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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 16 de junho de 2019

O Estado versus Brasil: a lei de Improbidade Administrativa e o day after da Operação Lava Jato

 

Israel Quirino

 

Dá-me, Senhor, sabedoria e conhecimento, para que eu possa liderar esta nação, pois quem pode governar este teu grande povo? (2 Crônicas, 1:10)

 

RESUMO: Manejando os instrumentos legais existentes no ordenamento jurídico pátrio o Ministério Público Federal busca responsabilizar as empresas envolvidas no caso Petrobras, exigindo reparação dos danos causados ao Erário além de imposições restritivas de natureza civil e sanções adicionais previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa. No presente artigo, por meio de análise bibliográfica, se discute o desdobramento de eventual condenação das empreiteiras com o rigor das sanções previstas na Lei 8.429/92, inclusive com a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente. Avalia-se a eventualidade de colapso no segmento econômico liderado pelas empresas envolvidas e as conseqüências que tal decisão poderia causar à  fragilizada economia brasileira.

Palavras-chave: Improbidade Administrativa. Operação Lava Jato. Caso Petrobras.

Sumário:  1 – Considerações Iniciais. 2 – A Lei de Improbidade Administrativa e suas sanções 3 – Aplicação da Lei de Improbidade Administrativa no Caso Petrobras 4 – O day after da Operação Lava Jato. 5. Considerações Finais

1 – Considerações Iniciais

No último dia 20 de fevereiro de 2015 o Ministério Público Federal distribuiu um conjunto de cinco Ações Civis Públicas exigindo que empresas envolvidas no escândalo da Petrobras sejam responsabilizadas, com base na lei 8.429/92 (LIA), independente do processo penal que respondem seus executivos perante a Justiça Federal e obrigadas a recompor o patrimônio nacional em R$ 4,47 bilhões, além da proibição de contratarem com o Poder Público e de receberem qualquer forma de incentivo ou benefício fiscal ou creditício.

O feito nos traz, de imediato, duas constatações: a) a de que o ordenamento jurídico brasileiro contém ferramentas legislativas e judiciais para conter e punir exemplarmente os atos de corrupção; b) a de que a proposta de um pacote legislativo anticorrupção é um casuísmo, que pode vir a criar mais algumas normas desnecessárias no emaranhado de diplomas legais existentes, demonstrando uma espécie de “reação” do Poder Constituído em resposta à indignação popular.

A presente incursão tem o propósito de discutir a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa como instrumento punitivo-restaurador das malfeitorias do Caso Petrobras, lançando luzes sobre o teor de eventual condenação do agente privado, à vista da severidade da norma em seus dispositivos sancionadores, capazes de dispensar a edição de novas leis anticorrupção e de causar o colapso do segmento econômico liderado pelas empresas envolvidas com nefastas conseqüências à economia brasileira.

Para tanto se valeu de uma pesquisa bibliográfica sobre o tema, com propósito de situa a Lei de Improbidade Administrativa no ordenamento jurídico brasileiro e analisar a sua eficiência no combate à corrupção.

2 – A Lei de Improbidade Administrativa e suas sanções

Aprovada em junho de 1992, a Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/92 –  acrescentou, no rol dos delitos contra a administração pública, um novo tipo sancionador – o ato de improbidade – que veio a preencher uma lacuna existente no ordenamento jurídico nacional a cuidar da conduta aética dos seus agentes, não inclusa no rol dos crimes comuns, dos crimes de responsabilidade ou mesmo das infrações político-administrativas.

Tecnicamente o ato de improbidade administrativa pode não constituir-se crime em espécie,  a ser punido pela lei penal comum ou pela lei dos crimes de responsabilidade, mas define uma conduta passível de repreensão, que comporta julgamento e punição de natureza diversa, em um campo sancionador cível-administrativo. A ocorrência do ato a ser reprimido pela LIA exige, em toda a sua extensão, a indispensável participação do agente público.

Valendo-se de uma técnica legislativa extremamente simples, a Lei 8.429/92 definiu em três grandes grupos, por assim dizer, os atos que ofendem a probidade administrativa: a) os que causam enriquecimento ilícito (art. 9º); b) os que provocam prejuízo ao erário (art. 10); c) os que atentam contra os princípios gerais da administração pública (art. 11). Um elenco exemplificativo de condutas foi inserido em cada um desses grupos, não esgotando o legislador a capacidade humana de criar o novo em questões sedimentadas na prática espúria de exercício de poder.

O termo probidade, a denotar o zelo com a coisa pública de acordo com os princípios de moral da administração, já havia sido adotado a definir condutas de agentes públicos na Carta Constitucional de 1891 (art. 54). Por sua vez, a Constituição de 1988 (§ 4º. do art. 37) evidenciou o tipo sancionatório, que viria a ser disposto em lei específica, situando-o, por exclusão, em uma esfera punitiva que não fosse a do Direito Penal, elencando quatro formas de medidas repressivas:

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Note-se que o Constituinte Originário não desejou definir o ato de improbidade administrativa, mas se dispôs a criar um conjunto de sanções possíveis de serem aplicadas quando da prática do ato que deponha contra a administração honrada ou avance sobre os interesses coletivos, sistematizando um rol de quatro cominações: a) suspensão dos direitos políticos; b)  perda da função pública; c) indisponibilidade de bens; d) ressarcimento ao erário. Reservou-se à lei infraconstitucional, apenas a gradação das reprimendas cabíveis.

Não obstante, o legislador ordinário ao dispor sobre improbidade administrativa criou um estatuto exemplificativo de condutas (art. 9º; 10 e 11 da LIA) e ao efetuar a gradação das reprimendas, no artigo 12, com nova redação por força da lei 12.120/2009, acresceu ao dispositivo constitucional um elenco adicional de medidas repressoras (a que chamou de “penas”) alargando a incidência de sanções, senão vejamos:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

A doutrina tem-se debruçado sobre a natureza das sanções por improbidade administrativa, que tem visível caráter punitivo, embora de tramitação processual cível, e que não ilide ação penal por disposição constitucional. Tem-se delimitado, todavia, o alcance repressor da condenação, que tem por propósito ceifar ou limitar direitos e impor ônus punitivo ao infrator, embora lhe falte a natureza penal stricto sensu.

Pondera-se, entretanto, se teria o legislador infraconstitucional poderes para alargar o alcance das medidas sancionadoras enumeradas pelo Constituinte, o que colocaria o § 4º. do artigo 37 da Constituição como mera referência exemplificativa e não uma relação exaustiva das punições cabíveis, já que neste universo o legislador ordinário fez incluir no rol das sanções o perdimento dos bens ilicitamente acrescidos ao patrimônio do infrator, o pagamento de multa civil e a proibição de contratar com o poder público e de receber incentivos fiscais e creditícios. Agravou-se sobremaneira o ânimo constitucional de punir o agente ímprobo.

Não obstante, cabe discutir que as sanções previstas na LIA, embora possam resultar em interferência na esfera individual do agente são, em sua maioria, medidas acauteladoras (protetivas) ou restauradoras do patrimônio público afetado, não resultando em supressão ou restrição de direitos do agente eventualmente punido.

A perda dos bens acrescidos ilicitamente e o ressarcimento integral do dano derivam do que anteriormente fora tratado pelas Leis 3.164/57 e Lei 3502/58, antigos diplomas federais que dispunham sobre atos administrativos que resultam em acréscimo patrimonial indevido, atribuídos aos agentes públicos, partindo do princípio da inexistência do enriquecimento sem causa. Não é, portanto, uma sanção a ser suportada, mas uma recuperação do que fora injustamente amealhado.

A proibição de contratar com o poder público (que tem no mesmo princípio a perda do cargo ou função e da suspensão temporária dos direitos políticos) é decorrente da definição de inidoneidade, que veio a se firmar posteriormente, no art. 87, IV da Lei 8.666/93, a não se admitir que a Administração Pública possa negociar com um parceiro ao qual se atribua a pecha de ímprobo. Resulta, portanto, em uma proteção cautelar ao interesse público.

Resta à multa civil, que traduz o caráter pedagógico da condenação e essência punitiva do dispositivo legal, já que as demais sanções impostas, como vimos, são cautelas, ou medidas de proteção e reparação (recomposição) dos interesses públicos lesados.

Tal discussão doutrinária se torna relevante nesta incursão, quando nos dispomos a analisar o que pode vir a ser o “dia seguinte” à operação Lava Jato, no caso de a ela sobrevierem condenações com fincas nas disposições da Lei de Improbidade Administrativa, não pelo rigor excessivo das punições ali previstas, mas pelo resultado que a imposição de tais restrições poderá causar ao nicho econômico das empreiteiras judicialmente acionadas.

3 – Aplicação da Lei de Improbidade Administrativa no Caso Petrobras

Quando se faz uma leitura profunda da Lei de Improbidade Administrativa se tem a dimensão do preciosismo que reveste o nosso ordenamento jurídico e dos labirintos nos quais sucumbe o operador menos atento, a permitir interpretações dúbias, dada à redação lacônica da norma, que pela falta ou excesso de objetividade acaba por plantar incertezas que servem como escapes e discussões judiciais intermináveis.

A LIA foi feita e dirigida unicamente ao agente público. O tipo descrito é Improbidade Administrativa (ato próprio de quem exerce função pública). O agente privado que eventualmente possa estar inserido na prática do ato administrativo do qual se origina a improbidade é tratado como mero coadjuvante, embora a norma também se dirija a ele, inserindo-se o artigo 3º que se concatena com os outros dispositivos a nos apresentar um litisconsórcio necessário entre o terceiro envolvido e o  agente público:

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

É o único momento em que o legislador se reporta ao ator privado na LIA, entendendo os doutrinadores que o ato tipificado é conduta de agente público stricto sensu, sendo o particular beneficiário ou participante coadjuvante na improbidade. O ato praticado pelo particular, disposto pelo texto legal, resulta em induzir; concorrer; beneficiar. E para se tipificar nas disposições da LIA deve ser ato de conluio ou concurso com um agente público. Razão pela qual o rol das sanções, como vimos, traz um agravante em prejuízo do agente público (perda do cargo ou função) que não afeta ao agente privado. A esse último, pesa a proibição de contratar com o poder público, ou dele receber incentivos fiscais ou creditícios. O rito processual da LIA, no entanto, tem por norte que a conduta a ser punida é do agente público, cabendo ao particular envolvido co-autoria ou participação suplementar.

Acompanhando o raciocínio de que não existe ato de improbidade administrativa sem a efetiva participação do agente público, o legislador omitiu das disposições quanto à prescrição (art. 23) a menção ao particular acaso envolvido. Resta ao intérprete a conclusão de que ao particular, em caso de improbidade, aplica-se o prazo prescricional cabível ao agente público conluiado, embora haja entendimento de que o enunciado da prescrição quinquenal genérica do Decreto 20.910/32 pode ser avocado, já que o disposto na LIA se restringe ao agente público in specie, por descrever ali duas situações que não expõem o agente privado.

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

A convivência (e a repulsa) da gente brasileira aos atos de corrupção levam à edição de normas intrinsecamente duras, rigorosas, pautadas em ideais repressivos, mas que, ante a ausência de uma cultura de respeito aos bens públicos, não conseguem erradicar a prática de atos atentatório ao patrimônio de todos nós. São diversos os fatores que conduzem à sensação de impunidade, entre eles, a superposição ou justaposição de normas a criar lacunas recursais diversas e a morosidade do Judiciário em julgar tais questões, além dos foros de prerrogativa e de outros labirintos legais.

Por preceito constitucional e, sem discutir o envolvimento de agentes ocupantes de cargos políticos ou eletivos, a LIA aplica-se aos delitos investigados na gestão da Petrobras, entidade da administração pública indireta, portanto, sujeita ao controle judicial de seus atos, independe do estardalhaço que se tem feito na investigação penal.  Os gestores da estatal equiparam-se, para fins de direito a agentes públicos e curvam-se às disposições legais atinentes. Igualmente é possível afirmar que as empreiteiras envolvidas só serão responsabilizadas por atos ímprobos quando sua atuação estiver atrelada a conduta do agente público envolvido na irregularidade, não havendo meios de responsabilizar unicamente a pessoa jurídica de direito privado.

4 – O day after da Operação Lava Jato

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/42), recepcionada pela Constituição de 1988, evidencia em seu artigo 5º os propósitos da ordem jurídica, que deve se curvar a interesses maiores do bem comum, quando confrontada a lei e o caso concreto.

Art. 5o  Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum.

Tal dispositivo, quase sempre esquecido em nossa prática diária, nos remete ao princípio do Consequencialismo Judicial, diante da hipótese concreta de se ter uma sentença judicial que seja legal (estritamente dentro do que determina a lei) e que traga danos irreparáveis à sociedade, destinatária final da norma jurídica e para quem trabalha o julgador. Vale dizer que não basta punir o infrator, mas manter a ordem pública, resguardar os interesses coletivos alcançados ou tutelados pela decisão, do contrário seria socializar a reprimenda e expandir o seu alcance sancionatório a quem não participou do ilícito.

Não se trata da baliza de proporcionalidade inserta no caput do artigo 12 da LIA (transcrito com nosso destaque), a permitir, por exemplo, a exclusão desta ou daquela forma de sanção,  porquanto qualquer cidadão pode dimensionar a gravidade dos atos praticados que abalam a imagem interna e internacional da Companhia e assombra o Governo Federal, com desdobramentos catastróficos.

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:

O que se tem é o alcance econômico-social da sentença, que deve ser ponderado pelo juiz, dentro da sua fundamentação decisória, de maneira que a lei se cumpra, mas que se preserve a integridade do bem jurídico tutelado. Aqui socorre ao magistrado não somente o dispositivo retromencionado da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, a ponderar sobre o agravante disposto no parágrafo único do artigo 12 da LIA (com nosso destaque):

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Abrimos tal discussão unicamente para análise dos desdobramentos que podem advir das medidas judiciais tomadas no Caso Petrobras, tendo em vista a distribuição, por parte do Ministério Público Federal de Ações Civis Públicas de Improbidade Administrativa contra seis das empreiteiras envolvidas na celeuma, ante a natureza das sanções que podem vir a ser impostas às empresas envolvidas.

É pujante a cobertura midiática que tende a atiçar a indignação do populacho a almejar (e até a exigir) as penas mais graves, as punições mais severas. Tal comportamento é natural nos momentos de comoção social, embora os julgamentos, proferidos na solidão do decisum, não se enveredem por tais caminhos emotivos.

Pelo teor das ações propostas pelo Ministério Público Federal, em caso de procedência do pleito, o ressarcimento dos bens ilicitamente amealhados, a reparação civil dos danos e a multa civil, além dos danos morais coletivos pleiteados podem, seguramente, abalar a saúde financeira das empresas envolvidas pela constrição do seu patrimônio ou capital de giro.  Noutro prisma, discute-se o acréscimo punitivo subscrito pelo legislador ordinário na Lei de Improbidade, o que pode excluir esse grupo de empresas das licitações públicas (e do mercado), pela proibição de contratação e de auferir benefícios fiscais ou creditícios do Poder Público, o que pode resultar desastroso para o país.

O risco é tão severo e as consequências tão graves que o Estado brasileiro já se move em busca de termos circunstanciais que possam contornar o problema por meio de medidas salomônicas, que consigam ressalvar a integridade das relações econômico-sociais mantidas entre o Poder Público e as empresas envolvidas na Operação Lava Jato, sem desmerecer a Justiça, mas de maneira preservar um e outro, como comensais do mesmo sistema. Ressaltam-se, neste cenário, os mencionados acordos de leniência, que vêm sendo ventilados e já expondo algumas adesões e iguais resistências, mas que aparentam ser iniciativas do Governo de restaurar o patrimônio nacional afanado com o mínimo de danos à estrutura econômica do país no dia seguinte.

É de conhecimento público que as empresas demandadas detêm expertise em grandes obras de infraestrutura e de engenharia, dominando um importante segmento de mercado. Também não se ignora que tais empresas são, basicamente, contratadas com o Poder Público em todas as suas manifestações e, não raro, financiadas com recursos do BNDES ou de fundos públicos. Dito isso é possível concluir que a exclusão sistemática e abrupta de tais empresas dos certames licitatórios e a obstrução às linhas de crédito oficiais poderão, por análise perfunctória, expor o segmento ao colapso provocando ondas de demissão em massa, enfraquecimento do mercado e bancarrota de empresas satélites que delas dependam como terceirizadas ou sub-contratadas. Isso, sem contar a drástica redução no elenco de fornecedores/prestadores de serviço das grandes obras públicas no país que, por conseqüência, sofrerão atrasos e aumento de custos em função da retração da oferta. Uma catástrofe, sem dúvida.

Os reflexos de uma decisão judicial de tamanho impacto, ainda que legalmente embasada e com propósito de repelir (e punir) atos de corrupção, podem se traduzir em resultados nefastos à economia nacional como um todo, expondo o Brasil a uma crise econômica e social sem precedentes, além da crise de credibilidade institucional que já enfrenta.

5 – Considerações Finais

Embora compartilhemos da mesma indignação diante do resultado das investigações que avançam e do noticiário que nos esmiúça diariamente as falcatruas e o modus operandi de agentes que se especializam em apropriar de recursos públicos, temos que considerar que as decisões judiciais são concebidas (ou deveriam ser) em um contexto fático-probatório, orientando-se o magistrado pelo bem comum ao qual serve e pela justiça que persegue.  Não se trata de institucionalização da vingança ou imposição de castigos medidos pela intensidade do clamor popular. Igualmente não se trata de ser permissivo a ponto de se perdoar tamanha sequencia de delitos a dilapidar o patrimônio público.

A prática da justiça nem sempre corresponde aos nossos anseios, conceitos ou preconceitos, mormente quando o sentimento de repulsa ultrapassa os limites do ordenamento legal instituído e se almeja punições que possam ser consideradas exemplares, sem que as consequências sejam mensuradas. Neste particular, as decisões judiciais que promovam o desfecho da “Operação Lava Jato” podem frustrar boa parte dos brasileiros que gostariam de não deixar pedra sobre pedra.

Entendemos, todavia, que a parcimônia no julgamento do Caso Petrobras não poderá, jamais, resultar em tolerância a qualquer ato de corrupção ou degradação moral da estrutura do poder político, ainda que se denomine de “leniência” qualquer proposta que tenha por objetivo minimizar os impactos de uma decisão judicial que possa vir a ser danosa a frágil economia nacional.

Referências

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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> Acesso em 22 fev. 2015

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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm> Acesso em

22 fev 2015

BRASIL, Lei 8.429/1992. Disponível em

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm> Acesso em 22 fev. 2015

CARVALHO FILHO, José dos Santos.  Improbidade administrativa.prescrição e outros prazos extintivos. São Paulo: Editora Atlas, 2012.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18ª. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28 ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 9ª. ed., São Paulo: Editora Atlas, 2001.

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PIROZI, Maurício José Machado. Consequencialismo judicial - Uma realidade ante o impacto socioeconômico das sentenças. Disponível em 

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QUIRINO, Israel. O rigor da punição dos crimes de responsabilidade e atos de improbidade administrativa para com os agentes municipais. Jus Navigandi, Teresina, ano 19, n. 3943, 18 abr. 2014. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27683>. Acesso em: 22 fev. 2015.

RICHARD, Ivan. MPF cobra 4,47 bilhões de empreiteiras investigadas na lava jato. Portal Agência Brasil, disponível em

<http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2015-02/mpf-cobra-r-447-bilhoes-de-empreiteiras-investigadas-na-lava-jato> Acesso em 20. fev. 2015


Elaborado em março/2015

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Israel Quirino

Professor de Direito Constitucional.

Inserido em 25/09/2016

Parte integrante da Edição no 1380

Código da publicação: 4187

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

QUIRINO, Israel. O Estado versus Brasil: a lei de Improbidade Administrativa e o day after da Operação Lava JatoBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1380. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/4187/o-estado-versus-brasil-lei-improbidade-administrativa-day-after-operacao-lava-jato> Acesso em: 16  jun. 2019.

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