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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 21 de novembro de 2019

Breves Reflexões acerca dos Royalties do Petróleo

 

Larissa Maria da Trindade

 

1 INTRODUÇÃO

A questão envolvendo o debate acerca da temática “Os Royalties do Petróleo” está intimamente ligada ao Direito Financeiro, quanto ao tópico receitas públicas.

Neste trabalho, pretende-se fazer uma breve abordagem de alguns pontos importantes vinculados ao tema dos royalties[1], quais sejam: a fonte normativa e a base legal, a decisão do STF, as discussões midiáticas que foram levantadas e a abordagem acerca do critério de partilha utilizado anteriormente e o que vigorará a partir de agora.

Para situarmos a temática dentro do ordenamento jurídico se faz necessário demonstrar aspectos relacionados à competência dos entes federativos para pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e para registro, acompanhamento e fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais. Sobre esse quesito, discorre com propriedade Oliveira:

“É da competência da União a exploração dos serviços e instalações de energia elétrica (letra b do inciso XII do art.21, tendo o monopólio da “pesquisa e a lavra de jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos” (inciso I do artigo 177, pertencendo-lhe, também, “as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica” (art.176, com a redação dada pela EC n. 6/95), constituindo-se em propriedade distinta da do solo. É que integram o patrimônio da União “os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva” (inciso V do art.20), “os potenciais de energia hidráulica” (inciso VIII do art.20) e “os recursos minerais, inclusive os do subsolo” (inciso IX do art.20), a ela cabendo sua exploração. De outro lado, aos Estados-membros compete “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios” (inciso XI do art. 23).” (OLIVEIRA, 2011, p.241)

Os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva, o mar territorial, os terrenos de marinha, os potenciais de energia hidráulica e os recursos minerais, entre os quais inclui-se o petróleo, dentre outros, são considerados bens pertencentes ao patrimônio da União conforme dispõe o artigo 20 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Por ser bem da União, tem ela o dever de explorar o petróleo e fazê-lo dar lucro aos cofres públicos através de concessões, permissões, autorizações de uso, vez que, uma boa administração deve visar também a produtividade e a arrecadação de receitas públicas para suportar as despesas públicas.

Diante disso, faz necessário analisar em caráter prioritário a base normativa que rege as disposições da temática dos Royalties do Petróleo.

2 FONTE NORMATIVA E BASE LEGAL

Segundo a Subchefia para assuntos jurídicos da Presidência da República, a Lei nº 12.734 de 30 de novembro de 2012, mais conhecida como Lei dos Royalties do Petróleo, modifica as Leis no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e no 12.351, de 22 de dezembro de 2010, para determinar novas regras de distribuição entre os entes da Federação dos royalties e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e para aprimorar o marco regulatório sobre a exploração desses recursos no regime de partilha.

Nesse sentido, dispõe in verbis o artigo 1º da Lei nº 12.734/2012:

“Art. 1o  Esta Lei dispõe sobre o pagamento e a distribuição dos royalties devidos em função da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos conforme disposto nas Leis no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e no 12.351, de 22 de dezembro de 2010, bem como sobre o pagamento e a distribuição da participação especial a que se refere o art. 45 da Lei no 9.478, de 1997

Parágrafo único.  Os royalties correspondem à compensação financeira devida à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios pela exploração e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o § 1o do art. 20 da Constituição.” (BRASIL, 2013)

 

Ainda sobre a Lei dos Royalties do Petróleo é importante destacar de qual Projeto de Lei ela se originou, como ocorreu sua tramitação e qual o seu objetivo principal. Sobre esses três aspectos leciona com propriedade o consultor legislativo Paulo César Ribeiro Lima em nota técnica da Câmara dos Deputados:

“Essa Lei originou-se do Projeto de Lei do Senado – PLS nº 448/2011, de autoria do Senador Wellington Dias, relatado pelo Senador Vital do Rêgo, cujo substitutivo, além de aprovado no Senado, foi aprovado, sem emendas, na Câmara dos Deputados. Seu principal objetivo é promover uma descentralização na distribuição das receitas de royalties e participação especial para os entes federativos, principalmente no caso de a produção ocorrer na plataforma continental. O dispositivo da Lei nº 12.734/2012 que trata do regime de concessão foi vetado pela Presidente da República, mas esse veto foi rejeitado pelo Congresso Nacional, fazendo com que fosse promulgado o inteiro teor dessa Lei. No entanto, os dispositivos dessa Lei que introduziam novos critérios para essa distribuição foram suspensos, em caráter cautelar, por decisão monocrática da Ministra Cármen Lúcia. Antes da aprovação da Lei nº 12.734/2012, as Casas do Legislativo Federal já haviam aprovado novas regras para a distribuição dos royalties e participação especial por duas vezes. A primeira foi a votação, na Câmara dos Deputados, de Emenda de autoria dos Deputados Federais Humberto Souto e Ibsen Pinheiro, conhecida como Emenda Ibsen, quando da aprovação do Projeto de Lei nº 5.938/2009. A segunda vez foi no Senado Federal, quando, na votação do Projeto de Lei da Câmara – PLC nº 7/2010, foi aprovada Emenda de autoria do Senador Pedro Simon, que mantinha, em linhas gerais, o conteúdo da Emenda Ibsen, mas estabelecia que a União deveria compensar Estados e Municípios por eventuais perdas decorrentes das mudanças das regras. Contudo, o dispositivo relativo à Emenda Simon, aprovado também na Câmara dos Deputados, foi vetado pelo Presidente da República. Esse veto não foi apreciado pelo Congresso Nacional.” (LIMA, 2013)

Os royalties muito interessam ao direito financeiro pois a sua exploração é vista como importante fonte de recursos, recursos estes considerados receitas originárias provenientes do patrimônio público, receitas líquidas.

A Constituição Federal garante que Estados, Distrito Federal, Municípios e órgãos da administração direta da União participem do resultado da exploração do petróleo e aproveita para disciplinar a partilha dos royalties no Brasil que também possui previsão em legislação infraconstitucional, qual seja, as leis anteriormente citadas com as atualizações respectivas.

A discussão que ganhou peso sobre a temática dos royalties do petróleo, está intimamente ligada ao território de exploração do petróleo, expressão essa prevista no artigo 20, §1º da CRFB/1988. Acerca dessa questão do território os Estados Produtores defendem que devem ter uma parcela maior dos royalties, mas na verdade eles não produzem o petróleo. O petróleo é riqueza do solo que pertence à União e a todo o povo, de modo que, os Estados onde foram encontrados as jazidas de petróleo tão somente cumprirão o papel de realizar sua extração.

Tendo em vista, o exposto acima, alguns doutrinadores entendem que a possibilidade de repartição dos recursos auferidos com a exploração do petróleo a apenas alguns Estados seria inconstitucional e inclusive fator que suscitaria e acentuaria desigualdades regionais no quesito arrecadação das receitas públicas, quando na verdade o dinheiro a ser investido é da União (para fiscalização, extração, administração das plataformas) e não dos Estados.

Por estarem no território da zona do pré-sal, os auto intitulados Estados Produtores por obvio e por previsão constitucional tem o direito de receber parcela dos Royalties, mas esse direito não pode e não deve excluir os demais Estados de receberem recursos auferidos com essa extração, inclusive em parcelas iguais.

Sobre essa questão é importante discorrer acerca da decisão do Supremo Tribunal Federal sobre o tema.

3 ANÁLISE DA DECISÃO DO STF

Em 15 de março de 2013, o Governador do Estado do Rio de Janeiro, ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida liminar as novas regras de distribuição dos royalties e participações especiais devidos pela exploração do petróleo, introduzidas pela Lei Federal nº. 12.734/2012.

Nessa ADI, também conhecida como ADI 4917, o governador alega em suas teses que as novas regras não podem ser aplicadas para as concessões já realizadas antes da promulgação da lei nº. 12.734/2012, vez que, concluir por essa aplicação é ilegítimo. Além disso, ele defende a tese do pacto federativo e alega que o pagamento dos royalties do petróleo caminham em contrapartida ao regime do ICMS incidente sobre o petróleo.

Segundo ele a nova lei deveria se preocupar com os Estados Produtores que irão arcar com os ônus da exploração, com os impactos ambientais, com os riscos associados à exploração. No entanto, ela privilegia na verdade os estados que não estarão sujeitos a riscos e impactos da extração do petróleo, que já se privilegiam quanto ao regime do ICMS incidente sobre o petróleo. Os Estados produtores apesarem de não receberem o ICMS, devem receber os recursos previstos no artigo 20, §1º da CRFB/1988 para que as receitas sejam compensadas em alguma medida.

Nesse sentido, cabe destacar parte do relatório da decisão do STF, in verbis, que menciona exatamente quais os dispositivos da lei que foram questionados quanto à sua constitucionalidade:

“Na presente ação, o Governador do Estado do Rio de Janeiro põe em questão a validade constitucional dos “arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, todos com a redação dada pela Lei Federal n. 12.734/2012”, argumentando que por estes dispositivos teria sido levada a efeito “verdadeira inversão do sistema constitucional de pagamento de royalties e participações especiais, colocando em seu centro os Estados e Municípios não-produtores, cujas receitas serão imediata e progressivamente ampliadas de forma bastante intensa, à custa dos entes produtores” (fl. 21), o que contrariaria o § 1º do art. 20 da Constituição da República. Segundo o Autor, a Constituição “faz uma associação direta e inequívoca entre o pagamento da compensação e o fato de haver produção situada no ente. Além da literalidade do dispositivo, a lógica da compensação aos produtores é justificada por diversas razões objetivas, igualmente baseadas na Constituição. Embora o bem pertença à União (CF/88, arts. 20, IX, e 176, caput), sua produção gera uma série de ônus e riscos para os entes locais em cujo território ocorre a exploração. Por conta disso, a Constituição exige que os Estados e Municípios produtores sejam compensados...” (fl. 28).” (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2013)

Em notícia de 18 de março de 2013 do Supremo Tribunal Federal consta a decisão da Ministra Cármen Lúcia a respeito da medida cautelar suscitada na Ação Direta de Inconstitucionalidade. Em sua decisão monocrática, ela suspendeu alguns dispositivos da Lei nº 12.734/2012 que determinava novas regras para a distribuição dos royalties (NOTÍCIAS DO STF, 2013). No entanto, sua decisão ainda necessita ser referendada pelo Plenário. Nesse sentido cabe destacar o posicionamento da Ministra sobre o caso:

“Segundo a ministra, a extraordinária urgência demandada para o exame da cautelar foi enfatizada pelo governador do Estado do Rio de Janeiro que incluiu na petição “valores vultosos e imprescindíveis para o prosseguimento dos serviços públicos essenciais estaduais e dos municípios situados no Estado do Rio de Janeiro, e que seriam desidratados com a aplicação imediata do novo regramento”. A alteração das regras relativas ao regime de participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural ou da compensação pela exploração, sem mudança constitucional do sistema tributário, importa em desequilibrar o tão frágil equilíbrio federativo nacional e em desajustar, mais ainda, o regime financeiro das pessoas federadas sem atenção aos princípios e às regras que delineiam a forma de Estado adotada constitucionalmente”, afirma a ministra na decisão liminar.” (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2013)

Em sua decisão, quando da apreciação da liminar a ministra ressaltou a importância do tema e a urgência da solução para o mesmo, visto que, a questão da distribuição dos royalties envolve a manutenção do pacto federativo e segurança jurídica. Defendeu ainda a total pertinência da propositura da ação direta de inconstitucionalidade pelo governador do Estado do Rio de Janeiro, sem a qual, não seria possível apreciar a questão que envolvem entre tantas outras coisas o princípio federativo e as regras do modelo constitucional atual.

Portanto, a decisão final da ministra, em caráter cautelar, proferida no dia 18 de março de 2013, destacada na íntegra da decisão, foi a seguinte:

“Pelo exposto, na esteira dos precedentes, em face da urgência qualificada comprovada no caso, dos riscos objetivamente demonstrados da eficácia dos dispositivos e dos seus efeitos, de difícil desfazimento, defiro a medida cautelar para suspender os efeitos dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; § 2º do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei n. 12.734/2012, ad referendum do Plenário deste Supremo Tribunal, até o julgamento final da presente ação.” (CÁRMEN LÚCIA, 2013, p. 35)

Fato é que a promulgação da Lei nº 12.734/2012 e a posterior decisão da Ministra Cármen Lúcia, em caráter liminar suspendendo a eficácia de alguns dispositivos da lei dos royalties causou grande impacto na mídia suscitando um grande número de noticias, interpretações e reportagens sobre a temática.

No próximo tópico pretende-se pontuar algumas dessas discussões que surgiram na imprensa.

4 DISCUSSÕES SOBRE O TEMA NA IMPRENSA

Segundo o site da Globo.com, em 10 de setembro de 2013, a que tudo indica como resposta às manifestações ocorridas nesse período reivindicando maiores recursos para setores como saúde e educação, a presidente Dilma sancionou a Lei dos Royalties do Petróleo. De acordo com essa lei o governo federal, os Estados e Municípios estão vinculados quanto à aplicação dos recursos que receberem da compensação dos royalties do petróleo, sendo 75% para educação e 25% para saúde.

Outra notícia do site da Terra, de 13 de novembro de 2013 diz que o Supremo Tribunal Federal deve decidir definitivamente a questão sobre a distribuição dos royalties do petróleo entre os Estados até o final desse ano, segundo informação do Deputado Henrique Eduardo Lopes, em reunião com a Ministra Cármen Lúcia.

O Diário de Pernambuco publicou notícia na qual discorre sobre a defesa dos deputados para que os royalties do petróleo fossem destinados ao aumento dos salários dos professores. Eles defenderam essa temática na Comissão de Educação no dia 12 de novembro de 2013.

Em 30 de julho de 2013, notícia da Agência Nacional de Comunicação veicula informações sobre a Agência Nacional do Petróleo (ANP) que entrou com reclamação no Supremo Tribunal Federal (STF) contra sete decisões da Justiça Federal que favoreceram municípios prejudicados pela nova lei de exploração de petróleo. A discussão envolve a ampliação do número de municípios com áreas de embarque e desembarque para derivados de petróleo, os chamados city gates. As decisões questionadas no Supremo favoreceram os municípios de São Francisco do Conde (BA), São Francisco do Sul (SC), São Sebastião (SP), Cabo de Santo Agostinho (PE), Cururipe (AL), Madre de Deus (BA) e Guamaré (RN).

O site da UOL veiculou noticia envolvendo a Medida Provisória dos royalties. Segundo a reportagem a Comissão Mista de Deputados federais e senadores havia adiado a votação da MP que pretendia dedicar parte dos recursos dos royalties para educação. No entanto, essa noticia é de abril de 2013, de modo que, atualmente a presidente já promulgou lei acerca da questão como já apontado anteriormente.

Além disso, há reportagem do dia 12 de novembro de 2013, na qual é relatado que a Ordem dos Advogados do Brasil pediu ao Supremo Tribunal Federal que dê prioridade para o julgamento definitivo da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4917).

Em 20 de março de 2013 também há reportagem da Folha de São Paulo veiculando a informação da decisão da ministra Cármen Lúcia acerca dos dispositivos da Lei nº. 12.734/2012 que foi proferida em caráter cautelar.

Por todo o exposto, fica claro que a temática repercutiu em várias mídias impressas diversas, apontando pontos diferentes sobre o tema e ainda está em pauta até hoje, vez que, tudo indica que o julgamento definitivo acerca da questão está próximo, tendo em vista a urgência e a importância necessários.

A grande questão sobre os royalties e sobre a inconstitucionalidade ou não de determinados dispositivos da lei gira em torno justamente do critério de partilha que logrou ser modificado pela nova legislação infraconstitucional. Portanto, é necessário analisa o que vem a ser esse critério de partilha, como ele era aplicado antigamente e como ele é aplicado hoje. Esse objetivo pretende ser cumprido no próximo tópico.

5 ABORDAGEM ACERCA DO CRITÉRIO DE PARTILHA

O sistema de partilha de recursos tem como objetivo proteger o interesse nacional, promovendo o desenvolvimento, ampliando o mercado de trabalho e valorizando os recursos energéticos e também protegendo os direitos do consumidor e o meio ambiente (OLIVEIRA, 2011, p. 260).

Esse sistema tem total ligação com a temática do presente trabalho, justamente por ter sido modificado recente dando ensejo a inúmeras polêmicas anteriormente já apontadas. Sobre esse sistema pretende-se pontuar algumas observações nesse capitulo.

5.1 Antigo critério de partilha

O antigo critério era regulado pela Lei nº. 9.478/97. Antigamente, o Brasil era dependente de petróleo do exterior e por isso esse tipo de mineral não fazia parte da receita, mas sim do custo. Em seguida, a Lei nº. 9.847/99 dispôs sobre a fiscalização das atividades relativas ao abastecimento nacional de combustíveis, considerado como de utilidade pública (§1º do art. 1º da referida lei) (OLIVEIRA, 2011, p. 260).

Essa lei criou o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo (que administra os direitos de exploração e produção de petróleo), definiu o monopólio da União sobre o petróleo e estabeleceu o marco regulatório como a concessão ou autorização por empresas constituídas sob as leis brasileiras, com sede e administração no país. Determinou que os contratos de concessão deveriam ser precedidos de licitação e o concessionário age por sua conta e risco.

O concessionário explorava por sua conta e risco e se por acaso obtivesse êxito na sua empreitada de exploração, conforme o artigo 26 da lei era possível que a propriedade do petróleo fosse transferida para ele, incidindo encargos e tributos sobre essa operação. Tudo que fosse extraído passava a propriedade do concessionário, de modo que, houve ADI para esse dispositivo que o confirmou constitucional. Portanto, na verdade o antigo critério de partilha, não era um critério de partilha em si, mas sim, baseado no regime de concessão, que só terminava quando ocorresse algumas das hipóteses do artigo 28 da lei.

Esse regime baseado na época em que o Brasil era muito dependente do petróleo estrangeiro, ficou sem efeito, quando da descoberta de petróleo na bacia de santos e com a descoberta do pré-sal, vindo à tona outra legislação infra constitucional, com novo marco de regulação, que será a seguir pontuado.

5.2 Novo critério de partilha

O novo critério instituiu o sistema de partilha para ocupar o lugar do regime de concessão, através da promulgação da Lei nº. 12.351/2010, alterando a forma de exploração. Não existe mais a transferência da propriedade exclusiva do petróleo para o concessionário quando obtido êxito. O que existe agora é o direito à apropriação do custo do óleo.

Não há mais a figura do concessionário, mas sim, do contratante e do contratado, de modo que, a Petrobrás S/A é a operadora de todos os blocos contratados. No caso de obter êxito, são descontados os investimentos e custos do contratado e tudo o que for produzido é dividido entre ele e a União.  O contratado é pago em óleo.

Sobre o que vem a ser o sistema de partilha de produção, leciona com propriedade Regis Fernandes de Oliveira:

“Considera-se partilha de produção o regime de exploração e produção do petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, no qual o contratado exerce, por sua conta e risco, as atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento e produção e, em caso de descoberta comercial, adquire o direito à apropriação do custo em óleo, do volume da produção correspondente aos royalties devidos, bem como do excedente em óleo, na proporção, condições e prazos estabelecidos em contrato (art. 2º, I).“ (OLIVEIRA, 2011, p. 263)

Assim como o Brasil, Rússia, Angola, Líbia e Cazaquistão adotam o regime de partilha. Os demais países mundo afora adotam o regime de concessão: o mais comum.

O contrato de partilha possui duas fases: exploração e produção. A União não investe diretamente em nenhuma das suas fases, mas sim, recebe as receitas partilhadas do êxito da exploração. Caso não logre êxito, a contratada arcará com todos os prejuízos por sua conta e risco.

6 CONCLUSÕES

A partir dos estudos realizados durante este trabalho fica clara a importância da temática dos royalties do petróleo para o Direito Financeiro e principalmente a relevância desse debate nos dias atuais, no que diz respeito às receitas públicas e respectivos investimentos do governo em determinados setores públicos.

O dinheiro a ser arrecadado com a exploração/extração do petróleo pode ser importante fonte de recursos para investimento em saúde e educação, desde que realmente seja destinado á essas áreas e que sua aplicação seja constantemente fiscalizada por órgãos do poder público responsáveis por essas funções.

No entanto, também é importante que seja feita uma partilha de recursos adequada de modo a não privilegiar um Estado da Federação em detrimento de outros e assim, não incentivar o aumento das desigualdades sociais entre os mesmos.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS

 

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. 4 ed.

___________. Os “Royalties do petróleo”, a Lei nº 12.734/2012 e ação a ser julgada pelo STF. Reportagem disponível em: <http://www.aslegis.org/2013/04/os-royalties-do-petroleo-lei-n.html> Acesso em: 21 nov. 2013.

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Lei nº. 12.734 de 30 de novembro de 2012. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12734.htm> Acesso em: 18 nov. 2013.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.917 DISTRITO FEDERAL. Disponível em: <

http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/adi4917liminar.pdf> Acesso em: 19 nov. 2013.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Notícias STF: Em liminar ministra Cármen Lúcia suspende dispositivos da nova lei dos royalties. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=233758> Acesso em: 20 nov. 2013.

 

 

[1] São recursos provenientes da exploração do Petróleo. Royalty é uma compensação financeira paga pelas produtoras de petróleo e gás natural ao governo pela exploração desses recursos em território nacional. Disponível em: <http://www.sebrae.com.br/setor/petroleo-e-gas/o-setor/royalties> Acesso em: 21 nov. 2013.


Elaborado em março/2014

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Larissa Maria da Trindade

Inserido em 13/03/2014

Parte integrante da Edição no 1148

Código da publicação: 3278

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

TRINDADE, Larissa Maria da. Breves Reflexões acerca dos Royalties do PetróleoBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1148. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/3278/breves-reflexoes-acerca-royalties-petroleo> Acesso em: 21  nov. 2019.

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