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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 21 de setembro de 2019

Sanções Econômicas Sob A Ótica Do Direito Internacional E O Caso Cubano

 

Guilherme Barbosa Franco Pedreschi

 

É sabido que as sanções internacionais – em especial aquelas que se convencionou chamar de “embargos econômicos” – não possuem codificação internacional. Assim, sua aplicação decorre de imposição unilateral por parte de um Estado, ou por vezes, de decisão do conselho de segurança da ONU.

Entretanto, quando se fala em sanção, bloqueio econômico no campo teórico das relações internacionais e do direito costumeiro, a primeira pergunta que se formula, mesmo intuitivamente é: seriam estas medidas eficientes?

Em outras palavras, além do questionamento moral e ideológico perante os demais atores internacionais – o país ou países aplicadores da sanção costumam atingir os objetivos que visam ao impor sanções?  Os estudiosos da área costumam ser céticos com relação ao tema e a análise dos casos práticos também não advoga em favor dos que impõe o embargo.

Isto porque, via de regra, o embargo de natureza econômica tem como escopo punir o comportamento de um determinado estado, seja por práticas censuráveis internamente, ou na esfera internacional. Assim, dificultando o comércio do país sancionado, visa-se passar uma mensagem no sentido de que aquela conduta não pode ser mantida ou repetida. Por vezes, pode ser ‘corrigida’ (como por ex.: suspender um programa nuclear) ou rever políticas internas que violem os direitos humanos), por outras, é apenas uma sanção (ex.: proibição do comércio de armamentos depois de uma guerra provocada pelo estado embargado). O fato é que as condições para que a sanção venha a ser levantada vão variar de caso para caso.

David A. Baldwin[1], professor do Instituto de Estudos de Guerra e Paz da Universidade de Columbia, em seu artigo “O debate das sanções e a lógica das escolhas” relata que a análise acerca da eficácia das sanções econômicas costumam-se situar em uma espécie de limbo da teoria das Relações Internacionais. Haveria aqueles que sustentam a necessidade da utilização deste tipo de sanção, os que advogam pela sua ineficiência completa e por fim, os que defenderiam que a análise da eficiência destas sanções seriam o exemplo máximo de literatura teórica sem qualquer relevância. Ademais, a prática perde muito pois tanto uma quanto a outra corrente costumam ser utilizadas para melhor adequar o discurso ideológico daquele que o sustenta, aduz o autor.

O grande argumento a favor da aplicação das sanções não estaria vinculado a sua ‘eficiência’, mas a ausência de alternativas em uma determinada circunstância. O sucesso, atingir os objetivos pré-fixados não seriam o mais importante nas sanções econômicas. Afirma, neste sentido: “And the fact that sanctions are likely to be ineffective or too costly does not eliminate them from the list of alternatives available to foreign policymakers”.  Assim, se pode dizer que o uso de sanções econômicas teria como escopo ‘atingir objetivos sem o uso de armas’. Que, considerando os gastos financeiros e perdas de vida, e legitimidade política no cenário internacional as sanções econômicas são preferíveis ao uso da força militar não resta dúvida, ainda que não afaste a seguinte pergunta: as sanções econômicas – sem o uso de força militar em conjunto – tem o condão de mudar as atitudes dos países sancionados?

Uma comparação interessante que os teóricos fazem, ressalta o professor Baldwin, é o de que as pessoas compram um carro Chevrolet não porque elas achem que os Chevrolets sejam melhores do que os Mercedes, mas porque eles possuem preços mais acessíveis. O mesmo raciocínio poderia ser usado para as sanções econômicas em detrimento do uso da força militar.

Ademais, o fator moral das sanções não pode ser desprezado. Os Estados aplicadores, quando respaldados pelo apóio da comunidade internacional agregariam importante status político. Seria este o caso da sanções à Rodésia, impostas pelo Reino Unido em 1966 ao regime ditatorial de Smith. No caso, defende Baldwin, não ter agido seria péssimo para a imagem do país, sinalizaria como um sinal de aprovação daquele regime deplorável. Assim, para um determinado país, quanto maior for o apóio externo obtido, maior será a percepção que a sanção não é apenas obra da vontade de um estado forte, mas sim aquilo que ‘deveria ser feito’.

Como veremos abaixo – quando analisarmos o embargo pela perspectiva cubana, nos casos de sanções sem grande suporte internacional, argumentos de defesa ao bloqueio como soberania e autodeterminação dos povos ganham força, enfraquecendo as motivações que originaram o embargo, de forma que  “...Broad-based cooperation drains realpolitik from the dispute. If only one country threatens sanctions, the targeted state might view it as a threat to their security and sovereignty. If the international community agrees to employ sanctions, the target has more difficulty framing the issue as narrowly distributive[2].

Do lado no debate, há analistas, como Robert A. Pape, que se utilizando de dados de pesquisas, sustentam que em apenas 5% dos casos analisados as sanções econômicas mostraram-se eficientes, de forma que não poderiam se justificar em uma alternativa confiável ao uso da força militar.

Um outro importante estudo do tema, que ajuda a fomentar o debate, foi desenvolvido por Daniel W. Drezner[3], no artigo “Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When is cooperation counterproductive?”, onde o autor aprofunda o tema analisando a eficiência das sanções multilaterais, ou seja, implementadas por uma organização internacional (ONU, OTAN) em detrimento de uma nação individualmente.


                                Parte o autor do pressuposto de que, imaginamos intuitivamente que a cooperação internacional – no campo da aplicação das sanções – levaria a conclusão imediata de que aquelas impostas por uma organização ou grupo de estados seria, per si, mais eficientes que aquelas impostas unilateralmente.

Acontece que esta percepção não subsistiria após a análise de números e de um estudo aprofundado do tema. Um argumento que de pronto chama a atenção é o que diz que sem o suporte coercitivo de uma organização internacional, coalizões ad hoc são frágeis por natureza. Ou seja países se unem e decidem pelo bloqueio ao comércio de um determinado estado. Capta-se credibilidade e apóio na comunidade internacional. Com o tempo, porém, muitos dos estados desta coalizão acabam sendo incentivados a furar o bloqueio, sendo esta uma tendência constante e inerente às sanções econômicas.

A remissão que se faz é a do dilema do prisioneiro, muito difundido na teoria das relações internacionais: uma vez que se decide por estipular uma sanção no plano multilateral, presume-se que todos os estados aderentes se beneficiarão politicamente. Entretanto, cada estado, unilateralmente, pode imaginar que se o benefício é de todos com a aplicação da sanção, todos ganharão igualmente. Por outro lado, se um estado individualmente viola a proibição de comercializar com o país alvo e o faz , o seu benefício será ainda maior: ganhará prestígio político ao aderir a uma causa forte e ganha também com as vantagens econômicas. Por outro lado, se todos pensarem desta forma, o bloqueio não funciona, todos perdem igualmente e a decisão é pior do que se todos tivessem cooperado.

Foi ilustrativa, sob a análise do jogo do prisioneiro, a atitude da Argentina em relação ao embargo imposto pelos EUA à URSS em 1979, por conta da invasão ao Afeganistão. Apesar dos principais exportadores de grãos à época (Canadá, Comunidade Européia, Austrália e Argentina) terem aderido ao bloqueio, cada um destes atores de beneficiaria pela punição da URSS, já que não endossavam a invasão.

Entretanto, poucos dias depois da adesão, Moscou ofereceria 25% a mais ao preço normalmente pago pela Argentina, para que o abastecimento não fosse suspenso (note-se que o comércio seria integralmente interrompido – e de repente – advém um acréscimo de 25% nas suas vendas). A Argentina informou da sua denúncia ao embargo e no início de 1980 foi firmado um acordo para abastecimento de 5 anos, além de oportunizar a fatia do mercado deixada em aberto pelos demais países embargantes.  Enfim, excepcionado o custo político, economicamente a Argentina se beneficiou por violar o bloqueio e não cooperar.

Mesmo para as sanções aplicadas em nome de um determinado organismo internacional, Lisa Martin observa que “although sanctions are often mandated by international organizations, one country is usually the instigator[4]”. Ou seja, há sempre um ou alguns estados ‘principais’ no controle do aspecto político do bloqueio, sendo exatamente os demais (“secondary states”) os que estariam  mais propensos a violar o bloqueio ao longo do tempo.

Há ainda argumentos mais sutis, no sentido de questionar a eficiência das sanções comerciais. Neste sentido, sanções visam impor custos ao estado alvo para que este sucumba e cumpra o determinado pelos estados sancionadores. Entretanto, impedir a troca/comércio bilateral entre estados não implica necessariamente em arrocho da economia do estado alvo. Isto porque, a tendência óbvia é de que este redirecione a sua economia para outros fornecedores e compradores. Desta forma, para que a sanção se faça eficiente, é preciso não apenas impedir o comércio entre os estados que propõem a sanção quanto inibir a capacidade substitutiva de fornecedores e compradores dos produtos e serviços do estado alvo. Sem isso, o bloqueio será ineficiente, podendo-se dizer, inclusive, que a dinâmica do comércio globalizado dificulta o sucesso deste tipo de sanção.

Há ainda o que se chamaria de problema endêmico no campo do bloqueio: a dificuldade de controle das fronteiras, de uma maneira geral. Ilustra-se este problema citando o caso da ex-Iugoslávia. Sancionada em 1992 pelo Conselho de Segurança da ONU, o bloqueio acabou alvo de furos pela Sérvia e Montenegro. Em apenas 6 meses o Conselho de Segurança reconheceu que a medida não funcionara por ausência de coerção nas fronteiras.

Há ainda o derradeiro argumento da pressão interna, principalmente dos setores da indústria, comércio e de serviços no país que aplica a sanção. O estado aplicador possui as mesmas “tentações” econômicas para revogar a sanção que os seus atores privados: aumentar o comércio. Entretanto, os governos acabam enfrentando justamente protestos dos setores produtivos impedidos de negociar com o país alvo. Esta pressão tende a aumentar com o passar do tempo (pode-se imaginar o porquê), quando os objetivos do embargo não estão sendo atingidos.

Ressalta-se que este impasse tende a levar ao aumento do contrabando e de outras atividades ilegais (obviamente sem taxação e, portanto, sem qualquer benefício ao estado aplicador da sanção). Cria-se uma batalha política com o setor produtivo privado, sob a acertada acusação de que o embargo se torna duplamente ineficiente: (i) não atinge os fins almejados; (ii) pela via transversa estimula o contrabando e impede o desenvolvimento dos setores privados.

 Por outro lado, deve ser citado o caso sul-africano como exemplo de sanção bem sucedida, não só por não ter havido casos significativos de ‘furo’ ao bloqueio, mas também porque o fim almejado foi plenamente atingido: ou seja, o regime do aparthaid cedeu plenamente e uma nova era de igualdade formal se abriu à África do Sul.

Repassados os antecedentes históricos do conflito EUA-Cuba, que entre 1959/1960 culminou com a instituição do embargo econômico e examinados os aspectos da sanção econômica no plano teórico, passamos agora a traçar um breve esboço histórico das retaliações norte-americanas à economia cubana que visam à reversão do governo revolucionário de tendências socialistas e das inúmeras expropriações e nacionalizações praticadas em solo cubano, em franco prejuízo aos interesses de cidadãos norte-americanos que detinham propriedades/interesses no país.

No caso do embargo norte-americano à Cuba, dois fatores principais levaram ao rompimento de relações e ao advento do embargo de 1960: as nacionalizações das empresas norte-americanas e a reforma agrária, com a conseqüente nacionalização das empresas americanas. Tais medidas geraram um enorme descontentamento nos EUA o que levou o Congresso americano a determinar a redução da cota de açúcar que as suas empresas podiam importar de Cuba, em uma tentativa de sufocar a economia da ilha, uma vez que o açúcar era o seu principal produto de exportação.

Neste mesmo período as empresas norte-americanas que refinavam o petróleo cubano que era adquirido da Venezuela passaram a se recusar a fazê-lo, foram supridas as exportações de combustível, víveres, dentre outros à Cuba por parte dos EUA[5]:

“El 5 de junio de 1961, Fidel se dirige a todo el pueblo (...) en su discurso, Fidel alude al largo rosário de agresiones econômicas y de todo tipo para doblegar la revolución cubana: negativa a refinar el petróleo adquirido en Venezuela y en la URSS, supresión de las exportaciones de combustible a Cuba, supresión de la cuota azucarera cubana en el mercado norteamericano, negativa a vendernos piezas de respuesto para el transporte y las fábricas cubanas, embargo de las exportaciones de materias primas prohibición de exportaciones a Cuba de pollos, gallinas, cerdos y vacas (...)”

Como contrapartida do boicote das empresas estadosunidenses instaladas em solo cubano que se recusavam a refinar o petróleo importado da Venezuela, Fidel retaliou confiscando a totalidade das refinarias norte-americanas no país. Outros setores da economia foram simplesmente expropriados. A cada decisão dos EUA, Fidel se imbuia no direito de responder com outra ainda mais radical, invertendo o pressuposto causante.

Somadas estas graves retaliações econômicas com a visão marxista da cúpula revolucionária, Che Guevara e Raul Castro que já entabulavam conversações com os soviéticos e que pretendiam a radicalização do processo político, a União Soviética, após uma visita oficial da cúpula cubana à URSS, China e outros países comunistas, comprometeu-se a comprar a integralidade da cota de açúcar cubano, assim como a oferecer petróleo refinado. Era o início da cooperação cubano-soviética que se intensificou até o desfacelamento da URSS de 1991.

Após o episódio da Baía dos Porcos, a hostilidade de parte a parte se intensifica, tendo Fidel Castro aproveitado a vitória da resistência revolucionária para declarar o caráter socialista do regime em 1961 e oficializar a aliança com a URSS, o que representaria não só uma proteção militar à ilha, mas também um generoso subsídio econômico até o fim da Guerra Fria.

Da mesma forma, entre 1960 e o fim da guerra fria o embargo foi mantido e a posição de lado a lado não sofreu qualquer avanço, no sentido de que houvesse o levantamento das sanções econômicas, exceto durante o governo de Jimmy Carter, quando negociações extra-oficiais apontavam para uma histórica mudança de rumo no  caso de um eventual 2º governo Carter. Entretanto, com a perda da reeleição e ascensão do republicano Reagan, não houve qualquer progresso neste sentido. 

Com o final da Guerra Fria, o embargo é intensificado: para os norte-americanos, o colapso soviético representaria “a oportunidade histórica de pressionar e derrubar o governo de Fidel Castro através de possíveis mudanças políticas em direção à uma democracia liberal. Para Washington e os lobistas anti-castristas no Congresso, Cuba precisaria apenas de uma lei que fortalecesse mais o embargo econômico para que finalmente o indesejado governo socialista encontrasse sua derradeira derrota e caminhasse rumo ao capitalismo. Assim, os EUA entendiam que o endurecimento das medidas econômicas resultaria na transição de Cuba para o livre-mercado e a democracia, da maneira como estava ocorrendo com seus ex-parceiros no Leste Europeu e antiga União Soviética[6]”.

Com a queda do regime soviético em 1991 e já no final do governo de George Bush pai, um senador republicano da Flórida, Connie Mack, (estado com grande número de exilados cubanos) apresentou projeto de lei visando proibir que subsidiárias de empresas norte-americanas, porém localizadas fora do território do país, pudessem negociar com Cuba – o que era permitido. O projeto de lei acabaria sendo vetado por George Bush.

Entretanto, um ano depois, já sob a presidência de Bill Clinton, seria aprovado o Cuban Democracy Act (CDA), conhecida como lei Torricelli e em 1996 a polêmica Lei Helms/Burton que será melhor apresentada a seguir.

Como se pôde perceber até aqui, o embargo teve natureza unilateral e diversas prioridades: imposto por um único estado – os EUA. Entretanto, em diferentes períodos, desde 1996, a União Européia têm assumido posições alternadas no sentido de aplicar retaliações comerciais a Cuba e suspendê-las, o que, por alguns períodos, tem conferido ao bloqueio uma natureza de sanção multilateral.

 Em 1996 a União Européia aderiu ao bloqueio pela autodenominada “Posicion Común[7]” (o ‘comum’ do título refere-se à política norte-americana), exigindo “progressos” a partir da transição para um governo de economia mais liberal e de pluralidade política. À época, exigiu também mais liberdades civis e indícios de melhoria no quesito direitos humanos.

O governo cubano imediatamente se negou a atender aos termos impostos, tendo considerado publicamente uma intromissão nos seus assuntos internos e decisões soberanas, acusando ainda a União Européia de fazer vista grossa à violação de direitos humanos em países com sérios problemas neste ponto, como Guatemala, El Salvador, México e Colômbia, e aos quais a União Européia apenas se limitava a exigir a chamada “cláusula democrática” (leia-se eleições democráticas).

O momento mais duro do bloqueio, onde o multilateralismo esteve mais nitidamente configurado foi no ano de 2003 quando três sequestradores cubanos foram condenados a pena capital e 75 dissidentes foram presos. Em represália houve a ratificação da chamada Posição Comum que vinha perdendo força, tendo a medida implicado na ruptura de comunicações oficiais entre as autoridades cubanas e as da União Européia. Esta posição apenas seria revista em 2005 com a suspensão (mas não levantamento definitivo) das sanções.

Com o afastamento do poder de Fidel Castro em julho de 2006 e a sinalização de Raul Castro no sentido de liberar lentamente a economia, diferente da etapa final do governo Bush, a Europa vem mostrando disposição para a convivência e o diálogo com o regime revolucionário.

A corrente que parece triunfar no bloco europeu tem como base três condições[8]: “el respeto mutuo, la no injerencia en los asuntos internos y el reconocimiento del pleno derecho a escoger un sistema econômico, politico y social proprio”. A percepção de ‘melhora’ no governo de Raul Castro, por parte da Comunidade Européia, fez com que em 19 de julho de 2008 tenha sido decido a eliminação total das sanções, o que representa um grande passo em prol das relações entre o bloco europeu e a ilha.

Com a normalização das relações com o bloco europeu e autorização formal e irrestrita para o comércio (na prática, como visto, houve poucos momentos de impedimento), o retorno da unilateralidade do embargo dos EUA e ante a ausência de revisão na política externa norte-americana – ao menos até o término do primeiro ano do segundo mandato do governo Obama – verifica-se que a motivação maior para a manutenção do embargo norte-americano tem fundo eminentemente político, sem respaldo ou legitimação da comunidade internacional ou do direito costumeiro.

Bibliografia

ALMOND, Mark. O livro de outro das revoluções. Rio de Janeiro: Ediouro, 2003.

BALDWIN, David A. The Sanctions Debate4 and the Logic of Choice. International Security, Vol. 24, nº 3. 2002/2003.

DREZNER, Daniel W. 2000. Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When is cooperation counterproductive? International Organization 54, 2003.

FURIATI, Claudia. Fidel Castro: Uma Biografia Consentida. Rio de Janeiro. Revan, 4ª edição, 2003.

GARDNER, GRANT W. and Kent P. Kimbrough. 1990. The Economics of Country-specific Tariffs. Internacional Economic Review 31 (3): 575-88.

HERNANDEZ, Rafael. El muro del bloqueo: demolicion o desmoronamiento? 2006.

JIMÉNEZ, Antonio Núñez. En Marcha con Fidel – 1961. Editorial de Ciências Sociales. Habana, 2ª Edicion, 2004.

KLEPAL, Jakub. Posicion Comun de la EU hacia Cuba. Alternativas y recomendaciones. Policy Paper, Association for International Affairs/People in Need/ Pontis Fundation, Praga, 2006.  

MARTIN, Lisa.Coercitive Cooperation: Explaning Multilateral Economic Sanctions, Princeton, N.J.: Princeton University Press. Chapter 1, 1992.

MORAIS, Fernando. A Ilha. 30ª Edição. Companhia de Letras, São Paulo, 2001.

RAMONET, Ignácio.  Fidel Castro, biografia a dos vocês. Random House Mondari. Spain. 1ª Edición. 2006.

XALMA, Cristina. Europa frente a Cuba. Revista Nueva Sociedad nº 216, ISSN: 0251-3552, julho-agosto de 2008.

 

[1] BALDWIN, David A. The Sanctions Debate4 and the Logic of Choice. International Security, Vol. 24, nº 3. 2002/2003, pp. 80-107.

[2] DREZNER, Daniel W. 2000. Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When is cooperation counterproductive? International Organization 54, 1, pp. 73-102

[3] DREZNER, Daniel W. 2000. Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When is cooperation counterproductive? International Organization 54, 1, pp. 73-102

[4] MARTIN, Lisa. 1992.Coercitive Cooperation: Explaning Multilateral Economic Sanctions, Princeton, N.J.: Princeton University Press. Chapter 1.

[5] JIMÉNEZ, Antonio Núñez. En Marcha con Fidel – 1961. Editorial de Ciências Sociales. Habana, 2ª Edicion, 2004. Fls. 337.

[6] [6] Almond, Mark. O livro de outro das revoluções. Rio de Janeiro: Ediouro, 2003.

[7] XALMA, Cristina. Europa frente a Cuba. Revista Nueva Sociedad nº 216, julho-agosto de 2008, ISSN: 0251-3552. www.nuso.org, retirado em 12.02.09.

[8] KLEPAL, Jakub. Posicion Comun de la EU hacia Cuba. Alternativas y recomendaciones. Policy Paper, Association for International Affairs/People in Need/ Pontis Fundation, Praga, 2006.   


Elaborado em julho/2013

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Guilherme Barbosa Franco Pedreschi

Advogado da Caixa Econômica Federal.

Inserido em 14/03/2014

Parte integrante da Edição no 1149

Código da publicação: 3285

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

PEDRESCHI, Guilherme Barbosa Franco. Sanções Econômicas Sob A Ótica Do Direito Internacional E O Caso CubanoBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1149. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/3285/sancoes-economicas-sob-otica-direito-internacional-caso-cubano> Acesso em: 21  set. 2019.

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