Atos administrativos

Na abordagem ao direito administrativo, imprescindível é entender o ato administrativo por completo, seus requisitos de validade, seus atributos e outras propriedades que fazem deste ato algo peculiar.

Abstrac: In the approach to administrative law is essential to understandfully the administrative act, their validity requirements, their attributes and other properties that make this a peculiar act.

Resuméé: Dans lapproche de droit administratif est essentiel pourcomprendre pleinement lacte administratif, leurs conditions de validité, leurs attributs et dautres propriétés qui font de cet actequelque chose de particulier.

Entende-se por ato administrativo a declaração jurídica do Estado ou de quem lhe represente, objetivando adquirir, resguardar, modificar, extinguir ou declarar direitos e obrigações, sempre inferior a lei e passível de apreciação pelo poder judiciário.

Para Hely Lopes Meirelles, é toda manifestação unilateral da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria (Hely Lopes Meirelles).

José Cratella Junior define o ato administrativo como a Manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa.

Maria Sylvia Zanella de Pietro prefere um conceito um pouco menos amplo, excluindo os atos normativos do poder executivo, e considerando o dito manifesta que o ato administrativo constitui declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo poder judiciário (2009,p.196)

1.ATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS DA ADMINISTRAÇÃO

São atos da administração aqueles praticados pelos órgãos e/ou pessoas vinculadas a administração. O ato administrativo tem finalidade pública, é uma espécie de ato jurídico.

Chama-se de atípicos os atos administrativos praticados pelo poder Legislativo ou judiciário. Há também atos da administração que não são propriamente atos administrativos:

- Atos atípicos praticados pelo Poder Executivo, exercendo função legislativa ou judiciária. Ex: Medida Provisória.

- Atos materiais (não jurídicos) praticados pelo Poder Executivo, enquanto comandos complementares da lei. Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um café e etc.

- Atos regidos pelo direito privado praticados pelo Poder Executivo. Ex: Atos de gestão.

- Atos políticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo (atos complexos amplamente discricionários praticados com base direta na Constituição Federal). Ex: Sanção ou veto da lei; Declaração de guerra e etc.

Para Maria Sylvia Zanella de Pietro as três funções do Estado, sabe-se que administrativa caracteriza-se por prover de maneira imediata e concreta às exigências individuais ou coletivas para a satisfação dos interesses públicos preestabelecidas em lei. Assevera ainda dessa ideia de função administrativa para definir o ato administrativo já se pode concluir que só integram essa categoria os atos que produzem efeitos, o que exclui os atos normativos do poder Executivo, em especial os regulamentos, pois estes, da mesma forma que lei, produzem efeitos gerais e abstratos (2009,p.193).

2.ATRIBUTOS

São na verdade prerrogativas ou características do próprio ato do poder público que o distinguem do ato do direito privado, a saber:

2.1.Presunção de legitimidade ou veracidade, consiste na afirmação de que o ato está de acordo com o que diz a lei. Quanto a veracidade, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração. A doutrina não é pacífica na interpretação da verídica da legitimidade ou veracidade, uma vez que esta presunção para o juiz, por si só não é o suficiente para sua convicção quando faltam elementos instrutórios e na dúvida prima-se pelo princípio “em favor da liberdade” e não “na dúvida em favor do Estado”, com total possibilidade de inversão do ônus da prova.

2.2.Imperatividade, este atributo é cristalino que a Administração se impõe a terceiros, independente de sua anuência. Pode então o poder público, via de seus atos unilaterais impor obrigações com efeitos jurídicos.

2.3.Autoexecutoriedade, representa a liberalidade que tem o poder público em executar seus atos por conta própria, sem intervenção do poder judiciário. Deve porém o ato estar previsto em lei, e pode empregar meios coercitivos diretos. Apesar deste suposta independência, é ainda sujeito a repressão do judiciário, inclusiva com suspensão de ato ainda não executado.

2.4.Tipicidade, atendendo à conditio sine qua non do ato administrativo, a tipicidade decorre do fato de que o ato administrativo deve ser definido em lei para estar apto a produzir o efeito esperado.

3.ELEMENTOS

A doutrina ainda diverge quanto a nomeclatura utilizada, tendo muito doutrinadores utilizado como requisitos ou anatomia, mas todos findam na mesma interpretação e se entende por elementos do ato administrativo o conjunto de cinco elementos constitutivos que legalizam a vontade da Administração Pública, a saber: Finalidade, Forma, Competência, Objeto e Motivo. O ato administrativo para ser válido deve obrigatoriamente satisfazer aos cinco elementos, e a ausência de qualquer um destes, induzem, à nulidade.

3.1.Finalidade: Consiste no resultado em que a Administração Pública pretende alcançar. A finalidade pública esta sempre presente e deve estar explicitamente tipificado. A norma não oferece liberdade ao ato, deve ter a finalidade a que pretende alcançar, impedindo a Administração de utilizar outro meio.

3.2.Forma: O ato administrativo deve, em concepção ampla seguir ao rito no qual a norma externa. Para Maria Sylvia Zanella de Pietro, a administração deve seguir a forma em que a norma reza, se for escrito, não poderá ser verbal. Pode ainda a administração praticar o ato da forma que lhe parecer mais adequada, porém quando estão em jogo direitos dos administrados estes devem ser seguidos de forma mais rigorosa (2009,p.208).

3.3.Competência: O sujeito que pratica o ato deve ter competência para tal, é como se fosse a capacidade do direito civil. Assim leciona Maria Sylvia Zanella de Pietro:” a competência tem que ser consideradas em relação às pessoas jurídicas políticas; a distribuição e competência da constituição Federal; em relação aos órgãos e servidores constantes na lei.”

A competência decorre da lei, é inderrogável e pode em alguns casos ser delegado ou avocado, desde que a lei não determine exclusividade a outro agente/órgão. Caso a lei não determine a competência, presume-se que seja o chefe do executivo. A lei 9.784/99 em seu artigo 17 dispõe forma diversa, veja-se:

Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.

Esta interpretação é vinculada a aplicação da esfera da lei 9.784 ou seja, sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração, conforme artigo 1º do mesmo diploma.

3.4.Objeto: Consiste no efeito jurídico produzido pelo ato. É o conteúdo do ato. Trata-se da alteração concreta que o ato se dispõe a produzir. Para facilitar a identificação do ato basta buscar pela ação que este pretende produzir, como: criar, modificação ou extinguir uma declaração de direito.

3.5.Motivo: Trata-se do dispositivo legal em que o ato se baseia para se concretizar. Maria Sylvia Zanella de Pietro leciona que não se confunde motivo e motivação, pois, motivação é a exposição de motivos. O motivo é o pressuposto jurídico e tático que justifica o ato.

4.ATO DISCRICIONÁRIO E ATO VINCULADO

Objetivando coibir abusos e ilegalidades os atos administrativos são revestidos de pressupostos que lhe asseguram sua superioridade sobre o particular. Não pode a autoridade ultrapassar os limites de sua atividade sob pena de ilegalidade e nulidade.

Ato vinculado não dá oportunidade a interpretações subjetivas, a lei estabelece a forma em que a administração deve agir. A norma deve ser observada a fio.

Ato discricionário prevê a possibilidade de se escolher segundo os critérios de oportunidade, conveniência, justiça, equidade, pois não foram definidos pelo legislação. Para agir em nome da administração o agente deve se atentar as liberdades estabelecidas em lei, como competência, a forma e finalidade.

5.CLASSIFICAÇÃO

A classificação dos atos administrativos é matéria de muita divergência entre os doutrinadores, a seguir será abordado o assunto segundo a corrente majoritária, quanto:

5.1Efeitos sobre terceiros

Atos internos: São aqueles que geram efeitos dentro da Administração Pública. Ex: Edição de pareceres

Atos externos: São aqueles que geram efeitos fora da Administração Pública, atingindo terceiros. Ex: Permissão de uso; Desapropriação.

5.2.Composição interna

Atos simples: São aqueles que decorrem da manifestação de vontade de um único órgão (singular, impessoal ou colegiado). Ex: Demissão de um funcionário.

Atos compostos: São aqueles que decorrem da manifestação de vontade de um único órgão em situação seqüencial. Ex: Nomeação do Procurador-Geral de Justiça.

Atos complexos: São aqueles que decorrem da conjugação de vontades de mais de um órgão no interior de uma mesmo pessoa jurídica. Ex: Ato de investidura; portaria intersecretarial.

5.3.À formação

Atos unilaterais: São aqueles formados pela manifestação de vontade de uma única pessoa. Ex: Demissão - Para Hely Lopes Meirelles, só existem os atos administrativos unilaterais.

Atos bilaterais: São aqueles formados pela manifestação de vontade de mais de uma pessoa. Ex: Contrato administrativo.

5.4.À estrutura

Atos concretos: São aqueles que se exaurem em uma aplicação. Ex: Apreensão.

Atos abstratos: São aqueles que comportam reiteradas aplicações, sempre que se renove a hipótese nele prevista. Ex: Punição.

5.5.Aos destinatários

Atos gerais: São aqueles editados sem um destinatário específico. Ex: Concurso público.

Atos individuais: São aqueles editados com um destinatário específico. Ex: Permissão para uso de bem público.

5.6.À esfera jurídicas e seus destinatários

Atos ampliativos: São aqueles que trazem prerrogativas ao destinatário, alargam sua esfera jurídica. Ex: Nomeação de um funcionário; Outorga de permissão.

Atos restritivos: São aqueles que restringem a esfera jurídica do destinatário, retiram direitos seus. Ex: Demissão; Revogação da permissão.

5.7.Às prerrogativas da Administração para praticá-los:

Atos de império: São aqueles praticados sob o regime de prerrogativas públicas. A administração de forma unilateral impõe sua vontade sobre os administrados (princípio da supremacia dos interesses públicos). Ex: Interdição de estabelecimento comercial por irregularidades.

Atos de expediente: São aqueles destinados a dar andamento aos processos e papéis que tramitam no interior das repartições.

Os atos de gestão (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locação em que a Administração é locatária) não são atos administrativos, mas são atos da Administração. Para os autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, os atos de gestão são atos administrativos.

6.ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

6.1Autorização administrativa é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário que concede ao particular o uso de bem público via autorização, ou prestação de serviço público, ou ainda desempenho de atividade material, ou prática de ato que sem este consentimento seriam legalmente proibidos. Para Maria Sylvia Zanella de Pietro “a autorização administrativa baseia-se no poder de policiado Estado sobre a atividade privada, a autorização legislativa, nos casos mencionados e modalidade de controle do legislativo sobre os atos do Executivo”

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6.2.Licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. Cretella Junior distingue a licença da autorização de forma simples: a autorização envolve interesses, e é caracterizado como ato discricionário, ao passo que a licença envolve direitos como ato vinculado. A autorização é ato constitutivo e a licença é ato declaratório de direito preexistente(Pietro, 2009,p.228)

6.3.Admissão consubstancia em ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração pública reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito à prestação de um serviço público. Trata-se de um ato vinculado, com requisitos previamente definidos.

6.4.Permissão é o ato administrativo unilateral discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a execução de serviço público ou a utilização privativa de certo bem público. As permissões com prazo certo são definidas pela doutrina por permissões qualificadas.

6.4.1.Permissão de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário através do qual transfere-se o uso do bem público para particulares por um período maior que o previsto para a autorização. Ex: Instalação de barracas em feiras livres; instalação de Bancas de jornal; Box em mercados públicos; Colocação de mesas e cadeiras em calçadas.

6.4.2.Permissão de serviço público: É o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual transfere-se a prestação do serviço público à particulares.

6.5.Aprovação é o ato administrativo unilateral discricionário, pelo qual a Administração manifesta sua concordância com ato jurídico já praticado ou que ainda deva ser praticado. É um ato jurídico que controla outro ato jurídico.

6.5.1.Aprovação prévia ou “a priori”: Ocorre antes da prática do ato e é um requisito necessário à validade do ato.

6.5.2.Aprovação posterior ou “a posteriori”: Ocorre após a pratica do ato e é uma condição indispensável para sua eficácia. Ex: Ato que depende de aprovação do governador.

6.6.Homologação é um ato unilateral vinculado no qual a Administração Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico. É sempre realizado a posteriori e observa tão somente o aspecto da legalidade.

6.7.Parecer é o ato proferido pela administração pública no qual esta opina sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência. Segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Melo apud Maria Sylvia Zanella de Pietro a parecer pode ser facultativo, obrigatório e vinculante (2009,p.230).

E considerado facultativo quando fica a critério da Administração Pública solicitá-lo ou não, e não é vinculante ao que o solicitou. Caso tenha sido indicado como fundamento de decisão, a partir de então passa a integrar esta, por ser parte da motivação.

É considerado Obrigatório quando é exigido por lei como pressuposto final para o ato.

É vinculante quando a Administração Pública é obrigado a solicitá-la e também a acatar sua posição.

6.8.Visto é o ato administrativo unilateral em que a autoridade competente confirma a legitimidade formal de outro ato jurídico. Funciona como uma espécie de conhecimento formal de hierarquia.

7.ATOS QUANTO À FORMA

7.1.Decreto é a manifestação advinda do chefe do poder executivo. Pode este conter regras gerais e abstratas direcionadas a pessoas/grupos que encontram na mesma situação, ou direcionada a pessoa/grupo determinada. Para Maria Silvia Zanella de Pietro o decreto somente pode ser considerado ato administrativo quando tem efeito concreto. O decreto geral é normativo, semelhante, quanto ao conteúdo e quanto aos efeitos (2009,p.233).

7.2.Resolução e Portaria são manifestações gerais ou direcionadas emanadas de poder competente, mas não do chefe do poder executivo.

7.3.Circular é a forma pelo qual as autoridades transmitem ordens internas para seus subordinados.

7.4.Despacho é um ato administrativo emanado por autoridade com decisões administrativas direcionadas a um grupo ou indivíduo que foi submetido a sua apreciação.

7.5.Alvará é o meio pelo qual a Administração Pública confere autorização ou licença para a prática de ato ou exercício de atividade sujeita a fiscalização do Estado. O Alvará é a concretização ou instrumento da licença ou autorização.

8.EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

A partir de sua criação, o ato administrativo deve obedecer seu destino. Poderá este chegar a sua extinção por ter cumprido seu fim ou por estar contaminado de vícios ou até mesmo por vontade da Administração, a saber:

8.1.Revogação é um ato administrativo discricionário que por motivo de conveniência ou oportunidade a administração extingue ato válido. Trata-se de extinguir um ato completamente válido, logo, sua revogação não retroagirá, e os efeitos da revogação terá efeito Ex-nunc, ou seja, a partir de agora. Na revogação somente a administração poderá procedê-lo, sendo vetado ao judiciário tal prática, pois o motivo é de oportunidade ou conveniência. Para Miguel Reale apud Maria Sylvia Zanella e Pietro: “só quem pratica o ato, ou quem tenha poderes, implícitos ou explícitos, para dele conhecer de ofício ou por via de recurso, tem a competência legal para revogá-lo por motivos de oportunidade ou conveniência. Competência essa intransferível, a não ser por força de lei, e insuscetível de ser contrasteada em seu exercício por outra autoridade administrativa.”(2009, p.249)

8.2.Invalidação ou Anulação trata-se do desfazimento do ato administrativo um função de ilegalidades. Estando em desconformidade com a lei, a anulação produz efeitos Ex-tunc, ou seja, a partir da data em que foi emitido, retroagindo. Em virtude da autotutela a administração pública poderá anular seus próprios atos quando contaminados com vícios. A anulação poderá ser efetuada pelo poder judiciário após provocação de interessado.

8.3.Cassação se dá em função de não cumprimento das condições que deveriam ser atendidas para manter a situação fática jurídica.

8.4.Caducidade se dá em virtude de norma superveniente que não mais recepciona o ato anterior.

8.5.Contraposição ocorre com a emissão de novo ato que diretamente que contrapõe o anteriormente editado.

8.6.Renúncia se dá quando o beneficiário abre mão de vantagem oportunizada pelo ato concedido.

Concluindo, o ato administrativo deve ser objeto de estudo diário, uma vez que amplitude da literatura pode oferecer uma celeuma interpretativa.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2004.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2004.

PIETRO, Sylvia Maria Zanello, Direito Administrativo, 22ºed, Ed.Saraiva, São Paulo, 2009

http://www.tudosobreconcursos.com/atos-administrativos

http://www.webjur.com.br/doutrina/Direito_Administrativo/Atos_Administrativos.htm Acessado em 03.01.12 as 12:45

http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4897 Acessado em 07.01.12 as 15:54

Autor

Advogado, pós graduado em Direito Empresarial, Especialista em análise de risco em concessão e recuperação de ativos, Palestrante, Presidente da AGAFE-Assoc Goiana dos Advogados do Fomento Empresarial, Membro efetivo da Academia Goianiense de Letras Jurídicas.

Artigo Elaborado em Janeiro 2012

Data de elaboração: janeiro/2012