Desapropriação para fins de Reforma Agrária

Introdução

O assunto que passa a ser analisado nessa breve exposição diz respeito ao instituto da Desapropriação por Interesse Social para fins de Reforma Agrária, o qual se caracteriza como um dos mais importantes e polêmicos do direito agrário atual.

Com efeito, a partir do momento em que a propriedade é considerada um bem individual pertencente ao particular, o Poder Público só pode intervir e utilizar a sua força coercitiva, em sendo observada a sua utilização para fins públicos. Logo, a desapropriação só pode ser realizada com o escopo de melhor distribuição de terra, nos termos do que está previsto no art. 1º, parágrafo 1º, do Estatuto da Terra (Lei 4.504/64).

Essa desapropriação agrária é de competência da União e será feita através de um processo judicial, de rito sumário, precedido de um procedimento administrativo, assegurando sempre a observância dos princípios da ampla defesa e do contraditório.

A forma pela qual a legislação em vigor prevê a realização da desapropriação para fins de reforma agrária, será analisada de maneira objetiva, principalmente porque a legislação em vigor é relativamente recente, e ainda apresenta profunda dissidência dos doutrinadores de direito agrário.

O trabalho será apresentado da seguinte forma: conceito de desapropriação agrária; natureza jurídica do instituto; competência; e objeto da desapropriação para fins de reforma agrária. Por fim, apresentar-se-á uma conclusão com algumas críticas ao atual estágio da desapropriação para reforma agrária.

1. Conceito

Desapropriação, de acordo com Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 27ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2.002. 569p.), é o seguinte:

Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para o superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante

prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 183, § 4º, III), e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse social (CF, art. 184).

Na lição de José Carlos de Moraes Salles, ao qual exprimiu o conceito, tendo em vista, o ordenamento brasileiro:

(...) desapropriação é instituto de direito público, que se consubstancia em procedimento pelo qual o Poder Público (União, Estados-membros, Territórios, Distrito Federal e Municípios), as autarquias ou as entidades delegadas autorizadas por lei ou contrato, ocorrendo caso de necessidade ou de utilidade pública, ou ainda, de interesse social, retiram determinado bem de pessoa física ou jurídica, mediante justa indenização, que, em regra, será prévia e em dinheiro, podendo ser paga, entretanto, em títulos da dívida pública ou da dívida agrária, com cláusula de preservação do seu valor real, nos casos de inadequado aproveitamento do solo urbano ou de inadequado aproveitamento do solo urbano ou de reforma agrária rural, observados os prazos de resgate estabelecidos nas normas constitucionais respectivas (SALLES, J. C. M. A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência. 4ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2.000. 90p.).

Para Pontes de Miranda, esta é a sua idéia:

Aliás, desapropriação não é só atingir o poder de dispor. Desapropria-se mesmo se deixa a propriedade ao titular do direito, como, por exemplo, se só lhe tira o uso. (...) Desapropriação há, mesmo se não resulta aquisição por alguém, posto que a transdesapropriação seja a espécie mais frequente. Tornar extracomércio o que está no patrimônio de outrem é desapropriar. O que veda a produção por alguma empresa, ou a restringe, desapropria. Também desapropria quem cerceia direito patrimonial, seja de origem privatística, seja de origem publicística (PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1.967. 2 ed. vol. V. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1.974. 401-405p.).

Igualmente sábia é a definição de José Cretella Júnior (CRETELLA JÚNIOR, J. apud HARADA, K. Desapropriação: doutrina e prática. 3ed. São Paulo: Atlas, 1.998. 32p.), onde a desapropriação é: “O ato pelo qual o Estado, necessitando de um bem particular, para fins de interesse público, obriga o proprietário a transferir-lhe a propriedade desse bem, mediante prévia e justa indenização”.

E, de acordo com uma acepção mais moderna, podemos conceituar desapropriação, como o procedimento estatal destinado a substituir compulsoriamente um direito de propriedade pelo equivalente econômico, de modo a permitir sua afetação a um interesse público ou social.

2. Natureza jurídica

Existem divergências quanto a natureza jurídica da Desapropriação Agrária. Para parte da doutrina trata-se de uma alienação forçada, já para outros é um meio de perda da propriedade, e há aqueles que defendem tratar-se de um instituto misto.

Para doutrinadores como Miguel Seabra Fagundes a desapropriação assemelha-se a uma alienação compulsória, como podemos evidenciar do texto abaixo:

“A desapropriação assemelha-se a uma alienação compulsória, pois que no procedimento expropriatório aparecem os elementos entrega da coisa e pagamento do preço e falta o acordo de vontade... Não quer significar, propriamente, que haja, na desapropriação, consentimento forçado... e sim alienação da coisa, sem a vontade ou contra a vontade do dono. Isto, evidentemente, faz a desapropriação assemelhável... à compra e venda pela existência de dois dos três elementos...”

Porém, a doutrina predominante entende que esta concepção desenvolvida por Seabra Fagundes, ao considerar a desapropriação uma alienação forçada, está equivocada. Realmente, o pagamento do preço (que inúmeras vezes é inexistente, como nas desapropriações indiretas) atua como mero sucedâneo da coisa desapropriada, e muitas vezes não é um preço justo. A entrega da coisa independe da vontade do expropriado.

Desta forma pode-se entender que os três elementos que compõe a compra-e-venda, quais sejam, res, pretium et consensus, não estão claramente presentes e atuantes na desapropriação.

Já outra parte da doutrina entende a desapropriação como um meio de perda da propriedade, baseando-se no Código Civil, art. 1275,V. Em nosso Código Civil a desapropriação é considerada como um dos meios pelos quais se perde a propriedade.

Contudo, na realidade a perda da propriedade é apenas um dos efeitos da desapropriação, ou seja, trata-se da repercussão no âmbito civil. O próprio Pontes de Miranda ressaltou que a desapropriação não é um negócio jurídico e sim um ato jurídico. Segundo ele, o que existe de direito civil é apenas um dos principais efeitos que é a perda da propriedade.

Assim, parece-nos que prevalece o entendimento de que a desapropriação trata-se de um instituto misto, que possui uma natureza jurídica múltipla, uma vez que envolve conhecimentos constitucionais, administrativos, civis e processuais.

3. Competência

Embora existam outras modalidades de desapropriação, trataremos aqui apenas daquela cuja finalidade é a reforma agrária.

O caput do art. 184 da Constituição Federal vigente consagra competência privativa à União, através do INCRA, para desapropriar imóveis rurais que não estejam cumprindo sua função social.

Vejamos o que dispõe, neste sentido, a norma especial constitucional sobre o assunto:

“Art. 184. Compete a União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusulas de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de um vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.”

Visualizamos que o pagamento das indenizações será feito através de títulos da dívida agrária para a terra nua, enquanto para as benfeitorias serão pagas em dinheiro.

Diferentemente ocorre com as outras modalidades de desapropriação cuja finalidade não é a reforma agrária, como as previstas na lei nº 4.132/62 regulamentadora do inciso XXIV do art. 5º da Constituição Federal, onde a indenização será feita em dinheiro.

A velha crítica dos agraristas quanto a dificuldade de defesa dos expropriados face a tramitação do processo ocorrer no âmbito da Justiça Federal, bem como a constituição de provas que hão de ser feitas pela comarca local, pois essas é que estão próximas do local do imóvel, ainda permanecem.

Poderiam ter sido solucionadas com o advento da Emenda Constitucional nº 045/2005, entretanto esta atribuiu competência para a Justiça Federal criar varas especializadas apenas para dirimir conflitos fundiários relacionados com questões agrárias. Nada inovou sobre a competência para a desapropriação. A Justiça Federal mantém, assim, foro privilegiado para solucionar tais problemáticas, de acordo com a lei complementar nº 076/93.

4. Objeto

4.2 Visão Geral

Pode ser objeto de desapropriação, como dispõe o art. 2º do Decreto-Lei n.º 3.365/41, todos os bens, incluindo coisas móveis e imóveis, corpóreas e incorpóreas, públicas ou privadas. Na lição de Zanella di Pietro, “o espaço aéreo e o subsolo também podem ser expropriados, quando da utilização do bem puder resultar prejuízo patrimonial ao proprietário do solo”.

O art. 2º, § 2º do decreto-lei supra dispõe que os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios podem ser desapropriados pela União e, os dos Municípios, pelos Estados. Então, os bens públicos federais jamais podem ser desapropriados, apenas são passíveis, pela própria União, de afetação e desafetação. Bem assim, os bens estatais não podem ser objeto de desapropriação por outros Estados, nem os municipais podem ser desapropriados por outros Municípios.

O parágrafo seguinte da mesma norma, por sua vez, condiciona à prévia autorização do Presidente a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa da autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização.

Com relação à desapropriação para fins de reforma agrária, o art. 185 da Constituição proíbe que esta incida sobre a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra, e sobre a propriedade produtiva.

A desapropriação como penalidade, por seu turno, somente pode incidir, nos moldes do art. 182, § 4º da Carta da República, sobre o solo urbano não edificado, sub-utilizado ou não utilizado, e desde que o seu proprietário não cumpra as exigências determinadas pelo legislador constitucional, constantes deste mesmo dispositivo.

Por fim, são bens naturalmente inexpropriáveis os direitos personalíssimos, como a propriedade autoral e intelectual, o direito à vida, à imagem, aos alimentos, etc.

4.2 Imóveis passíveis de desapropriação para fins de RA

Imóveis passíveis de desapropriação para fins de RA são todos aqueles que se classificarem como grande propriedade improdutiva

A propriedade passível de desapropriação precisa:

• Ser Grande (MAIS DE 15 MÓDULOS FISCAIS)

• Ser Improdutiva (GUT < 80% e GEE < 100%)

• Basta um destes índices ser inferior aos limites

estabelecidos.

Os imóveis considerados improdutivos pela Lei, são aqueles que possuem:

a) Grau de Utilização da Terra – Gut menor que 80%, ou seja, da área aproveitável do imóvel, pelo menos 80% dela deve estar cultivada com lavouras, pastagens, exploração florestal ou extrativista, para que a propriedade seja considerada produtiva. Sendo menor que 80%, não atinge o GUT.

b) Grau de Eficiência na Exploração – GEE Menor que 100%

O grau de deficiência se refere aos rendimentos por hectare, ou lotação de unidades animais por hectare.

O INCRA possui uma tabela que apresenta, para cada exploração agrícola, extrativista, ou florestal, as quantidades / ha mínimas, por região do País; e o número de animais mínimas, conforme a Zona de Pecuária do País (também encontrado em tabela).

Caso a média dos rendimentos por hectare, das explorações agrícolas, extrativistas, florestais e pecuárias não atinja o mínimo das tabelas, o GEE será menor que 100%, e não será satisfatório.

Para o imóvel se classificar como IMPRODUTIVO, basta NÃO ALCANÇAR UM DOS ÍNDICES, o GUT ou o GEE.

Os cálculos do GUT e do GEE são facilmente, efetuados pelo engenheiro agrônomo que realizou o levantamento de informações no imóvel, ou analisou essas informações. Este profissional deve ter conhecimento da legislação e instruções do INCRA sobre o assunto.

Imóvel Produtivo:

GUT = ou > 80%

GEE = ou > 100%

Para ser desapropriado o imóvel deve ser GRANDE.

? A Lei estabelece como grande propriedade aquela que tenha MAIS DE 15 MÓDULOS FISCAIS. Em tabela do INCRA se encontra o Módulo Fiscal (MF) de todo município brasileiro, constante também do CCIR de toda propriedade.

? Observação: Em casos raros, mas se for de interesse, o INCRA poderá desapropriar pequenas (até 4 MF) ou a média (mais de 4 e até 15 MF), desde que seu proprietário possua outro imóvel rural, não importando seu tamanho. Mas não poderia qualquer propriedade ser passível de desapropriação, como se verá a seguir, ao se fazer a leitura do Art. 20 do E. T.:

Art. 20. As desapropriações a serem realizadas pelo Poder Público, nas áreas prioritárias, recairão:

I - os minifúndios e latifúndios;

II - as áreas já beneficiadas ou a serem por obras públicas de vulto;

IV - as áreas destinadas a empreendimentos de colonização, quando estes não tiverem logrado atingir seus objetivos;

V - as áreas que apresentem elevada incidência de arrendatários, parceiros e posseiros;

VI - as terras cujo uso atual não seja comprovadamente, através de estudos procedidos pelo Instituto Brasileiro de Reforma Agrária ( atual INCRA ), o adequado à sua vocação de uso econômico.

Conclusão crítica

Primeiramente, a vista do exposto, é de se observar que a legislação caracteriza a reforma agrária como um "conjunto de modalidades que visem a promover melhor distribuição de terra, mediante modificação no regime de posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento da produtividade” (art. 1º, parágrafo 1º, do ET).

Nesse sentido, vale frisar o seguinte: “Vê-se da definição que o fulcro da Reforma Agrária é a melhor distribuição da terra. Não se diz, pura e simplesmente, distribuição: diz-se melhor distribuição, envolvendo a idéia de corrigir, quando o que existir estiver mal feito, atentando contra os princípios de justiça social e contra a produtividade adequada". Ora, a partir do momento em que a infra-estrutura não é oferecida pelo Poder Público para os novos proprietários de terra, a fim de que possam efetivamente cumprir a função social da sua gleba, não há que se falar em Reforma Agrária, muito menos em melhor distribuição de terra, mas em distribuição precária de terra.

Assim, dever-se-ia criar meios concretos pelos quais o Estado pudesse cumprir com seu Plano de Reforma Agrária, até como forma de fixar o homem no imóvel rural e aumentar, com isso, a produtividade e a justiça social. Isso, infelizmente, ainda não é uma realidade no atual estágio do desenvolvimento da política agrícola.

Ademais, os arts. 21 e 22 da Lei 8.629/93 consagraram a obrigatoriedade do assentado de trabalhar na terra, cumprindo a sua função social, sob pena de utilização da cláusula resolutória prevista à quando da inscrição dos títulos traslativos de domínio. Parece que o legislador está obrigando um comportamento comissivo do assentado, sem que o próprio Poder Público cumpra com os ditames previstos nos Planos de Política Agrícola.

Na verdade, em vista da profunda dificuldade do trabalhador efetivamente produzir em uma gleba na qual não foi oferecida às mínimas condições de sobrevivência (p.ex: construção de estradas; oferecimento de energia elétrica, saneamento básico, etc.), os assentamentos previstos como decorrentes de Reforma Agrária, acabam por gerar focos de miséria.

Outro aspecto importante é o caráter tipicamente comercial pelo qual é feita essa distribuição de terra.

Sob esse particular, verifica-se que os novos possuidores das terras desapropriadas, em sua maioria, não têm como objetivo precípuo a produtividade, mas apenas querem ter a terra para posteriormente aliená-la.

Acerca desse assunto, vale acrescentar os profundos ensinamentos do Professor Paulo Tormin Borges: "A experiência brasileira já mostrou que muitos dos que clamam pela Reforma Agrária, inclusive invadindo imóveis rurais, muitos deles querem apenas ter a terra. Querem tê-la para vendê-la, não para cultivo próprio”.

Isso é abusivo, porque a Reforma Agrária visa fixar a idéia de que a terra é bem de produção e não bem de comércio.

Aqueles negociantes de terras devem ser eliminados sumariamente dos beneficiários imediatos objetivados pela Reforma Agrária. Não podem receber terra porque, recebendo-se, eles desvirtuariam a própria essência da Reforma Agrária.

Portanto, enquanto estiver presente essa camada dos que clamam pela Reforma Agrária com objetivos comerciais, estar-se-á impossibilitada a melhor distribuição de terra e, como conseqüência, o cumprimento dos ditames de Justiça Social e de Política Agrária.

Assim, após a observação dos preceitos legais que disciplinam a desapropriação para fins de reforma agrária, verifica-se o quão complexa é a sua efetiva realização. Apesar do ordenamento jurídico em vigor tentar realizá-la através de um procedimento sumário, na verdade o real cumprimento da previsão normativa se reveste de uma série de dificuldades.

Portanto, o processo de Reforma Agrária e de Política Agrícola é tão importante para uma melhor distribuição de terras a para a justiça social, que deve ser um dos fins precípuos da República Federativa do Brasil; apesar de que, atualmente, ainda está um pouco distante de se realizar na forma prescrita em lei.

Referências Bibliográficas

• MARQUES, Benedito Ferreira. Direito Agrário. 5ª ed. São Paulo: AB Editora, 2004.

• BORGES, Paulo Torminn. Institutos Básicos de Direito Agrário. 10a. edição, São Paulo: Saraiva, 1996.

• MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17a. edição, São Paulo: Malheiros, 1992.

• ROCHA, Olavo Acyr de Lima. A Desapropriação no Direito Agrário. São Paulo: Atlas, 1992.

• SILVA, Agnaldo Jurandyr. Desapropriação por Interesse Social para Fins de Reforma Agrária.

Data de elaboração: outubro/2012