Anulação de ato administrativo e responsabilidade do estado por danos a particulares de boa fé

Nas doutas lições de CARVALHO FILHO (2007, p. 141), a anulação do ato administrativo – preferindo-lhe nomear de “invalidação” – é a forma de desfazimento do ato administrativo em virtude da existência de vício de ilegalidade.

Neste contexto, dado que a Administração Pública atua sob a diretiva do princípio da legalidade (art. 37, da Constituição Federal), constatado ser ilegal o ato administrativo, impõe-se o dever de anulá-lo, restaurando o ordenamento malferido.

A invalidação, de regra, opera efeitos ex tunc, ou seja, alcança o momento mesmo de sua edição, fulminando “o que já ocorreu, no sentido de que se negam hoje os efeitos de ontem” (MELLO, 1993, p. 229, apud CARVALHO FILHO, 2007, p. 146).

Doutrinariamente, isso significa o desfazimento de todas as relações jurídicas que se originaram do ato inválido, com o que as partes que nelas figuraram hão de retornar ao statu quo ante (CARVALHO FILHO, p. 146).

No âmbito jurisprudencial, o STF já sumulou que a Administração pode anular seus próprios atos ilegais, porque deles não se originam direitos (enunciado de súmula n. 473).

Contudo, um dos maiores nomes do direito administrativo brasileiro, Celso Antônio Bandeira de MELLO (2004, p. 438), apresenta brilhante escólio em sentido diverso, verbis:

Os atos inválidos, inexistentes, nulos ou anuláveis não deveriam ser produzidos. Por isso não deveriam produzir efeitos. Mas o fato é que são editados atos inválidos (inexistentes, nulos e anuláveis) e que produzem efeitos jurídicos. Podem produzi-los até mesmo per omnia secula, se o vício não for descoberto ou se ninguém o impugnar.

É errado, portanto, dizer-se que os atos nulos não produzem efeitos. Aliás, ninguém cogitaria da anulação deles ou de declará-los nulos se não fora para fulminar os efeitos que já produziram ou que podem vir a produzir. De resto, os atos nulos e os anuláveis, mesmo depois de invalidados, produzem uma série de efeitos. Assim, por exemplo, respeitam-se os efeitos que atingiram terceiros de boa-fé.

Logo, nota-se que existe inclinação doutrinária no sentido de que os princípios da lealdade e da segurança jurídica criam um ambiente de salvaguarda da situação jurídica do particular que atuou de boa-fé conforme o ato administrativo anulado. Afinal, não é razoável o enriquecimento sem causa da Administração diante do prejuízo patrimonial sofrido pelo particular com o desfazimento do ato administrativo.

Exemplo deste entendimento é encontrado no repertório do STJ:

ADMINISTRATIVO. INSTITUTO BRASILEIRO DO CAFÉ. CONTRATO PARA AQUISIÇÃO NO MERCADO INTERNACIONAL DE CAFÉ. OPERAÇÃO “PATRÍCIA” OU “LONDON TERMINAL”. MANOBRAS ESPECULATIVAS. PRETENSA NULIDADE DO CONTRATO NÃO AFASTA O DEVER DE INDENIZAR O CONTRATADO DE BOA-FÉ. IMPOSSIBILIDADE DE PRESUMIR A MÁ-FÉ. SÚMULA N.º 07/STJ. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.

(...)

8. Deveras, "... se o ato administrativo era inválido, isto significa que a Administração, ao praticá-lo, feriu a ordem jurídica. Assim, ao invalidar o ato, estará, ipso fato, proclamando que fora autora de uma violação da ordem jurídica. Seria iníquo que o agente violador do direito, confessando-se tal, se livrasse de quaisquer ônus que decorreriam do ato e lançasse sobre as costas alheias todas as conseqüências patrimoniais gravosas que daí decorreriam, locupletando-se, ainda, à custa de que, não tendo concorrido para o vício, haja procedido de boa-fé. Acresce que, notoriamente, os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade. Donde quem atuou arrimado neles, salvo se estava de má-fé (vício que se pode provar, mas não pressupor liminarmente), tem o direito de esperar que tais atos se revistam de um mínimo de seriedade. Este mínimo consiste em não serem causas potenciais de fraude ao patrimônio de quem neles confiou – como, de resto, teria de confiar.” (Celso Antônio Bandeira de Mello, in “Curso de Direito Administrativo”, Malheiros, 14ª ed., 2002, p. 422-423).

(...)

13. Recurso especial conhecido, mas desprovido. (REsp 547.196/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/04/2006, DJ 04/05/2006, p. 134, REPDJ 19/06/2006, p. 100)

Por certo, o lastro normativo desta conclusão reside no art. 37, §6º, da Constituição, como regra geral da responsabilidade civil do Estado.

Assim, devem estar presentes os elementos básicos da teoria da responsabilidade civil objetiva: a ação (invalidação do ato administrativo), o dano (prejuízo sofrido pelo particular que pautado na boa-fé atuou conforme o ato administrativo anulado) e o nexo de causalidade.

Observa-se, enfim, que é cabível a reparação de danos como decorrência da presunção de legalidade e de legitimidade dos atos administrativos (ainda que posteriormente anulados), na esteira da confiabilidade, da segurança jurídica e da boa-fé do particular prejudicado.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n. 547.196/DF. Relator: Min. Luiz Fux. Primeira Turma. Brasília, DF, julgado em 06 de abril de 2006. Publicado no DJ de 04 de maio de 2006.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

Elaborado em Setembro/2012