round (1964-1967). Esta rodada teve por traço determinante a primeira tentativa ousada do GATT para a liberalização do comércio internacional[1]. Foram muito significativas as negociações e levaram a reduções tarifárias e a adoção de medidas antidumping. Embora a Comunidade Européia tenha sido contrária, houve uma redução média de 35% das tarifas alfandegárias que recaiam sobre produtos industriais.

            Porém, tal liberalização do comércio quase em nada beneficiou os países em desenvolvimento, sendo que estes, de industrialização tardia, nada ou muito pouco puderam tirar de proveito da diminuição de tarifas que recaiam sobre produtos industrializados. A economia de tais países estava sendo mantida, em boa parte, por produtos de natureza primária, ou seja, não manufaturados.

            A própria Igreja se insurgiu contra a onda de (neo) liberalismo que caracterizou o Kennedy Round, com receio de grandes concentrações de renda pelos países industrializados, o que poderia distanciar estes ainda mais daqueles em desenvolviment o. Afirmava que o mercado não poderia, sozinho, reger as relações econômicas internacionais, posto que a sua liberdade poderia conduzir a resultados não favoráveis aos países pobres, devendo, a fim de se evitar isto, pautar-se em limites e princípios éticos e morais.

            Assim, a ALALC nasce neste conturbado período: a Comunidade Econômica Européia e os USA defendendo políticas protecionistas de seus mercados internos, porém, buscando a abertura dos demais mercados, naquilo que lhes interessava.

            Logo, a ALALC buscou a liberalização do comércio e a derrubada de barreiras, na esfera multilateral, evitando assim que acordos bilaterais firmados com terceiros países pudessem restringir ou dificultar o comércio regional. A negociação, então, dava-se de produto a produto, buscando a desagravação tarifária e a eliminação de barreiras não-tarifárias.

            No entanto, a ALALC, talvez por sua notória ambição e, ainda, devendo lutar contra forças contrárias, pecou ao fixar prazos muito rígidos para que seus fins pudessem ser alcançados e, ainda, vislumbrou a ascensão ao poder de governos ditatoriais, o que comprometeu seriamente qualquer esforço integracionista, tudo por que, em tais regimes, opta-se, isto por questões ligadas à “segurança nacional”, pelo isolacionismo e por medidas protecionistas.

            A quase que completa derrocada da ALALC vai ocorrer, contudo, no final dos anos sessenta e início dos setenta. Com a divisão do bloco em dois grupos de interesses diversos (os pragmatistas e os desenvolvimentistas), há um verdadeiro esvaziamento a partir da sucessiva retirada de países, ao menos que de fato, pois muitos ainda permaneciam a ele formalmente ligados, para a formação de um grupo sub-regional andino. A Comunidade Andina vai, de certa forma, concorrer com a ALALC, sendo que países importantes, tais como Venezuela e Chile, vão ter mais interesse nesta nova formação do que na já desacreditada ALALC. Apenas para constar, a Comunidade Andina vai buscar uma gradual desagravação tarifária e, o mais importante, vai instituir uma tarifa externa comum, logo, união aduaneira, esta, como se sabe, passo além da área de livre comércio. Será, no entanto, em Quito (1987), também em razão da crise do petróleo, que os países pertencentes à Comunidade Andina vão chegar a conclusão de que foram ambiciosos demais.

           Considerando-se o tímido avanço de integrações como o Pacto Andino, será a União Européia o modelo mais exitoso de integração regional, com um grau de comprometimento de todos os Estados-membros bastante elevado.

            Sucesso da União Européia no velho continente, e plena desaceleração da Comunidade Andina na nova América. Para evitar uma retirada em massa da ALALC, buscando o fortalecimento do comércio inter-regional, irá formar-se a ALADI – Associação Latino-Americana de Integração, portanto, sucessora da ALALC, porém, com pretensões muito mais modestas e com um cronograma flexível, diferentemente da rigidez que caracterizava a união sucedida.

            A ALADI nasce a partir da assinatura do Tratado de Montevidéu (1980), e vai priorizar os acordos bilaterais, abandonando a Cláusula da Nação-Mais-Favorecida que será substituída pela Cláusula de Habilitação. Os objetivos da ALADI continuam os mesmos que da ALALC, mormente quanto à criação de um mercado comum latino-americano, porém isto se dará a longo prazo e de forma gradual e progressiva, como resta evidente já ao art. 1o, do TM/80.

         Importante destacar ainda que a ALADI passou a utilizar-se, para o alcance daqueles fins, de um interessante mecanismo, qual seja, o acordo de alcance parcial. Os Estados vão ter menos interesse nos acordos multilaterais e mais nos acordos sub-regionais que podem, com o tempo, alcançar os demais países do bloco. Assim, a base da ALADI se encontra na cláusula de habilitação. Esta incentiva a celebração de acordos comerciais bilaterais  (e por vezes também multilaterais) flexíveis, no tocante às preferências concedidas.

            Não obstante a reformulação do modelo existente na ALALC, nada na América Latina contribuía para a integração regional: regimes ditatoriais, crise energética, atraso tecnológico, dívidas contraídas com órgãos internacionais, mormente aqueles criados a partir da reunião de Bretton Woods, instabilidade política e falta de diálogo, todas eram razões para que os objetivos de qualquer projeto de integração regional restassem adiados. Neste contexto, a abertura à sub-regionalização, tendo como exemplo o que vai acontecer mais tarde com os países do Cone-Sul, é uma das respostas à ineficiência de integrações regionais mais amplas, como a ALADI.

           Já na América do Norte, vai ocorrer um dos mais importantes fenômenos de integração regional: o NAFTA (Acordo de Livre Comércio da América do Norte), ou, North American Free Trade Agreement. O NAFTA teve origem, inicialmente, em um acordo assinado entre os Estados Unidos da América do Norte e Canadá, em 1989.

          Em 1992, o México foi integrado ao NAFTA. A vigência do acordo, porém, apenas ocorreu em 01/01/1994, após intensas discussões no Congresso norte-americano, bem como pela sociedade civil, em razão das conseqüências de sua implementação, ainda mais que englobava acordos complementares em matéria trabalhista e ambiental, o que despertou o interesse de muitos setores da sociedade norte-americana e canadense, eis que havia o receio da perda de empregos pelo deslocamento de indústrias para o México, onde, notadamente, os custos produtivos seriam menores.

            De qualquer forma, verifica-se que o NAFTA é um acordo que pretendeu instituir uma área de livre comércio que compreende a circulação de bens sem barreiras alfandegárias e não-alfandegárias, de bens que sejam originários dos Estados-Membros, e, ainda, possibilita a circulação livre de serviços bancários, seguros, transportes e de telecomunicações. Como mecanismos específicos[2] o NAFTA contará com a eliminação gradativa de tarifas sobre produtos industriais e agrícolas; com a eliminação da “quota de participação doméstica” sobre os serviços financeiros (na verdade, diz respeito ao capital societário nacional em empresas do setor). Ainda: as empresas norte-americanas ficam liberadas para investir em serviços e operações portuárias em território mexicano, e nos transportes rodoviários mexicanos para os USA; no campo das telecomunicações não haverá limitação de investimentos; e, por fim, alcance de avanços em matéria de propriedade intelectual e combustíveis, com asseguração do respeito a marcas, patentes, etc.

            Como o maior beneficiário pela abertura de mercados possibilitada pelo NAFTA foi, inegavelmente, os USA, estes fizeram pesados investimentos no México. Este país, assim, teve um aumento significativo dos postos de trabalho, o que reduziu o fluxo migratório para o seu vizinho do norte. A troca, pode ser analisada como vantajosa a ambos os países: enquanto os USA encontraram no México mão-de-obra extremamente barata, os norte-americanos, em que pese tenham perdido postos de trabalho em seu país, puderam contar com produtos a preços mais acessíveis fabricados no México.

            O NAFTA irá se destacar pelo eficiente mecanismo de soluções de controvérsias que apresenta. Em seu procedimento, primeiro há que se distinguir o grupo interessado, por áreas: - Discussões entre governos; - Aplicação dos direitos antidumping e compensatórios; - controvérsias relativas a investimentos; e, por fim, - disputas entre particulares. Se a disputa se dá entre governos, utiliza-se o sistema do Tratado de Livre Comércio entre USA-Canadá. Primeiramente ocorrem as consultas entre governos que, se não resultarem em acordo, a matéria passa a ser examinada pela Comissão de Câmbio Livre. Após, mesmo sem êxito, estabelece-se um painel (panel), ou “Grupo Especial”, a quem compete examinar os fatos, possibilitar a realização de provas e, por fim, emitir um parecer, decidindo a disputa.

         Ocorrendo disputa em matéria de direitos antidumping e compensatórios, resolve-se a mesma mediante a constituição  de um grupo binacional especial que poderá responsabilizar o Estado que estiver agindo contra os dispositivos do acordo quanto a esta matéria. Já, quando a disputa envolver a matéria de investimentos, há a possibilidade de arbitragem entre privados (particulares diretamente afetados), ou através dos tribunais do país que recebeu os investimentos objetos da disputa. Interessante que, diferentemente da previsão existente no Dispute Setleement Understanding, da OMC, apenas caberá à parte interessada buscar uma indenização pelos danos, mas não a modificação da norma que entende violadora de seus interesses.

            Em período um pouco anterior, na América do Sul, passados os episódios conturbados entre, principalmente, Brasil e Argentina, de 1986 a 1991 vão ser firmados acordos bilaterais que buscarão conciliar interesses comuns. Mais tarde será a vez de Uruguai e Paraguai se aproximarem, a partir da assinatura do Tratado de Assunção e começar a fazer parte da ambiciosa integração do Cone-Sul, o Mercado Comum do Sul, ou, apenas, MERCOSUL.

II – A formação de um mercado comum no Cone Sul: O Mercosul

            O Tratado de Assunção, instituidor do MERCOSUL vai, já em seu artigo primeiro, estipular que em 1994 os países membros irão assinar um acordo definitivo que terá por fim a redução linear e automática as tarifas que impedem a livre circulação dos produtos, até a tarifa zero.

            Além da criação de uma zona de livre comércio, ficou estabelecida uma união tarifária com relação a produtos de origem extra-regional, através da TEC – Tarifa Externa Comum, o que não deixou dúvidas sobre a ambiciosa pretensão de seus membros.

            Claro que a liberação comercial tende a aumentar a competitividade entre as empresas situadas nos países integrantes do bloco, evitando um tratamento discriminatório e desigual. Logo, importa notar que isto levará a alguns desgastes no nível político, pois para uns significará a abertura de mercados e, para outros, menos competitivos, a divisão de espaços comerciais com produtos não nacionais. Não será prevista, por exemplo, uma política comum para a atração de investimentos e a coordenação de políticas macroeconômicas para o desenvolvimento dos setores menos competitivos.

            O MERCOSUL vai sofrer, desta forma, de um grande déficit social, ou seja, será visto por alguns como criador de oportunidades para determinados membros, não conseguindo alcançar as metas sociais previstas no Tratado de Assunção. Quer dizer, apesar de ser também objeto do MERCOSUL o desenvolvimento social e a aproximação dos povos, o que resta nítido é apenas uma tentativa para a abertura de mercados, logo, limitando-se a uma pretensão meramente comercial. As próprias decisões tomadas pelos seus órgãos institucionais não vislumbrarão a participação da sociedade civil que ficará excluída em todos os aspectos[3].

            Além do aspecto que diz respeito à falta de legitimidade do MERCOSUL frente às populações atingidas por este fenômeno de integração regional uma grande crítica que se faz ao projeto constante ao Tratado de Assunção é a falta de supranacionalidade.     

            Neste sentido, LUÍS FERNANDO NIGRO CORRÊA vai lembrar que o “MERCOSUL, que tem por objetivo formar um mercado comum entre Brasil, Paraguai, Argentina e Uruguai, não conta com a estrutura supranacional própria que a profundidade de um mercado comum clama”[4].

            Realmente, os Estados, em alguns modelos de integração regional, os Estados compartilham suas competências, ou seja, de certa forma, transferem parcelas de seu poder normativo a órgãos conjuntamente criados para possibilitar o alcance dos fins propostos nos tratados constitutivos.

III – Muito mais além da mera aproximação cooperativa entre Estados: O modelo de integração européia e a supranacionalidade

            Atualmente, apenas verifica-se uma espécie de “poder supranacional” na União Européia.

Contará com um Direito Comunitário que, por sua vez, necessitará de tal poder (poder comunitário, ou poder supranacional), a fim de alcançar as metas previstas ao Tratado de Maastricht. No âmbito interno de cada um dos Estados-membros, as pessoas (físicas e jurídicas) estarão diretamente obrigadas a cumprir as diretivas do Direito Comunitário, posto que, na prática, este prevalecerá sobre o direito interno de cada Estado. Há, portanto, nas palavras de Luis Alexandre Carta Winter, um “compartilhamento da soberania”[5].

           A idéia de “supranacionalidade” consistirá, assim, na transferência de parcelas da soberania dos Estados em favor de organismos ou órgãos de integração regional, resultando na dispensa de leis internas para a adoção dos textos elaborados a partir daqueles, não foi verificada expressamente nos acordos e tratados que possibilitaram a União Européia. Decorrerá, no entanto, da simples análise dos mesmos.

           A constituição de uma comunidade européia se fez necessária em razão da devastação ocorrida na Europa, principalmente, com o advento da 2a Guerra Mundial, que, praticamente, colocou-a a bancarrota. Claro que um dos responsáveis pelo reerguimento europeu foi o Plano Marshall, financiado pelos USA. Em 1950, o Ministro dos Negócios Estrangeiros, Robert Schuman, propôs a criação de uma organização para o controle do carvão e do aço. Assim, foi constituída a Comunidade Européia do Carvão e do Aço – CECA- (18/04/1951), envolvendo França, Alemanha, BENELUX (Bélgica, Holanda e Luxemburgo) e Itália.

           Porém, somente após, com o Tratado de Roma, assinado em 1957, é que se instituiu, oficialmente, a Comunidade Econômica Européia, ao qual foram incorporados inúmeros acordos complementares.

         Mais outras duas comunidades foram criadas para a coordenação de políticas externas: uma através do Ato Único, e, já em 1992, o mercado interno comum. Em 7/02/1992 foi firmado o Tratado da União Européia[6], entrando este em vigor em 1/11/1993. Em 1997, firmado foi o Tratado de Amsterdã. Já em 1999, a União Européia possuía um padrão monetário comum: o Euro.

           Quanto aos membros da hoje denominada União Européia, cabe referir que, inicialmente, seis países aderiam ao propósito de se constituir uma comunidade regional: Alemanha, Bélgica, França, Holanda, Itália e Luxemburgo. Em 1972, novos membros se aliaram ao Tratado de Roma e ao Ato Único: Dinamarca, Irlanda e Reino Unido. A Grécia ingressou em 1981; Espanha e Portugal em 1986; Áustria, Finlândia e Suécia, em 1995. Em 01/05/2004, houve a integração de mais doze Estados, o que foi previsto já no Tratado de Niza, assinado em 26/01/2001, sendo eles: Polônia, Romênia, Hungria, República Checa, Bulgária, Eslováquia, Lituânia, Letônia, Chipre, Malta, Eslovênia e Estônia.

           Institucionalmente, a União Européia está assim organizada:

Comissão Européia: é formada por 20 comissários que exercem um mandato de 5 anos cada. São independentes e agem no interesse da União. Seus nomes devem ser aprovados pelo Parlamento Europeu. Sua função muito se assemelha à do Poder Executivo dos Estados Nacionais. Podem propor medidas ao Conselho de Ministros;

Conselho da União Européia: é uma instituição política que exerce o poder legislativo e o poder de decisão da União. Reúnem-se três vezes ao ano em Luxemburgo. A presidência do Conselho é rotativa e exercida por um dos Estados-membros por períodos de 6 meses. Aqui os Estados agem na defesa de seus interesses e firmar compromissos. A votação se dá pela importância do Estado na União. Quanto mais importante for o Estado, mais votos terá;

Parlamento Europeu: será aquele que irá coordenar e estreitar os laços com os parlamentos dos Estados nacionais. Seus representantes exercem um mandato de 5 anos e são eleitos por sufrágio universal e direto, de acordo com a população de cada país. Na verdade, não atua como um órgão legislativo supranacional, como se pode pensar, mas sim, assessora o Conselho da UE e também supervisiona e fiscaliza a atuação deste e da Comissão Européia. Suas decisões, de regra, não são de observância obrigatória, salvo quanto à aprovação do orçamento e para dissolver a Comissão, neste caso, necessitando-se da aprovação por  2/3 dos votos de seus integrantes. Também poderão apresentar propostas à Comissão Européia a quem caberá deliberar para a aprovação da correspondente diretriz. O Tratado de Amsterdã (1997) limitou o número de membros do Parlamento: 700. Também em razão deste Tratado, o Parlamento deve, obrigatoriamente, oferecer parecer quando algum Estado-membro tenha sido condenado à alguma sanção por violação de direitos fundamentais;

Tribunal europeu[7]: deverá garantir a coerência, seja na interpretação, seja na aplicação dos Tratados. Suas decisões deverão ser cumpridas integralmente pelos Estados-parte. São da sua competência: assuntos referentes à política agrícola; legislação aduaneira; a harmonização dos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros; sobre a hierarquia das normas (especial atenção ao Reino Unido, em razão de seu direito consuetudinário que poderá contrastar com o direito positivo dos demais Estados-membros);

Conselho Econômico e Social: neste haverá a representação de setores diretamente interessados da sociedade, como empresários, sindicatos, grupos de defesa dos consumidores, agricultores, sociedades sem fins lucrativos de defesa do meio ambiente, das minorias étnicas, religiosas, ... Exerce funções tais como assessorar à Comissão em matérias econômicas e sociais.

            Cabe tecer maiores considerações sobre a integração ocorrida na União Européia, até em face de importante fenômeno só lá encontrado: a formação de um verdadeiro Direito Comunitário, de características sui generis, como já asseverado nos parágrafos anteriores.

            O Direito Comunitário tem por objeto resolver litígios que ocorram no âmbito da União Européia, obrigando os Estados-Membros ao seu cumprimento, tudo como meio de alcançar o cumprimento do disposto aos tratados constitutivos da EUEuropean Union.

            Apresenta ele fonte pluralista[8], conforme destacado no julgado Vand Gend en Loss, de 1963, quando o Tribunal de Justiça Europeu entendeu que o Direito Comunitário ia além de uma mera justaposição de normas, caracterizando, portanto, “um novo ordenamento jurídico de Direito Internacional”[9].

            O Direito Comunitário também tem eficácia, em algumas situações, suscetível de ser invocada por particulares, ou seja, por nacionais dos Estados-Membros da EU.

            Importante lembrar ainda outra sentença do TJCE (Tribunal de Justiça da Comunidade Européia) – Costa-ENEL, de 1964, que caracteriza o Direito Comunitário como um “ordenamento jurídico próprio integrado ao sistema jurídico dos Estados-Membros”. Nesta decisão o TJCE apresenta a idéia de que o Direito Comunitário é autônomo em relação ao Direito Internacional. É esta decisão marco importante a partir do qual vai se ter uma nítida compreensão de que o Direito Comunitário não está vinculado ao Direito Internacional, em que pese suas fontes primárias (Tratados) decorrerem do Direito Internacional Público.

            Também terá o Direito Comunitário primazia frente ao Direito Interno dos Estados-Membros. Além disto, gozará de efeito direto, o que ocorre com várias de suas normas, obrigando particulares e os próprios Estados-Partes. Possuirá ele seu próprio sistema de fontes, embora, em alguns casos, como quando da reforma de um Tratado, ainda se sirva do Direito Internacional. Isto, contudo, não retirará sua a autonomia.

            Assim, vai constituir-se o Direito Comunitário de fontes ou Direito originário e derivado[10]. Este último (Direito derivado), no caso, será constituído pelos atos adotados pelas Instituições Comunitárias. Por certo, têm fundamento nas normas originárias (também chamadas de constitutivas)[11].

            Este Direito derivado define de que forma atuará o Direito Comunitário, o que se verifica no art. 189, TCE (Tratado da Comunidade Européia): regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres.

            Convém recordar que o Direito Comunitário tem como fonte tratados, logo, seu direito originário, tanto formal, como materialmente, está localizado no âmbito do Direito Internacional e, assim, está sujeito ao disposto à Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969. Isto ficou claro a partir da decisão exarada pelo Tribunal de Justiça Europeu no Parecer 1/91, onde seu fundamento é buscado em convenções internacionais, bem como no sistema de recepção e formas de interpretação do direito convencional.

            Uma grande tarefa do TJCE é garantir a supremacia do Direito Comunitário, sendo que o seu direito secundário deverá ser coerente com o direito primário ou originário. Para G. Garzón Clariana os tratados comunitários estão assim classificados: a) tratados originários; b) tratados de adesão e, c) tratados encaminhados ao aperfeiçoamento da Comunidade. Qualquer tentativa de impedir que estes textos alcance sua finalidade dentro do processo de integração tem sido veementemente afastada pelo TJCE.

            Também é importante asseverar que o art. 299, do TCE, determina que as disposições dos tratados aplicam-se a todos os Estados-Membros da EU.

            Tem o Direito Comunitário primazia frente ao Direito dos Estados-Membros, e efeito direto em muitas situações. Estes, ao pretenderem a criação da EU, aceitaram transferir parcelas do poder soberano aos órgãos supranacionais, logo, aceitaram criar uma instituição autônoma, regulada com base em um Direito também autônomo.

            Esta autonomia se mantém e se fortalece na medida em que são geradas inter-relações entre o Direito Comunitário e o Direito interno. Claro que esta inter-relação pressupõe uma hierarquia: o Direito Comunitário vai afastar as normas dos Estados-Membros que estejam se apresentando incompatíveis com os seus preceitos. Também será missão dos juízes estatais aplicar o Direito Supranacional e ainda, colaborar com o TJCE por meio da questão prejudicial, afastando a aplicação das normas incompatíveis com as comunitárias, como forma de garantir a máxima segurança jurídica.

            Com relação a primazia das normas de Direito Comunitário frente as do Direito interno, convém esclarecer que não haveria lógica subordinar o Direito Comunitário ao Direito local, pois assim, poder-se-ia comprometer os próprios propósitos da integração, negando-se ainda, se isto fosse possível, a própria idéia de supranacionalidade. Esta será fundamental para se resolver problemas de contraposição jurídica entre normas de direito interno e de Direito Comunitário. E isto se dá de forma tão clara que não há que se falar em derrogação de normas comunitárias, seja pelo princípio da especialidade (lex specialis generali derrogat), ou da lei no tempo (lex posterior derrogat priori), pois que o Direito Comunitário afasta todas as normas de direito interno que lhe sejam contrárias independentemente da posição hierárquica que ocupem no plano interno. Isto resulta no fato de que nem norma especial, nem norma posterior, aprovada pelo Estado nacional, poderá retirar a eficácia da norma supranacional.

            O caso COSTA/ENEL deixou estreme de dúvida o princípio da primazia do Direito Comunitário. Neste caso o TJCE aproveitou para esclarecer os pressupostos que alicerçam a primazia, “uma das colunas do Direito Supranacional”. Se assim não fosse, estaria em jogo toda a eficácia do sistema comunitário. Esta primazia decorre mesmo é da interpretação sistemática e teleológica dos textos originários, característica sem a qual, reitere-se, resultaria no comprometimento da própria supranacionalidade.

            Por esta razão, estarão os Estados-nacionais proibidos de adotar quaisquer normas que não se afinem com os princípios comunitários, sendo este um dever de abstenção. Óbvio que também estarão obrigados a adotar um comportamento positivo, qual seja, no estreito espaço que lhes é deixado para legislar (ex: em casos, tais como, em regra, as diretivas), deverão apresentar comportamento que venha a permitir o alcance dos propósitos integracionistas na ordem interna. Agindo de forma contrária, estariam a violar o dever de colaboração que decorre do art. 10, do TCE.

Agora, quanto ao efeito direto, pode-se afirmar que ele provavelmente será reclamado não apenas nas relações jurídicas envolvendo Estados nacionais, como também naquelas envolvendo os próprios particulares, logo, relações verticais (Estado-indivíduo) e horizontais (indivíduo-indivíduo). Assim, há que se ter o cuidado de distinguir a invocabilidade (o que este parágrafo está a tratar) e a aplicabilidade direta. Logo, a eficácia direta irá possuir caráter geral, regendo os três níveis de integração: transposição, aplicação e execução.

            Nos sistemas monistas isto é tranquilamente aceito. O problema ocorre nos dualistas, pois que nestes jamais se aceitou a idéia de que normas não originadas no direito interno pudessem criar, de forma automática, obrigações e direitos para os particulares. Por isto que a maior parte das ações onde se discutiu o efeito direto perante o TJCE partiu de países de sistema dualista.

            Tendo em vista os fins comunitários, é inconcebível que as normas de Direito Comunitário não pudessem se inserir automaticamente nos sistemas jurídicos nacionais. A eficácia direta, assim, está presente e acaba por criar direitos subjetivos e obrigações que passam a integrar as ordens jurídicas internas e o próprio patrimônio jurídico dos particulares.

            A única controvérsia é a que diz respeito aos critérios adotados para determinar a eficácia direta, eis que estes não estão previstos nos tratados constitutivos, decorrendo, portanto, de construção jurisprudencial. No caso Vand Gend en Loos foram destacadas as condições para a concessão de efeito direto: clareza, precisão e incondicionabilidade (ou seja, neste último caso, não caberá apreciação discricional pelas autoridades públicas nacionais ou pelas instituições comunitárias).

            Este caso (Vand Gend en Loos, 1961), também pode ser lembrado por que a partir dele o TJCE reconheceu a aplicabilidade no marco das relações verticais (Estados - indivíduos). Porém, foi no caso Wlarave, 1974, que foi reconhecida a aplicabilidade direta nas relações horizontais (indivíduos – indivíduos), ou seja, naquelas onde o sujeito da obrigação a ser invocada é um particular.

            Isto demonstra que o TJCE optou por dotar as normas comunitárias de efetividade, com exceção das diretivas, visto que nestas há uma imposição de obrigações de resultado aos Estados nacionais, o que deve ser alcançado até o final do prazo estabelecido. Assim, apenas surge a possibilidade de se invocar o direito previsto na diretiva após o término do prazo, não podendo, antes da expiração do mesmo, por exemplo, particulares invocarem o Direito Comunitário[12].

            Logo, verte nítido que a verificação do efeito direto decorrerá do exame de caso a caso, não sendo possível, de regra, que o efeito direto seja atribuído às diretivas.

            Para garantir a efetividade da norma, proteger o direito dos cidadãos lesados em caso de infração estatal de dar eficácia à norma comunitária e assegurar a primazia deste, a doutrina do efeito direto serve de garantia mínima no âmbito do Direito Comunitário.

            Quanto à invocabilidade por particulares, tem-se que é verdade sim que a violação de regras de Direito Comunitário podem acarretar prejuízos a estes. Cabe ver se o Estado que descumpriu a norma comunitária poderá ser responsabilizado por eventuais danos causados na esfera dos particulares. No caso Francovich y Bonifaci, 1991, foi invocada questão prejudicial que tinha como objetivo saber se um particular prejudicado pela falta de execução de uma diretiva por parte da República italiana poderia exigir-lhe o cumprimento dessa obrigação invocando diretamente perante este Estado a normativa comunitária reclamando as garantias que deveriam ser asseguradas por este, bem como indenização por danos sofridos.

            Também vai consagrado o princípio da responsabilidade do Estado no art. 10, do TCE, onde está previsto que uma das obrigações dos Estados é suprimir as conseqüências ilícitas de uma infração ao ordenamento comunitário.

            Tal responsabilidade, notadamente, é objetiva, ou seja, para a sua existência desnecessária é a prova da culpa do Estado infrator. Sua responsabilidade deriva do prejuízo causado e não da sua conduta. Os pressupostos da reparabilidade são, portanto: a) a norma jurídica violada deve ter por objetivo a atribuição de direitos em favor dos particulares; b) a violação deve estar suficientemente caracterizada; c) deve haver uma relação de causalidade direta entre o descumprimento da obrigação incumbida ao Estado e o dano sofrido pelo particular.

            Presentes tais pressupostos, terão os lesados o direito à indenização. Como o TCE prevê uma garantia mínima, caso os esquemas nacionais de reparação sejam mais favoráveis ao particular lesado, estes podem ser observados pelo órgão julgador nacional no momento de fixar a indenização.

Considerações finais

             Muitos modelos de integração econômica têm uma finalidade unicamente de colocar-se em melhor posição no mercado internacional. A União Européia vai além disto, pretendendo ser reconhecida como uma potência de primeira grandeza na nova ordem mundial.

            Dependendo do nível de integração que se pretende alcançar, inegável que o mais difícil é finalizar, com eficiência e em um prazo razoável os ajustes internos, a começar por aqueles de ordem estrutural (ordenamentos jurídicos, sistema político, administrativo, judicial e previdenciário).

A União Européia, como exemplo, efetivou a harmonização do seu conjunto legislativo dos Estados-Membros a partir da obrigatoriedade destes de alcançar os resultados visados, restando, apenas, a escolha dos meios necessários ao alcance dos fins previstos às diretivas. Ou seja, não houve o estabelecimento de mecanismos para a harmonização das legislações internas dos Estados-Membros, porém estes se obrigaram a respeitar as diretivas decorrentes dos órgãos supranacionais.

            No Mercosul, embora refira o Tratado de Assunção que as decisões do Conselho Mercado Comum (CMC), as resoluções do GMC (Grupo Mercado Comum) e, por fim, as diretivas da Comissão de Comércio do Mercosul sejam obrigatórias, na verdade fica condicionada a eficácia destas à internalização pelos Estados-partes, ou seja, mais uma vez volta-se ao problema prático enfrentado pelo Direito Internacional Público Clássico: a possibilidade de violação dos princípios de Direito Internacional, ou pela não-internalização das normas decorrentes dos órgãos intergovernamentais, portanto do sujeito de direito internacional, ou ainda, a possibilidade de aprovação de lei interna posterior à norma internacional. Tudo isto agravado à medida que o Estado-Membro confere às normas decorrentes dos órgãos intergovernamentais posição hierárquica inferior às normas de direito interno propriamente ditas.

            Infelizmente, esta limitação representa um entrave, um apego exagerado a conceitos já superados. Isto resta agravado quando nossos tribunais, dentro do que lhes é possível construir a partir das teses dualistas e monistas, não prefiram decidir favoravelmente à aplicação do direito interno, àquelas de origem internacional.

            Realmente, tais entraves ilustram bem as dificuldades de se implementar um projeto de integração na região do Cone Sul, não passando de mera cooperação, quando muito, longe, assim, da realidade européia, eis que lá estão presentes as quatro liberdades, vistas alhures: livre circulação de bens, pessoas, serviços e de capitais. É claro que a EU vai além disto, em razão da união monetária e, após, política a que se propôs. Estamos um pouco longe deste modelo, como podemos ver.


[1] DAL RI, Arno Jr. O Direito Internacional Econômico em Expansão: Desafios e Dilemas no Curso da História. In: Direito Internacional Econômico em Expansão: Desafios e Dilemas. Org. Arno Dal Ri Jr., et alli. Ijuí : Editora Unijuí, 2003, p. 127.

[2] Ver com detalhes em Daniel hargan e Gabriel Mihali, Direito do Comércio Internacional e Circulação de Bens no Mercosul. Rio de Janeiro : Forense, 2003, pp. 98-100.

[3] “Desafortunadamente, os Estados-membros do MERCOSUL não se imbuíram do verdadeiro espírito que deve guiar uma iniciativa integratória que visa a constituição de um mercado comum. O caminho para a consolidação das etapas anteriores à formação do mercado comum foi marcado por percalços episódicos que evidenciaram a fragilidade institucional do MERCOSUL, bem como a falta de participação efetiva da sociedade dos Estados-membros em tal processo, o que, certamente, atribuiria maior legitimidade e solidez à iniciativa de integração, que não se confunde com a mera cooperação comercial” (CORRÊA, Luís Fernando Nigro. Mercosul, Alca e OMC. In: Direito da Integração. Paulo Borba Casella e Vera Lúcia Viegas Liquidato (coord.). São Paulo : Quartier Latin, 2006, p. 185).

[4] CORRÊA, Luís Fernando Nigro. Mercosul, Alca e OMC. In: Direito da Integração. Paulo Borba Casella e Vera Lúcia Viegas Liquidato (coord.). São Paulo : Quartier Latin, 2006, p. 218.

[5] “A Integração Econômica, o Mercosul e o Presidencialismo”. In:  Direito Internacional Público & Integração Econômica Regional. Curitiba : Juruá, 2001, p. 246.

[6] Também conhecido por Tratado de Maastricht.

[7] Segundo o Tratado de Maastricht, o Tribunal Europeu deverá “garantir o respeito ao direito, na interpretaçãoe aplicação dos tratados”

[8] Pluralismo jurídico, na visão de Antonio Carlos Wolkmer será “a existência de mais de uma realidade, de múltiplas formas de ação prática e da diversidade de campos sociais com particularidade própria”. Segue afirmando que “assim, o principal núcleo para o qual converge o pluralismo jurídico é a negação de que o Estado seja a fonte única e exclusiva de todo o Direito”. (WOLKMER, A. C. Pluralismo Jurídico: fundamentos de uma nova cultura no Direito”. 2. ed., São Paulo : Alfa-Omega, 1997, p. 157 e ss).

[9] O Direito Comunitário teve sua origem em normas convencionais (Tratados), em especial o Tratado do Ato Único Europeu, o Tratado de Maastricht, o Tratado de Amsterdã e o Tratado de Nice. Estes dizem respeito à construção da União Européia (EUEuropean Union), mas ainda há outros, como aqueles firmados para possibilitar a adesão de novos Estados.

[10] São atos do Direito derivado, conforme o art. 249, do TCE: regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres. Estes, portanto, os atos típicos. Também há o rol dos atos atípicos, quais sejam: os princípios gerais de direito (aqui, extraídos tanto do Direito Internacional, do Direito Comunitário propriamente concebido e também das ordens jurídicas internas dos Estados-partes e que podem ser aproveitados no processo integrador), o costume (embora seja este quase inexistente no Direito Comunitário) e a jurisprudência (de inegável destaque, eis que o TJCE sempre foi o principal protagonista em todo processo de integração, chegando alguns críticos a falar em “governo dos juízes”). Acerca desta é importante acrescentar que tem a aptidão de criar o Direito e, ainda, de garantir o respeito do Direito, garantindo-lhe interpretação autêntica.

[11] O Direito derivado ou secundário é todo o Direito que não se encontra compreendido nos textos constitutivos da Comunidade Européia. Logo, o Direito decorrente da atuação dos órgãos da EU, ou seja, o Direito legislado institucional (que, obviamente, encontra seu fundamento de validade no Direito convencional – originário). Está, normalmente, a cargo do Conselho da União Européia, do Parlamento Europeu e da Comissão Européia.

[12] Ver caso Faccini Dori, 1994.

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Valéria Figueiró Santoro e Leandro de Mello Schmitt

Valéria Figueiró Santoro: advogada e pesquisadora em Direito Internacional;
Leandro de Mello Schmitt: advogado e Professor de Direito Internacional.

Inserido em 13/11/2006

Parte integrante da Edição no 204

Código da publicação: 1643

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

SANTORO, Valéria; SCHIMITT, Leandro de Mello. Breve visão introdutória dos principais fenômenos de aproximação de Estados para cooperação e integração regionalBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 5, no 204. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/1643/breve-visao-introdutoria-principais-fenomenos-aproximacao-estados-cooperacao-integracao-regional> Acesso em: 14  nov. 2019.

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