Considerações sobre o direito de greve no serviço público

RESUMO- O vertente artigo analisa o direito de greve no serviço público,  consagrado no art. 37, inciso VII da Constituição Federal.

I. INTRODUÇÃO

A greve é sem dúvida uma das mais importantes manifestações coletivas da sociedade em defesa de direitos. A doutrina ensina que:

“... o vocábulo greve foi utilizado pela primeira vez no final do século XVIII, precisamente numa praça em Paris, chamada de Place de Grève, onde se reuniam tanto desempregados quanto trabalhadores que, insatisfeitos geralmente com os baixos salários e com as jornadas excessivas, paralisavam suas atividades laborativas e reivindicavam melhores condições de trabalho. Na referida praça, acumulavam-se gravetos trazidos pelas enchentes do rio Sena. Daí o termo greve, originário de graveto”. 1

Portanto, tudo começou por lá, países europeus, como França e Inglaterra, notadamente por influência de eventos como a Revolução Industrial na Inglaterra berço dos primeiros movimentos sindicais.

A Greve, instituto intimamente ligado e dependente da relação de trabalho, em nosso país, ao longo de sua história, na legislação pátria alternou-se pela permissão e proibição como mais adiante demonstraremos. Por ser um instrumento tão importante para os trabalhadores, quer da iniciativa privada quer no serviço público em defesa de direitos, não se constitui exagero se pugnar pela proteção do Estado, embora o que se constatou durante longo tempo no Brasil tenha sido um descaso do legislador.

Acerca desta questão esclarece Otavio Bueno Magno:

“Ao contrário do que ocorre com o direito de organização sindical e com a convenção coletiva, a greve não é objeto de proteção expressa, no âmbito da Organização Internacional do Trabalho. Contudo, encontra-se ali generalizado o entendimento de que constitui um dos meios essenciais à defesa e à promoção dos interesses profissionais. Por isso, recomenda-se que as limitações ao seu exercício sejam razoáveis, considerando-se como tais as referentes aos serviços essenciais ou relativos à função pública. Fora do âmbito da Organização Internacional do Trabalho há pelo menos quatro textos de nível internacional que se referem expressamente à greve como atividade merecedora de proteção. O mais abrangente deles é o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, adotados pela Assembléia Geral das Nações Unidas, em 16 de dezembro de 1966. Seguem-se três outros de amplitude regional, a Ata de Chapultepec, de 1945; a Carta de Bogotá, de 1948; e a Carta Social Européia, de 1961”. 2

II. CONCEITO DE GREVE

A Lei n° 4.330, de 1° de junho de 1964, revogada pela atual Lei de Greve, a de n° 7.783 de 28 de junho de 1989 assim referia-se à Greve:

 Art. 2º Considerar-se-á exercício legislativo da greve a suspensão coletiva e temporária da prestação de serviços a empregador, por deliberação da assembléia geral de entidade sindical representativa da categoria profissional interessada na melhoria ou manutenção das condições de trabalho vigentes na emprêsa ou emprêsas correspondentes à categoria, total ou parcialmente, com a indicação prévia e por escrito das reivindicações formuladas pelos empregados, na forma e de acôrdo com as disposições previstas nesta lei.

Como se pode notar da definição, nesta não havia previsão da greve no Serviço Público, mas tão somente na iniciativa privada. Era sem dúvida uma lei autoritária e que há época de sua edição a consciência de nossos legisladores não havia evoluído a ponto de compreender a igualdade de direitos entre trabalhadores da iniciativa privada e aqueles cujo empregador era o Estado.

A Doutrina tem ao longo do tempo procurado definir adequadamente este importante instituto, verbis:

“A greve como meio de ação direta e de autodefesa coletiva      constituiu-se ao longo da historia como o principal instrumento para a defesa e promoção dos interesses econômicos e sociais dos trabalhadores assalariados.

Coutre e Plá Rodriguez conceituaram greve como “a abstenção ou suspensão concertada e solidariamente executada da prestação de serviços por parte de um número considerável de trabalhadores por um motivo determinado”. 3

Ficamos com a definição que nos traz o Professor Nelson Mannrich:

“Há copiosa doutrina enfrentando o conceito de greve, também conhecida como ação social típica de luta dos trabalhadores. H. Sinay, com autoridade de quem escreveu um tratado sobre greve, apresenta a seguinte definição: A greve é a recusa coletiva e concertada do trabalho, manifestando a intenção dos trabalhadores de se colocar provisoriamente fora do contrato, a fim de assegurar o sucesso de SUAS reivindicações”4

Para os dias atuais, pode-se definir Greve como uma paralisação coletiva do trabalho, com objetivo de obter algum benefício, que pode ser simplesmente aumento de salário, ou ainda, melhoria nas condições de trabalho como segurança, por exemplo. Certamente esta é apenas uma forma simplória de definição do instituto.

 III. EVOLUÇÃO LEGISLATIVA CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL DO DIREITO DE GREVE NO BRASIL.

Durante muito tempo em nosso país, houve um vazio constitucional acerca do tema, não obstante tenha o legislador infraconstitucional neste período tratado, na maioria das vezes no sentido de proibição da greve. Em breve pesquisa aos textos de nossas Constituições, veremos que somente a partir da Constituição de 1937, ou seja, contados 113 anos da nossa primeira Constituição, outorgada, a de 1824, é que o tema passou a ter tratamento constitucional.

Art. 139 - Para dirimir os conflitos oriundos das relações entre empregadores e empregados, reguladas na legislação social, é instituída a Justiça do Trabalho, que será regulada em lei e à qual não se aplicam as disposições desta Constituição relativas à competência, ao recrutamento e às prerrogativas da Justiça comum. A greve e o lock-out são declarados recursos antissociais nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional.

Acrescente – se ainda que, se de um lado havia proibição constitucional, por outro, o legislador ordinário não deixou por menos, aliás, muito antes desta Constituição, em período de absoluto vazio constitucional sobre o tema, já tratava deste, lamentavelmente no sentido de sua proibição, sendo exemplo deste fato passado, o quanto dispunha o Código Penal Brasileiro, vigente em 1890:

Art. 205. Seduzir, ou alliciar, operarios e trabalhadores para deixarem os estabelecimentos em que forem empregados, sob promessa de recompensa, ou ameaça de algum mal:

Penas – de prisão cellular por um a três mezes e multa de 200$ a 500$000.

Art. 206. Causar, ou provocar, cessação ou suspensão de trabalho, para impor aos operários ou patrões aumento ou diminuição de serviço ou salario:

Pena – de prisão cellular por um a três mezes.

§ 1º Si para esse fim se colligarem os interessados:

Pena – aos chefes ou cabeças da colligação, de prisão cellular por dous a seis mezes.

§ 2º Si usarem de violencia:

Pena – de prisão cellular por seis mezes a um anno, além das mais em que incorrerem pela violência.

                      Percebe-se que o nosso legislador da época privilegiava a produção, o capital, e, certamente não havia uma preocupação com as reivindicações dos trabalhadores, fossem da iniciativa privada, fossem da administração pública, tanto que, consideraram a greve e o lock-out como recursos antisociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatíveis com os superiores interesses da produção nacional, algo inaceitável nos dias atuais quanto ao direito de greve. Sem dúvida o período de 1824 a 1937 foi difícil para o trabalhador brasileiro no tocante a defesa de direitos trabalhistas, notadamente quanto ao direito de greve. Não bastasse o Código Penal de 1890, Decreto n° 847, de 11 de outubro de 1890, em seus artigos 205 e 206, acima reproduzidos, proibir a greve, ainda no ano de 1890, foi editado o Decreto n° 1.162, de 12 de dezembro de 1890, vista como Lei de Segurança Nacional, a qual considerava a greve um delito, cujos infratores eram punidos com prisão:

DECRETO N. 1162 - DE 12 DE DEZEMBRO DE 1890

Altera a relacção dos arts, 20 (ilegível) e 206 do Codigo Criminal.

O Chefe do Governo Provisório da Republica dos Estados Unidos do Brazil, considerando que a redacção dos arts. 205 e 206 do Código Criminal póde na execução dar lugar a duvidas e interpretações errôneas e para restabelecer a clareza indispensável, sobretudo as leis penaes,

decreta:

Art. 1º Os arts. 205 e 206 do Codigo Penal e seus paragraphos ficam assim redigidos:

1º Desviar operarios e trabalhadores dos estabelecimentos em que forem empregados, por meio de ameaças e constrangimento:

Penas - de prisão cellular por um a tres mezes e de multa de 200$ a 500$000.

2º Causar ou provocar cessação ou suspensão de trabalho por meio de ameaças ou violencias, para impôr aos operarios ou patrões augmento ou diminuição de serviço ou salario:

Penas - de prisão cellular por um a três mezes.

Ainda no mesmo sentido e já no ano de 1935 foi editada a Lei n° 38, de 4 de abril de 1935, Lei de Segurança Nacional. Esta Lei também tipificava a greve como delito.

Art. 7º Incitar funccionarios publicos ou servidores do Estado á cessação collectiva, total ou parcial, dos serviços a seu cargo.

Pena – De 1 a 3 annos de prisão cellular.

Art. 8º Cessarem coletivamente funccionarios publicos, contra a lei ou regulamento, os serviços a seu cargo.

Pena – Perda do cargo.

No âmbito da legislação ordinária não ficou por aí a proibição de greve, de maneira que, outros diplomas legais previram sua proibição. Foi assim com o Decreto-lei n° 431, de 18 de maio de 1938, uma norma com semelhança a anterior, vez que também tratava de Segurança Nacional, verbis:

Art. 3º São ainda crimes da mesma natureza:

(...)

12) instigar ou preparar a paralisação de serviços públicos, ou de abastecimento da população;

Pena – 3 a 7 anos de prisão;

(...)

21) incitar funcionários públicos ou servidores do Estado à cessação coletiva, total ou parcial, dos serviços a seu cargo:

Pena – 1 a 3 anos de prisão;

22) induzir empregadores ou empregados à cessação ou suspensão do trabalho;

Pena – 1 a 3 anos de prisão;

           (...)

28) cessarem coletivamente funcionários públicos, contra a lei ou regulamento, os serviços a seu cargo;

Pena – Perda do cargo;

         Pesem estes fatos, começava a despertar no legislador da época a necessidade de reconhecer a greve como instrumento de defesa de direitos dos trabalhadores. Basta ver não demorou a proibição do Decreto n° 847, de 11 de outubro de 1890, Código Penal vir a ser revogada.  No Governo de Getúlio Vargas, através do Decreto-lei n° 1.237, de 02 de maio de 1939, foi instituída no Brasil, a Justiça do Trabalho.  Dá para se perceber quão desprotegidos eram os trabalhadores brasileiros até aquele momento histórico.

Mas, ao contrário do que muitos poderiam esperar, este significante fato, se por um lado, trazia algo muito interessante para o trabalhador, uma Justiça especializada, alicerçada em princípios benéficos, como o da proteção ao hipossuficiente, por outro, no tocante ao direito de greve, resistia-se à concessão, pois, o mesmo decreto que criara a Justiça Especializada, também é fato, explicitamente prescrevia punições aos grevistas:

Art. 81 Os empregados que, coletivamente e sem prévia autorização do tribunal competente abandonarem o serviço, ou desobedecerem a decisão de  tribunal do trabalho.  serão punidos com penas de suspensão ate seis meses, ou dispensa além perdas de cargo de representação  profissional e    incompatibilidade para  exercê-lo durante  o prazo de dois a cinco anos.

Art. 82 Quando suspensão do serviço a desobediência ás  decisões dos tribunais do trabalho for ordenada por associação profissional, sindical ou não de empregados ou de empregadores, a  pena será:  

 a) Si a ordem for ato da assembleia, cancelamento do registo da associação da multa de 5:000 $000 (cinco contos de réis)  a 50:000$000 (cinquenta contos de réis) aplicada em dobro, si se trata de serviço público:          

b) Si a insignação, ou  ordem, for ato exclusivo dos  administradores, perda do cargo, sem prejuízo da pena cominada ao art. 83.

Art. 83  Todo aquele que empregado ou empregador ou mesmo  estranho ás categorias em conflito, instigar á prática de infrações previstas neste capítulo, ou se houver feito  cabeça de  e coligação de empregadores ou empregados,  incorrerá: na pena de seis meses a três anos de prisão, sem  prejuízo das  demais sanções cominadas neste capítulo.

 § 1º Tratando-se de serviço público, ou havendo violência contra pessoas coisa, as penas prevista neste artigo serão aplicadas em dobro sem prejuízo de quaisquer outras estabelecidas neste capítulo e na legislação  penal comum.

Evidente que se vivenciava um período da história do Brasil, no qual, a maioria dos trabalhadores brasileiros tinham como patrão, o próprio Estado.  Sabe-se que, não obstante o nascimento de nossa Indústria datar de séculos anteriores àquela data, fato é que de 1937 sob o governo de Getúlio Vargas até o governo de Juscelino Kubitschek, de 1956 a 1961 é que nossa Indústria passou por forte avanço e em decorrência milhares de empregos foram criados. Surgindo deste período em diante os movimentos sindicais e o despertar dos trabalhadores para reivindicações de seus direitos. Daí para frente o que se pode constatar é que o Estado-legislador passou a ser mais atuante em matéria trabalhista, sendo desta época, a criação da CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas, durante o governo de Getúlio Vargas.

Neste contexto histórico da situação econômica no mundo e no Brasil, oportuna a doutrina de Ebe Bruno Massafelli Caprara sobre o Direito de Greve:

 “Para fins metodológicos, podemos considerar que o direito de greve passou por três fases distintas:

1ª. Fase – A greve considerada como delito

Dados históricos revelam que na Antiguidade, no Direito Romano, na França até Napoleão III, na Inglaterra até 1824, a greve era terminantemente proibida, reprimida e considerada delito. Não era permitida a coalizão, nem a associação para qualquer fim trabalhista, ambas também consideradas delito.

2ª. Fase – A greve tolerada

Neste período a greve é um fato social, a lei não interfere e nem o Estado intervém. Ela não é permitida, mas não chega a ser punida. O liberalismo está no auge, as ideias e os ideais de liberdade de trabalho se desenvolvem.

Cria-se o instituto principal do Direito do Trabalho, que é o contrato de trabalho, símbolo da escola econômica liberal. Passa-se a admitir o trabalho subordinado não coercitivo, mas pelo consentimento e vontade dos contratantes, com o que a subordinação do trabalhador passou a resultar de seu consentimento, em troca do salário e outras vantagens. Ninguém mais pôde ser obrigado a trabalhar para outrem. Na Escola econômica liberal não havia a intervenção do Estado nas situações econômicas.

3ª. Fase – A greve como direito.

Como dado importante, temos que na Inglaterra, já em 1871, criou-se a primeira associação, da qual surgiram as associações de classe, por sua vez, os embriões dos sindicatos. É a época do surgimento das ideologias sindicais. Florescem as ideais do sindicalismo revolucionário que, em suas bases, prega a greve como única solução para os problemas dos trabalhadores”.5

A autora faz inicialmente uma abordagem da evolução do direito de greve, inclusive no contexto vivenciado em outros países. Aqui no Brasil os fatos se repetiram, e, nessa trilha de entendimento, é da mesma autora as lições que seguem ao que chama de PERÍODOS CARACTERIZADOS DO ESTUDO DO DIREITO DE GREVE:

“Modernamente, a ideia de considerar a greve como um direito vem crescendo em todos os países. No Constitucionalismo moderno ela é um direito. Na Itália, em 1947, no México, em 1917, e em Portugal, em 1974, a greve passou a ser um direito.

                        “No Direito brasileiro, num primeiro período, que vai até 1930, temos algumas características: a greve considerada como um fato social. Até mais ou menos 1919, havia uma tolerância, pois as ideias que vingavam no país eram anarquistas. O anarquismo que florescia na Europa, principalmente na Itália, era transportado para o Brasil pelos imigrantes. Estes, na sua maioria italianos, trabalhavam nas primeiras fabricas, instaladas principalmente em São Paulo. Não admitiam a intervenção do Estado. Propunham um sindicalismo revolucionário, cuja principal arma era a greve, intolerada, pois constava do Código Penal. Em 1890, o Código Penal foi alterado, passando a ser punida a violência e não a greve. Pela primeira vez no Brasil há o reconhecimento do direito de greve”.6

Esta situação se vivenciou no Brasil. Até a Constituição de 1937, havia uma alternância entre tolerância e proibição da Greve com previsão legislativa infraconstitucional. De todo modo em algum momento antecedente à Constituição de 1937, ao menos se teve tolerância da greve. Neste sentido, pode-se dizer que a Constituição em comento que proibia taxativamente a greve, pôde ser considerada um retrocesso. Entretanto queremos crer que o nosso legislador logo percebeu este retrocesso e, a próxima Constituição, a de 1946, corrigiu esta injustiça, verbis:

Art. 158 - É reconhecido o direito de greve, cujo exercício a lei regulará.

 Até que enfim se tinha o direito de greve reconhecido na Constituição do País ainda que pendente de regulamentação infraconstitucional, no entanto, a respeito do Direito de Greve do Servidor Público nada disse. Um fato de grande importância e que deve ser lembrado é o de que, vigorava no Brasil quando da promulgação da Constituição Federal de 1946, o Decreto-lei n° 9.070, de 15 de março de 1946, que, não obstante tolerasse a greve nas atividades acessórias, proibia nas atividades essenciais. Este fato à época gerou muita discussão, se referido decreto haveria ou não sido recepcionado pela Constituição, a vista do disposto no artigo 158. No entanto, a proibição contida naquela norma infraconstitucional não chegou a ser considerada inconstitucional como ensina SÉRGIO PINTO MARTINS:

“O Supremo Tribunal Federal entendeu que não havia sido revogado o Decreto-lei n° 9.070/46, pois não era incompatível com a Lei Fundamental de 1946, que determinava que a greve deveria ser regulada por lei ordinária, inclusive quanto a suas restrições”.7

O legislador constitucional de 1967 foi mais enfático quanto ao direito de greve, embora tenha mantido a proibição da Greve no Serviço e atividades consideradas por lei como essenciais, verbis:

Art 158 - A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria, de sua condição social:

 (...)

XXI - greve, salvo o disposto no art. 157, § 7º.

Art 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios:

§ 7º - Não será permitida greve nos serviços públicos e atividades essenciais, definidas em lei.

Ainda numa fase autoritária por que passava o Brasil, a Emenda Constitucional n° 1, de 17.10.1969, mantinha o direito de greve na iniciativa privada, e, o proibia para os empregados do Estado e também em atividades essenciais definidas em lei.

Art. 165. A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos têrmos da lei, visem à melhoria de sua condição social:

(...)

XXI - greve, salvo o disposto no artigo 162.

Art. 162. Não será permitida greve nos serviços públicos e atividades essenciais, definidas em lei.

     Finalmente a Constituição Federal de 1988, definitivamente consagrou o direito de Greve. No que pertine ao direito de greve dos trabalhadores da iniciativa privada, a nova Constituição amplia este direito, concedendo mais liberdade ao trabalhador sendo o que se constata:

Art. 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.

A grande novidade na nova Constituição trata-se do direito de greve do servidor público nesta garantido:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;

A Constituição de 1988 corrigiu uma injustiça contra os servidores públicos ocorrida durante séculos, garantindo lhes ainda o direito de livre associação sindical:

VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;

          No entanto, o legislador constitucional limitou o direito de greve dos servidores públicos civis, excluindo os servidores militares, nos termos dos artigos 142, § 3º, IV, 42, § 2°, da Constituição, e, quanto aos primeiros, condicionou o exercício deste direito a limites estabelecidos em lei específica,  algo extremamente prejudicial ao exercício do ora legítimo direito dos servidores garantido na Lei Fundamental.

IV. DIFERENÇA DE TRATAMENTO E INÉRCIA DO PODER LEGISLATIVO

A nosso ver ocorre uma diferenciação de tratamento legislativo no trato do direito de greve de uma e outra categoria. Percebe-se que poucas são as restrições impostas aos direitos dos trabalhadores da iniciativa privada, podendo inclusive decidirem sobre a oportunidade de exercê-lo, mormente sobre os interesses que devam por meio dele defender. Por outro lado esta mesma oportunidade não é ofertada aos servidores públicos, considere-se ainda não haver o legislador estendido o direito de greve aos servidores militares, embora neste aspecto, compreenda-se justificáveis as restrições. Tem-se ainda que todas as vezes que a Constituição condicionou o exercício de direito relativo à greve dos trabalhadores da iniciativa privada, logo o legislador cuidou de editar referida lei. Foi assim com a Lei n° 4.330, de 1° de junho de 1964, e também com a atual Lei n° 7.783 de 28 de junho de 1989, para a qual rapidamente deu o Legislador cumprimento ao disposto no § 1° do artigo 9° da Constituição, menos de um ano, portanto.

Do lado do Servidor Público, a Constituição estabelece no inciso VII do artigo 37, que o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica:

  VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica.

           No entanto, como se pode constatar, da promulgação da Constituição de 1988 aos dias atuais, transcorreram – se 26 anos de omissão do Poder Legislativo que não dá cumprimento ao mandamento da norma constitucional. Queremos crer que esta omissão legislativa não se dá apenas por descaso daquele Poder, mas, também, por outros motivos, como por exemplo, dificuldade em editar um texto de lei que regulamente e principalmente estabeleça os limites do exercício de direito de greve do servidor, notadamente nas chamadas atividades essenciais, ou inadiáveis na explicação de Pedro Proscurcin:

“Entendem-se por necessidade inadiável os serviços ligados à sobrevivência, à saúde ou à segurança da população”.8

 Nesta linha de entendimento José Ajuricaba da Costa e Silva esclarece:

“Todos, à exceção das mentalidades doentias de quaisquer matizes que colocam suas ideologias acima da felicidade do gênero humano, reconhecem que tais serviços não podem ser paralisados. Alguns deles, como os que se destinam a produzir a energia nuclear, podem por em risco, se interrompidos, à própria sobrevivência de parcela significativa da coletividade.

Outros, como as relativas à engenharia genética, onde se lida com bactérias e vírus de grande periculosidade, o que exigem medidas de segurança não menos rigorosas, não podem também ser encarados como um trabalho qualquer, para efeito de sua paralisação.

Também o fornecimento de energia elétrica, sem a qual as grandes cidades param quase completamente, os serviços médicos de urgência, dos quais dependem a vida das pessoas, o fornecimento de água e de gêneros alimentícios, o transporte coletivo, etc, são serviços igualmente indispensáveis nas grandes concentrações urbanas da atualidade, cuja interrupção prolongada pode acarretar sofrimentos generalizados e a própria morte de pessoas de todas as classe sociais, sobretudo das mais carentes.

É o bem comum, portanto, que está a exigir a superação do direito de greve nesses serviços. Ao invés, pois, de se ampliar tal direito no que diz respeito a tais atividades, o que se impõe é que, ao contrário, seja restringido o seu exercício em beneficio de todos”.9

Permissa venia, discordamos em parte do rigor ora exposto pelo autor quanto ao direito de greve nestes serviços. Maior parte da doutrina ensina que países de economia moderna têm encontrado solução de maneira a garantir o direito do trabalhador de fazer greve nestes serviços.

PEDRO PROSCURCIN, considera atividades essenciais:

 I) água, energia elétrica, gás e combustíveis; II) assistência médica e hospitalar; III) medicamentos e alimentos; IV) serviço funerário; V) transporte coletivo; VI) esgoto e lixo; VII) telecomunicações; VIII) substância radioativa ou nuclear; IX) processamento de dados em serviços essenciais; X) tráfego aéreo; XI) compensação bancária”.10

Carlos Henrique Bezerra Leite no item 7 de seu trabalho intitulado “A greve do servidor público civil e os direito humanos” nos traz o seguinte esclarecimento:

“A Organização Internacional do Trabalho – OIT não possui convenção específica sobre greve, mas a doutrina é praticamente unânime em afirmar que as Convenções n° 87 e n° 98, que dispõem sobre liberdade sindical e negociação coletiva, contemplam, implicitamente, a greve como um direito fundamental dos trabalhadores, tanto do setor público quanto do setor privado, sendo certo que apenas os funcionários das Forças Armadas podem ter, segundo aquele organismo internacional, algumas restrições ou até mesmo vedações ao exercício do direito de greve”.11

Hodiernamente, nas economias modernas, esta questão da greve nos serviços públicos, inclusive nos essenciais encontra-se superada. Em Portugal exemplificando, conforme ensinamentos de Luiz Carlos Amorim Robortella e Antonio Lamarca respectivamente:

“É expressamente admitida a greve no serviço público. Nas atividades essenciais exige-se a prestação de serviço mínimo, podendo haver também a requisição civil de trabalhadores. Em qualquer modalidade de greve, aliás, os participantes são obrigados a garantir a segurança e manutenção dos equipamentos e instalações”.12

“O artigo 58 da Constituição portuguesa enumera: É garantido o direito à greve. 2. Compete aos trabalhadores definir o âmbito de interesses a defender através da greve, não podendo a lei limitar esse âmbito. 3. É proibido o lock-out”.13

Portanto, constata-se que é perfeitamente possível a realização da greve no serviço público, inclusive nos chamados serviços essenciais, sem causar sua total paralisação ou grandes danos à comunidade. É uma questão de ordem e planejamento preventivo da administração.

V. APLICABILIDADE DA NORMA CONSTITUCIONAL

Dispõe a Constituição Federal de 1988:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica.

Há grande discussão doutrinária se referida norma é de eficácia contida ou limitada. Se referida norma tem ou não autoaplicabilidade.

Em seu trabalho intitulado “O Direito de Greve dos Servidores Públicos e STF, Juliana Maggi Lima informa o que pode ser considerado primeira manifestação do Supremo Tribunal Federal acerca desta questão quando do julgamento do MI 20-DF (1994):

“O MI 20-DF é um precedente extremamente relevante no que se refere ao direito de greve dos servidores públicos. Ele foi impetrado em 1994 pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil, com o objetivo de ter reconhecida a inércia do Congresso Nacional e de ser concedido o writ injuncional para que se tornasse viável o exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis, pois, passados seis anos da existência da Constituição, a lei complementar ainda não havia sido editada. Nessa decisão o STF fixou entendimento de que o dispositivo em tela tem eficácia limitada e deferiu o mandado, dando ciência ao Congresso Nacional de sua mora; porém o Tribunal não supriu a lacuna legislativa.

Após algumas considerações doutrinarias e apresentação de alguns precedentes jurisprudenciais o Min. Celso de Mello, relator, conheceu do pedido. Na analise de mérito ele afirmou que a Constituição de 1988 trouxe avanços ao assegurar o direito de greve aos servidores públicos, assim como aos trabalhadores que já tinham seu direito regulado pela Lei 7.783/1989, a qual, no entanto, era inaplicável aos servidores. O ministro reiterou o caráter limitado da greve em face de princípios como o da continuidade dos serviços públicos”.14

A Doutrina brasileira divide-se quanto a esta questão. Uma parte entende que se trata de norma de eficácia limitada e que, portanto, o direito de greve dos servidores públicos dependeria da norma mencionada no referido artigo e inciso e outra parte que referida norma é de eficácia contida e que neste caso, tem aplicabilidade imediata independendo da norma infraconstitucional para o exercício do direito de greve do servidor.  Na linha de entendimento de ser referida norma de eficácia limitada, vejamos o que diz José Afonso da Silva:

“Contudo, o constituinte ainda não teve a coragem de admitir o amplo direito de greve aos servidores públicos, pois, em relação a estes, submeteu o exercício desse direito aos termos e limites definidos em lei específica (art. 37, VII)”.15

Enoque Ribeiro dos Santos e Juliana Araújo Lemos da Silva nesta linha doutrinária esclarecem:

“Assim, observando a norma constitucional inserta no inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal, e considerando a teoria da aplicabilidade das normas constitucionais tal como acima exposta, a doutrina pátria tem afirmado que referido dispositivo constitucional não se trataria de norma com eficácia plena, da a previsão expressa de “lei específica” para estabelecer os termos e limites em que será exercido o direito de greve pelos servidores públicos. Se não é de eficácia plena - e nisto a doutrina é unânime -, formula-se a seguinte indagação: seria esta norma de eficácia contida ou limitada? Neste ponto a doutrina se divide em duas correntes.

Para uma primeira corrente, o mencionado dispositivo constitucional seria de eficácia limitada, não sendo autoaplicável, isto é, não possuindo aplicabilidade imediata. Para esta corrente, enquanto não editada a “lei específica” prevista no dispositivo constitucional, este não poderá ser aplicado.

Vale dizer, os servidores públicos não poderão exercer o direito de greve enquanto não for expedida a lei “específica” prevista no comando constitucional. Desta forma, o inciso VII do artigo 37 da CF/88 assumiria contornos de norma programática, sendo que a prática de greve no setor público seria, enquanto não expedida a mencionada lei, uma ilegal, sem amparo no ordenamento jurídico vigente.

Para Sérgio Pinto Martins, partidário desta corrente, os servidores celetistas da Administração Pública direta, porque se submetem às normas da Consolidação das Leis do Trabalho, ou seja, são regidos pelo Direito do Trabalho e não pelo Direito Administrativo, poderão fazer greve, aplicando-se a eles a Lei n. 7.783/89. Porém não terão direito à negociação coletiva, o que se depreende do artigo 39, §3º, c/c. art. 7º, XXVI e art. 61, § 1º, inciso II, a, da Constituição Federal. Ainda segundo autor, das empresas de economia mista e das empresas públicas exploradoras de atividades econômica poderão fazer greve, aplicando-se a Lei n. 7.783/89, e terão direito à negociação coletiva, dado que tais empresas são pessoas jurídicas de direito privado, conclusão que decorre do art. 173, § 1º, II, c/c. art. 61, § 1º, inciso II, alínea a, da Constituição Federal, os quais não exigem lei para aumentar salário e estabelecer outras condições de trabalho no âmbito das mencionadas empresas”.16

Ainda nesta mesma linha de entendimento:

“A Constituição Federal de 1988 ampliou os direitos sociais dos servidores públicos civis, permitindo-lhes tanto o direito à livre associação sindical quanto o direito de greve, este último exercido nos termos e nos limites definidos em lei ordinária especifica, conforme prevê a EC 19/98. Dessa forma, alterou-se a espécie normativa exigida para a definição dos limites do direito de greve do servidor público que deixou de ser lei complementar, cuja exigência constitucional para aprovação é de maioria absoluta (CF, art. 69), para tornar-se lei ordinária, cuja aprovação exige tão – somente maioria simples (CF, art. 47).

Independentemente dessa alteração, a jurisprudência já se havia fixado no sentido da inexistência de autoaplicabilidade do direito de greve do servidor público, principalmente nos chamados serviços essenciais, necessitando integração infraconstitucional, que, a partir da EC nº 19/98, será realizada por meio de lei ordinária específica”.17

         Em sentido contrário, entendendo ser a referida norma de eficácia contida e que, portanto, tem autoaplicabilidade posiciona-se José dos Santos Carvalho Filho:

“A grande polêmica surgida em face do dispositivo – não resolvida, aliás, com a alteração introduzida pela EC n.º 19/98 – reside no exame de sua natureza. De fato, alguns autores e decisões judiciais sufragam o entendimento de que a norma é de eficácia contida, aquela que, na visão de JOSÉ AFONSO DA SILVA, tem eficácia imediata, conquanto possa o futuro legislador reduzir o âmbito de incidência normativa”.18

Não é possível negar que entre os serviços públicos e os prestados no setor privado há sim grande diferença, especialmente quanto àqueles tidos como essenciais, muitos dos quais, indispensáveis para a manutenção de vidas de grande parte da coletividade. Justamente por estas evidentes diferenças e suas complexidades, e, principalmente pela necessidade de estabelecimento de limites para o exercício deste direito, queremos crer haver sido esta razão maior do mandamento da norma constitucional quanto prescreveu a necessidade de edição de lei específica, por cujas considerações nos filiamos ao entendimento dos que defendem a edição de referida lei, agora ordinária, porquanto estabeleceu a EC-19/1998.

Não estamos aqui afirmando que o direito de greve do servidor público não possa ser exercido de imediato hodiernamente, principalmente a vista de que, a nosso ver, a norma constitucional em comento é de eficácia contida e aplicabilidade imediata, carecendo apenas neste momento de omissão legislativa quanto a norma regulamentar que esta necessidade seja suprida, conquanto não se impeça o exercício do direito de greve do servidor público garantido naquela norma constitucional.

VI. EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO E O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

Não obstante a garantia constitucional, fato é que os Servidores Públicos padecem com a omissão do Congresso Nacional que não emite a norma regulamentar do Direito de Greve desta importante parcela de trabalhadores brasileiros. Desde o ano de 1994, o Supremo Tribunal Federal vem tratando do tema através de julgamentos de Mandados de Injunções. A vista da omissão do Poder Legislativo na edição de norma regulamentar do inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal, tal fato, tem suscitado na doutrina e jurisprudência um forte debate, e, neste contexto, de grande relevância a forma como vem decidindo o STF a partir do primeiro Mandado de Injunção levado a julgamento naquela Corte.

O debate doutrinário se deu quanto à natureza daquela norma constitucional, se de eficácia contida ou limitada, já amplamente discutida ao longo deste trabalho, trazendo posições dos que defendem ser a norma de eficácia contida e dos que defendem tratar-se de norma de eficácia limitada, mormente os efeitos para um e outro aspecto, acrescente-se ainda a discussão quanto à aplicabilidade da atual Lei de Greve, Lei n. 7.783/1989 no que couber na regulamentação do direito de Greve do Servidor Público. O próprio Supremo Tribunal Federal nos julgamentos dos Mandados de Injunções abordou este fato deixando tudo muito claro ao longo de vários julgamentos. Assim, em princípio aquela Corte no MI 20-DF impetrado em 1994 pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil, o STF naquela ocasião fixou entendimento de que a norma constitucional em comento tinha eficácia limitada. Deferiu o Writ injucional; deu ciência ao Congresso Nacional, todavia não supriu a lacuna legislativa. Mais adiante, no mérito, conforme ensinamento de Juliana Maggi:

“Após algumas considerações doutrinarias e apresentação de alguns precedentes jurisprudenciais o Min. Celso de Mello, relator, conheceu do pedido. Na analise de mérito ele afirmou que a Constituição de 1988 trouxe avanços ao assegurar o direito de greve aos servidores públicos, assim como aos trabalhadores que já tinham seu direito regulado pela Lei 7.783/1989, a qual, no entanto, era inaplicável aos servidores. O ministro reiterou o caráter limitado da greve em face de princípios como o da continuidade dos serviços públicos”.19

No entanto, o Supremo Tribunal Federal, estaria prestes a mudar seu entendimento no sentido de legalizar a greve do servidor público. Vejamos o que informa a Autora no que chama de: Exercício (legal) do direito à greve. RE 185.944-ES (1998):

O RE 185.944-ES foi impetrado pelo Estado do Espírito Santo, que alegava a impossibilidade de a Administração Pública realizar qualquer medida que visasse ao fim da paralisação deflagrada pela Policia Civil, sem prazo para término. Além disso, o impetrante alegava a não aplicabilidade imediata do artigo 37, VII, da CF e sustentava que a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça implicava invasão de competência do Legislativo, a quem caberia regulamentar tal dispositivo.

Em seu voto, o Min. Marco Aurélio, relator, esclareceu que a Corte original (TJES) seguiu o entendimento fixado pelo STF, isto é, de que o art. 37, VII, da CF é de eficácia limitada. No caso concreto referente a esse recurso extraordinário, a própria a administração Pública autorizou a continuidade do movimento e, assim, reconheceu o direito ao exercício da greve deflagrada, pois os servidores mantiveram as atividades policiais essenciais. Entretanto, tal fato não se caracterizou em momento algum, nem foi declarada pela Corte de origem, como preenchimento da lacuna criada pela inexistência da lei complementar. Assim, apesar de considerar que estavam atendidos os pressupostos gerais da recorribilidade, o Ministro não conheceu do recurso extraordinário, em face da peculiaridade do caso. Isto porque a autorização da Administração Pública teria legitimado a greve então deflagrada, de sorte que, por situação específica, o direito pôde ser aplicado”.20

O STF caminha a passos largos a legalizar o direito de greve do servidor público, ao menos enquanto o Congresso Nacional não editar referida Lei.

Mais adiante a mesma autora numa referência ao RE (QO) 413478 faz as seguintes considerações:

“Nesta questão de ordem em recurso extraordinário o direito de greve dos servidores não era a matéria primordial em pauta, mas foi debatida por alguns ministros em seus votos.

O Ministro Gilmar Mendes afirmou que a situação talvez recomendasse uma revisão da jurisprudência do Tribunal com relação à eventual aplicação da Lei 7.783/1989, Lei de Greve dos trabalhadores, aos servidores públicos. O Ministro entendeu que era uma situação conflitante, pois os servidores estavam impedidos de fazer greve, por falta de regulamentação, mas, ao mesmo tempo entraram em greve sem qualquer reserva de trabalho, sem que houvesse quaisquer cuidados com a mantença mínima do funcionamento do serviço público, que, em seu entendimento, obviamente, essencial. Assim, o ministro entendeu essa greve foi exercida em caráter absoluto, sem qualquer restrição, e que, havendo tal possibilidade, a orientação do STF deveria revista”.21

Certamente que esta situação não poderia perdurar por muito tempo. Sem dúvida uma grande injustiça contra essa grande parcela de trabalhadores brasileiros.

Uma situação de fato insustentável, carecendo, portanto, de breve revisão da Suprema Corte de seu entendimento até aqui fixado, que, por consequência inseria a greve dos servidores na ilegalidade. Todavia, não tardou, e, em, 25 de outubro de 2007, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, Mandados de Injunções 670, 708 e 712, declarou a omissão legislativa ao dever constitucional de editar lei que regulamente o exercício do direito de greve no setor público e, por maioria, decidiu aplicar ao setor, no que couber, a lei de greve vigente ao setor privado, qual seja a Lei 7.783/1989.

Como consequência da decisão neste julgamento, foi revisto a posição anterior da Corte que até então entendia ser a norma constitucional de eficácia limitada e que de agora em diante, de eficácia contida. Ensina Renato Saraiva que, naquele julgamento, o Ministro Celso de Mello salientou que:

“... não se pode tolerar, sob pena de fraudar-se a vontade da Constituição, esse estado de continuada, inaceitável, irrazoável e abusiva inércia do Congresso Nacional, cuja omissão, além de lesiva ao direito dos servidores públicos civis – a quem vem se negando, arbitrariamente, o exercício do direito de greve, já assegurado pelo texto constitucional -, traduz um incompreensível sentimento de desapreço pela autoridade, pelo valor e pelo alto significado de que se reveste a Constituição da República”22

A partir daí este vem sendo o entendimento da Suprema Corte, garantindo o legítimo direito de greve do servidor público civil.

VII. CONCLUSÃO

Desde o inicio deste trabalho deixamos transparecer nosso entendimento no sentido da injustiça imposta aos servidores públicos decorrente da ausência de norma regulamentar de um direito garantido no texto da Carta Maior. O nosso Congresso Nacional é omisso em muitas questões de grande interesse da Sociedade. Todavia, no caso dos servidores públicos, esta omissão extrapola a razoabilidade, tornando-se inaceitável.

É bem verdade que, nossa Suprema Corte, também demorou bastante para firmar posição que garantisse o exercício deste direito do servidor público, metade do tempo de inércia do Poder Legislativo, ou seja, enquanto a Corte levou 13 anos para firmar o atual entendimento, aquele já conta 26 anos, um absurdo.

Nosso ponto de vista sempre foi o de que, aquela norma constitucional tem eficácia contida e, que, portanto, assim como ocorreu com o trabalhador da iniciativa privada, exercendo seu direito nos termos e limites da Lei n. 7.783/1989, assim, também, poderiam os servidores públicos exercer este direito na legalidade, não demorassem tanto, não apenas o Legislador a solucionar legislativamente o caso, mas, também o Pretório Excelso, houvesse antecipado decisão semelhante à tomada em 2007 no julgamento dos Mandados de Injunção referidos. O Direito de Greve atualmente é consagrado nos textos das Constituições da maioria dos países de economia moderna. O Brasil é bem verdade, tem suas dificuldades econômicas, mas, aproxima-se destas economias. Nestas como já mencionamos, o direito do trabalhador é respeitado, garantido de pronto. É justo. Basta pensar na complexidade de toda a estrutura do Estado, tudo regido por esta importante categoria de trabalhador, o SERVIDOR PÚBLICO que faz o país caminhar.

Finalizamos este trabalho pugnando que Órgãos do Estado não demorem a dar cumprimento aos mandamentos constitucionais no tocante aos direitos desta honrosa classe de trabalhadores, e também, em respeito à determinação da Lei Maior, a qual todos devemos obediência, inclusive os membros daquela casa do Povo.

Referências

    1-Henrique Bezerra Leite, Carlos, Direito e Processo do Trabalho na perspectiva dos direitos humanos, Editora Renovar, Rio de Janeiro. São Paulo, 2003, PP. 11 e 12.

2. Bueno Magno, Octavio, Curso de Direito Constitucional do Trabalho, estudo em homenagem ao Professor Amauri Mascaro Nascimento, coordenação Arion Sayão Romita, Editora, LTr, p. 297.

3. Gramengna, Ricardo, O Direito de Greve nos Serviços Públicos, Novos Rumos do Direito do Trabalho Na América Latina, coordenação: Domingos Sávio Zainaghi e Yone Frediani, Editora LTr, p. 235.

4. Mannrich, Nelson, O exercício do Direito de Greve no Serviço Público – Novos Rumos do Direito do Trabalho na América Latina, coordenação: Domingos Sávio Zainaghi e Yone Frediani, Editora LTr, p. 253.

5. Bruno Massafelli Caprava, Ebe, Considerações Preliminares sobre o Direito de Greve, coordenação do Professor Amauri Mascaro Nascimento, Editora LTr, pp. 7 e 8.

6. Ibidem, p. 9

7. Ibidem, p. 9

8. Proscurcin, Pedro, Compêndio de Direito do Trabalho, 6ª. edição, São Paulo, Editora Atlas, 1998, p.695.

9. Ajuricaba da Costa e Silva, José, Relações Coletivas de Trabalho, Editora LTr, São Paulo, p. 489.

10. Ibidem, p. 269.

11. Henrique Bezerra Leite, Carlos, A Greve do Servidor Público Civil e os Direitos Humanos, Revista Forense, julho-agosto de 2003, pp. 52 a 53.

12. Carlos Antonio Robortella, Luiz, A Greve no Setor Público e nos Serviços Essenciais, Editora Genesis, 1997, p.38.

14. Maggi Lima, Juliana, O Direito de Greve dos Servidores Públicos e o STF, Malheiros Editores, p. 488.

15. Afonso da Silva, José, Curso de Direito Constitucional positivo, São Paulo, Malheiros Editores, 23ª. edição 2004, p. 304.

16. Ribeiro dos Santos, Enoque e Araújo Lemos da Silva, Juliana, Direito de Greve do Servidor Público como norma de eficácia contida, vol. 69, n. 8, abril 2005, Editora LTr, pp. 604 a 605.

17. De Moraes, Alexandre, Reforma Administrativa, Emenda Constitucional n. 19/98, Série Fundamentos Jurídicos, 2ª. edição, São Paulo, Editora Atlas S.A, 1990, pp. 44 a 45.

18. Dos Santos Carvalho, José, Direito Administrativo e Administração Pública.  Rio de Janeiro. Editora Lúmen Júris, pp. 638 e 639.

19. Maggi, Juliana, Ibidem, p. 488.

20. Maggi, Juliana, Ibidem, pp. 493 a 494.

21. Maggi, Juliana, Ibidem.

22. Saraiva Renato, Direito do Trabalho, 10ª. edição, Editora Método, p. 398.

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Elaborado em junho/2014