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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 20 de novembro de 2019

Informação como mecanismo de controle social

 

Sílvia Maria Barros

 

RESUMO

O artigo 5º da Constituição Federal Brasileira assegura a todos os cidadãos o direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Apesar desse direito fundamental ter sido previsto na Carta Cidadã, em outubro de 1988, ele demorou 23 anos para ser efetivamente implantado no Brasil. A Lei nº 12.527, aprovada em 2011, após oito anos de tramitação no Congresso, regulamentou enfim esse direito. Com isso, o Brasil deu um importante passo para a consolidação da democracia, ampliando a participação cidadã e fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública. Dessa maneira, o presente artigo tem o intuito de analisar a informação como mecanismo de controle social por parte do cidadão. A intenção maior deste trabalho é contribuir para a consolidação e fortalecimento da cidadania, de forma a tornar o acesso à informação regra geral e o sigilo, a exceção.

Palavras-chave: Acesso à Informação Pública. Transparência Administrativa. Democracia. Direitos Humanos. Participação Popular.

ABSTRACT

Article 5 of the Brazilian Federal Constitution guarantees all citizens the right to receive from public agencies information of their particular interest, or of collective or general interest, except those whose secrecy is indispensable to the security of society and the State. Although this fundamental right was foreseen in the Citizen Charter in October 1988, it took 23 years to be effectively implemented in Brazil. Law No. 12,527, approved in 2011, after eight years of proceedings in Congress, has finally regulated this right. With this, Brazil has taken an important step towards the consolidation of democracy, expanding citizen participation and strengthening the instruments of control of public management. In this way, the present article aims to analyze information as a mechanism of social control by the citizen. The main intention of this work is to contribute to the consolidation and strengthening of citizenship, in order to make access to information as a general rule and secrecy, the exception.

Keywords: Access to Public Information. Administrative Transparency. Democracy. Human rights. Popular participation.

 

INTRODUÇÃO

Em seu livro O Processo Civilizador (1993), Norbert Elias analisa a história dos costumes humanos a partir da formação do Estado Moderno e suas influências sobre a civilização. O autor nos faz refletir sobre algo interessante: o que aconteceria se um homem da sociedade ocidental contemporânea fosse, de repente, transportado para uma época remota, mais especificamente para o período medieval? Possivelmente, ele descobriria nesse tempo hábitos e modos que julgaria selvagem ou incivilizado em sociedades da atualidade pois, tais práticas, tão diferentes das suas, não condizem na maneira como foi criado e educado.

Elias destaca que algumas regras lhe seriam atraentes, convenientes e até aceitáveis, de acordo com o seu ponto de vista. No entanto, poderia considerar outras praxes totalmente inadequadas. Estaria então diante de uma sociedade que, para ele, não seria civilizada. Para este homem, civilizados são os costumes do seu tempo, de seu povo e de sua terra. Aqueles hábitos que sua sociedade abomina é que seriam considerados incivilizados, isto é, as pessoas que os praticaram, não foram educadas, nem refinadas para a sociedade na qual vive esse homem.

Do período medieval - onde a sociedade era basicamente estática, rural e hierarquizada -, ao período contemporâneo, muita coisa mudou; outras, nem tanto.

Nos séculos XVIII e XIX, por exemplo, as atividades fundamentais do Estado eram a defesa de seus territórios e a segurança pública em caso de invasões externas. Nesta época, a vida em coletividade era caracterizada por muitos conflitos e interesses distantes de decisões pacíficas e acertadas para o coletivo. Neste período, surgiu a ânsia de estruturar vínculos, de forma a transformar as relações coletivas entre o Estado e seus administrados.

Com o surgimento e a ampliação da democracia, a história mudou, principalmente em relação as atribuições do Estado perante a sociedade. Nos dias de hoje, a Administração Pública brasileira tem como meta principal o bem-estar social. Mas nem sempre foi assim. Basta lembrar os tempos da Ditadura Militar, onde o Estado não dava explicações para as medidas tomadas, nem aceitava ser cobrado pelo cidadão.

A instabilidade política, o alto custo de vida enfrentado pela população, a promessa de mudanças radicais na economia, na agricultura e na educação e o medo de que o socialismo fosse implantado no país foram alguns dos motivos alegados para o Golpe militar, que durou 21 anos.

Nesta fase da história, os direitos políticos de opositores foram cassados, os meios de comunicação foram censurados e os movimentos sociais e manifestações de oposição foram reprimidos de maneira violenta. Além disso, eram recorrentes casos de violência, inclusive a tortura, contra pessoas que se opunham ao regime do momento.

Passada essa fase no Brasil, a cidadania, a democracia e a transparência pública começaram a ser cultuadas fortemente no país, como uma espécie de grito de independência e liberdade. No entanto, para promover a segurança, a tranquilidade, a saúde e a prosperidade de seus cidadãos, o Estado precisa aprimorar constantemente diversas ações e atuar em diferentes campos, como saúde, segurança, transporte, educação, meio ambiente, etc.

Com o fortalecimento progressivo da democracia, a globalização e o avanço ininterrupto das tecnologias da informação e comunicação foram surgindo outras necessidades por parte da sociedade. Para os cidadãos, na atual conjuntura, não bastam apenas água, luz, alimentação, moradia, segurança, vestimentas, etc. Eles necessitam, a partir de uma nova cultura de acesso às tecnologias e informação, controlar efetivamente as ações do Estado, a fim de fiscalizar suas gestões, além de buscar punições para corruptos.

Se, por um lado, o cidadão precisa “andar na linha” e pagar impostos para ter acesso aos serviços básicos oferecidos pelo poder público; por outro, esse mesmo cidadão passou a ter a necessidade de controlar cada vez mais de perto as atuações dos governantes. Mas como fazer esse controle? Como participar ativamente da gestão da coisa pública? Como ver o retorno do pagamento de seus impostos revestido em melhorias e qualidade de vida para ele, seus familiares e demais conhecidos?

Historicamente, o direito de acesso à informação pública é uma vitória da sociedade que foi legitimada por meio de um extenso histórico de regras nacionais e internacionais. Essa garantia, reconhecida como um direito humano fundamental, é protegida pela Constituição Federal Brasileira, pela Declaração Universal dos Direitos Humanos, pelo Pacto de Direitos Civis e Políticos e pelas Convenções Regionais de Direitos Humanos.

A carta cidadã brasileira adotou o sistema democrático de direito. Para a existência de um governo popular pressupõe-se a moderação de um poder pelo outro, sendo todos monitorados pelo povo, que é de onde emana a força do Estado existente.

A cidadania, como um direito fundamental que é, implica ao acesso à informação pública para o seu mais vasto exercício, já que não se pode, apenas, limitar a condição do cidadão ao ato de eleger seus representantes.

Por mais fundamental que o direito ao acesso à informação pública seja, no ordenamento jurídico pátrio há apenas uma promessa, uma possibilidade prevista no inciso XXXIII do artigo 5º da nossa CF. Até 2011, não havia norma eficiente que disciplinasse exatamente, ou, pelo menos, minimamente o exercício dessa essencial garantia.

O que existiam eram apenas leis ordinárias ou decretos presidenciais que regulavam de forma particular o sigilo às informações, ou seja, apenas a exceção era regulamentada. A norma dependia, na maioria dos casos, do entendimento do que é ou não “res publica” por parte do Poder Judiciário, por meio do Mandado de segurança ou Habeas Data.

Mesmo antes da regulamentação de uma lei de acesso, o Brasil já era considerado por muitos países referência quando o assunto é divulgação espontânea de informações governamentais.

A transparência no nosso país ganhou destaque a partir da CF, promulgada em outubro de 1988, que reforçou a publicidade como princípio basilar da Administração Pública e ampliou os canais de participação dos cidadãos nos processos decisórios de políticas públicas.

A partir da nossa Carta Cidadã, foram publicadas várias leis, decretos e portarias que trataram de questões relacionadas à transparência governamental e ao acesso a informações públicas.

Um dos grandes marcos nesse processo foi a edição da Lei Complementar nº 101, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabeleceu instrumentos de transparência da gestão fiscal, incluindo os orçamentos, planos e leis de diretrizes orçamentárias, as prestações de contas e seu parecer prévio, o relatório resumido da execução orçamentária e de gestão fiscal, determinando que fosse dada ampla divulgação à sociedade.

Além da LRF, outros normativos também contribuíram para o aumento da transparência de informações e ações governamentais, tais como a Lei nº 9.784/1999, que regulou o processo administrativo, a Lei nº 10.520/2002, que tratou do pregão presencial e eletrônico, o Decreto nº 6.170/2007, que instituiu o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV), o Decreto nº 6.370/2008, que criou o cartão de pagamento do Governo Federal e a Lei Complementar nº 131/2009, que acrescentou dispositivos à LRF e ampliou os mecanismos de transparência pública.

A alteração legislativa operada pela Lei Complementar nº 131, ampliou a transparência no país. Foi a primeira vez que uma norma obrigou todos os entes federativos e todos os Poderes a colocarem na internet, em tempo real, todas as despesas e todas as receitas.

A grande referência das políticas de transparência governamentais foi, sem sobra de dúvida, a criação do Portal da Transparência do Poder Executivo Federal, em 2004, pela Controladoria-Geral da União (CGU), com o objetivo de apoiar a boa e correta aplicação dos recursos públicos, por meio do acompanhamento e fiscalização pela sociedade.

Pelo site www.portaldatransparencia.gov.br estão disponíveis diversas informações de interesse público como gastos, transferências de recursos a Estados e Municípios, convênios com pessoas físicas, jurídicas ou entes governamentais, previsão e arrecadação de receitas, além de dados de servidores federais, como remunerações.

O Portal da Transparência também relaciona as empresas que sofreram sanção pela Administração Pública Federal e também por Estados brasileiros. Os dados apresentados no site são provenientes da Secretaria do Tesouro Nacional, da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil, do Fundo Nacional de Saúde e do Ministério do Planejamento

Esse portal é mantido pela CGU e consolida dados extraídos de Sistemas Estruturadores do Governo Federal, como o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), o Sistema de Convênio (SICONV) e o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE). As informações são atualizadas mensalmente, sempre no final do mês posterior ao dos dados, entre os dias 25 e 30.

Apesar de todas as medidas adotadas pelo Brasil, desde 1988, faltava uma lei específica que regulasse o acesso a qualquer documento ou informação produzida ou mantida pelo Estado. Com aprovação da Lei nº 12.527/2011, mais conhecida como Lei de Acesso à Informação ou LAI, em novembro de 2011, o Brasil garantiu ao cidadão aquisição ampla a qualquer informação ou documento produzido ou custodiado pelo Estado que não tenha caráter pessoal e que não esteja protegidos por sigilo.

Essa legislação veio para ratificar o princípio da transparência regulamentando o acesso a uma série de instrumentos de gestão fiscal e representa um marco para a transparência pública brasileira, pois impõe que o acesso é a regra e o sigilo, a exceção.

A LAI entrou em vigor em 16 de maio de 2012, com a publicação do Decreto nº 7.724/2012 que a regulamentou, e criou mecanismos que possibilitam, a qualquer pessoa, física ou jurídica, sem necessidade de apresentar motivo, o recebimento de informações públicas dos órgãos e entidades. A norma não fala em idade mínima, podendo qualquer pessoa, nacional ou estrangeira, fazer pedido de informação.

Essa Legislação é considerada um poderoso instrumento do cidadão para fiscalizar o uso correto do dinheiro público e combater a corrupção. Ela abrange os três Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive os Tribunais de Contas e Ministério Público. Entidades privadas sem fins lucrativos também são obrigadas a dar publicidade a informações referentes ao recebimento e à destinação dos recursos públicos por elas recebidos.

Para garantir o exercício do direito de acesso, a Lei define mecanismos, prazos e procedimentos para a entrega das informações solicitadas à administração pública pelos cidadãos. A informação deve ser fornecida, sempre que possível, de forma imediata ao interessado. Nos demais casos, o prazo para a entrega dos dados solicitados ou indicação da razão para a recusa é de 20 dias, prorrogáveis por 10 dias (mediante justificativa expressa). Se houver recusa, o cidadão pode apresentar recurso a autoridade superior, que deve decidir em 5 dias.

Além de fornecer informações requeridas pelos cidadãos, a administração pública deve publicar espontaneamente, em meio de fácil acesso, informações de interesse coletivo, prática conhecida como transparência ativa.

As regras para a classificação de informações sigilosas, aquelas que deverão ter o seu acesso restrito por determinado período de tempo, são rigorosas e justificam-se pela salvaguarda da segurança do Estado ou da própria sociedade.

A informação sob a guarda do Estado é, via de regra, pública, devendo o acesso a ela ser restringido apenas em casos específicos. Isto significa que a informação produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo Estado em nome da sociedade é um bem público.

O acesso a essas informações constitui-se em um dos fundamentos para o aprofundamento e consolidação da democracia, ao fortalecer a capacidade dos cidadãos de participar mais efetivamente do processo de tomada de decisões que os afetam.

Vencer, no entanto, a cultura do sigilo que de forma silenciosa e invisível ainda se constitui um dos grandes obstáculos para a abertura dos governos é um dos principais desafios da Administração Pública.

 

O ACESSO À INFORMAÇÃO NO CENÁRIO INTERNACIONAL

Para entender como o acesso à informação pública funciona no Brasil, é necessário antes de tudo compreender como ocorreu a evolução dessa garantia ao redor do mundo. O acesso à informação é legitimado como direito humano fundamental por relevantes organismos da comunidade internacional. Desde os seus primórdios, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) em 1948, já prognosticava em seu artigo 19:

“Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e de expressão; esse direito inclui a liberdade de ter opiniões sem sofrer interferência e de procurar, receber e divulgar informações e ideias por quaisquer meios, sem limite de fronteiras”.

Inúmeros outros atos internacionais, firmados pelo Brasil, admitiram a relevância de garantir e proteger o direito à informação, conforme ilustrado abaixo:

 • Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (1966) Art. 19:

“Toda e qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão; esse direito compreende a liberdade de procurar, receber e expandir informações e ideias de toda a espécie, sem consideração de fronteiras, sob forma oral ou escrita, impressa ou artística, ou por qualquer outro meio à sua escolha”.

• Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão (2000) Item 4:

“O acesso à informação em poder do Estado é um direito fundamental do indivíduo. Os Estados estão obrigados a garantir o exercício desse direito. Este princípio só admite limitações excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei para o caso de existência de perigo real e iminente que ameace a segurança nacional em sociedades democráticas”.

• Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (2003) artigos 10 e 13:

“Cada Estado-parte deverá (…) tomar as medidas necessárias para aumentar a transparência em sua administração pública (…) procedimentos ou regulamentos que permitam aos membros do público em geral obter (…) informações sobre a organização, funcionamento e processos decisórios de sua administração pública (...)”.

Por fim, o texto contido na Declaração Interamericana de Princípios da Liberdade de Expressão prevê que o acesso à informação mantida pelo Estado constitui direito fundamental de todo indivíduo e os Estados possuem obrigações de garantir o pleno exercício dessa garantia.

Além do avanço quanto ao acolhimento internacional da prerrogativa de acesso à informação como um direito humano fundamental, outros elementos colaboraram para a aceitação dessa garantia. A partir dos anos 90, a democratização de vários países e o grande progresso nas tecnologias de informação e comunicação transformaram completamente a relação das sociedades com a informação e a utilização que fazem dela.

As oportunidades abertas em todo o planeta acentuaram a velocidade com que tanto os poderes públicos quanto inúmeros outras esferas da sociedade produzem informações. Aumentou-se também o rendimento e a celeridade com que os órgãos públicos podem fornecer informações. Diante disso, a sociedade passou a ter meios mais objetivos de monitorar os atos governamentais, de reivindicar dos governantes, de colaborar para os processos decisórios e, consequentemente, passou a requisitar do Estado mais detalhes sobre suas gestões.

Nessa perspectiva, o direito de acesso à informação tem sido uma questão cada vez mais debatida em nível global, tanto por especialistas, quanto pela sociedade civil e governos. Além disso, o número de países que apresentam leis que regulamentam essa prerrogativa tem aumentado consideravelmente ao longo dos últimos anos.

De acordo com dados da Controladoria-geral da União, em 1990 somente treze países haviam adotado esse tipo de lei. Atualmente, cerca de noventa países de todas as regiões do mundo já possuem leis nacionais de acesso à informação. Além do Brasil, pode-se citar: Canadá, México, Chile, Reino Unido, África do Sul, Índia e Austrália.

A primeira nação no mundo a produzir um marco legal sobre acesso à informação foi a Suécia, em 1766. Duzentos anos depois, os Estados Unidos legitimaram a sua Lei de Liberdade de Informação, conhecida como FOIA (Freedom of Information Act), que recebeu, desde então, variadas emendas com o a intenção de se adequar à passagem do tempo.

Na América Latina, a Colômbia foi a vanguardista ao determinar, em 1888, um Código que facilitou o acesso a documentos de Governo. Já a legislação do México, de 2002, é considerada modelo, tendo previsto a abertura de sistemas ágeis de acesso, a serem monitorados por um órgão independente.

Na contramão mundial, a constituição cubana não reconhece o direito de acesso a informações públicas, embora alguns artigos assegurem aos cidadãos a liberdade de imprensa e de discurso. Por conta da restrição de direitos, Cuba está na relação do Comitê para a Proteção dos Jornalistas dos países com mais censura no mundo e está entre os piores na lista de liberdade de imprensa feita pela Repórteres Sem Fronteiras.

Na Venezuela, apesar de não existir lei específica, a Constituição de 1999 garante o direito à informação e à obtenção de “resposta oportuna e adequada” às solicitações de dados públicos. Atualmente, não há projetos de lei de transparência e acesso a informações públicas em tramitação. Pelo contrário. Em 2010, a Suprema Corte venezuelana determinou que o valor dos salários de servidores públicos é privado.

A Constituição Nacional do Paraguai, por sua vez, garante expressamente o direito de acesso a informações públicas, mas o país não publicou uma lei regulamentando a matéria. No ano de 2004, uma tentativa de se aprovar uma lei de acesso fracassou por ter sido rejeitada no Senado. Em 2009, entidades voltaram a se reunir para elaborar um novo projeto e tentaram em 2010, mas a iniciativa foi postergada.

 

LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NO BRASIL

A legislação brasileira é considerada por especialistas do mundo todo como uma das mais avançadas do planeta, pois contempla, além do direito de solicitar acesso à informação pública, obrigações proativas de divulgação, possibilidade de recursos administrativos independentes, no caso de negativas de acesso, bem como punições de agentes públicos pelo não cumprimento da lei e de prazos.

Devido ao reconhecimento de seus esforços ao longo das duas últimas décadas, o Brasil tem participado de várias iniciativas internacionais na área de Transparência Pública e Governo Aberto. O foco dessas ações é a melhoria dos serviços públicos por meio do aumento da transparência e da responsabilidade dos governos, além do engajamento da sociedade nos esforços para o combate a corrupção.

As leis de liberdade de informação têm sido elogiadas pelos seus defensores, pois elas incentivam uma maior prestação de contas e profissionalismo no governo e uma cidadania mais ativa. No entanto, esse tipo de legislação e a sua eficácia ainda enfrentam enormes desafios, mesmo em países reconhecidos pelo sucesso de suas políticas de divulgação.

No Brasil, a Lei de Acesso à informação foi discutida durante oito anos no Congresso Nacional até ganhar forma. Em 2003, um projeto de lei apresentado chegou a ser aprovado em duas comissões da Câmara dos Deputados, mas parou em 2005. Somente em 2009, com o envio ao Congresso de uma proposta do Executivo, o tema foi retomado.

Com os dois projetos tramitando juntos, a Lei nº 12.527/2011 foi aprovada pela Câmara em abril de 2010 e pelo Senado em outubro de 2011. A LAI foi sancionada em 18 de novembro de 2011, mas só entrou em vigor em 16 de maio de 2012, como previsto em seu texto.

Nas esferas estaduais e municipais, no entanto, a regulamentação do acesso à informação ainda é incompleta. De acordo com levantamento da CGU, até fevereiro de 2015, a LAI havia sido regulamentada em 81% dos estados, 74% das capitais e apenas 36% dos municípios com mais de 100 mil habitantes.

 

SERVIÇO DE INFORMAÇÃO AO CIDADÃO (SIC)

Com o objetivo de cumprir a Lei de Acesso à Informação no Brasil foi criado pelo Governo Federal, em maio de 2012, o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) em todas as repartições públicas brasileiras. A área é responsável pelo recebimento, processamento e gerenciamento dos pedidos de informações com base na LAI.

A meta principal do SIC é o de assegurar ao cidadão o acesso à informação, mediante procedimentos que envolvam o levantamento das informações solicitadas junto às áreas competentes, contribuições para a disponibilização ativa da informação, e aprimoramentos para a gestão interna da informação.

Esse serviço segue duas linhas principais: a transparência ativa, com informações publicadas nos sites e veículos de comunicação; e a transparência por demanda, com dados que não foram publicados, atendendo desde perguntas mais sensíveis até assuntos administrativos.

Em sua relevante obra O Processo Civilizador (1976), Norbert Elias procura analisar os motivos e as formas nas quais ocorrem as mudanças. Para o autor, as demandas sociais de cada tempo histórico possibilitam transformações nos hábitos e costumes socialmente aceitos. Essas mudanças sucessivas na civilidade humana permitiram o atual grau de civilização e o desenvolvimento de nossa época. Entretanto, esse processo não seria obra de planejamento de uma única pessoa ou grupo de pessoas. Foi a somatória dessas transformações que permitiu a constituição da atual civilização.

Ainda de acordo com Elias, o processo civilizador constitui uma mudança a longo prazo na conduta e sentimentos humanos rumo a uma direção muito especifica. A civilização, para o autor, não é racionalização, nem um produto da raça humana nem mesmo o resultado de um planejamento a longo prazo.

A civilização é posta e mantida em movimento pela dinâmica autônoma de uma rede de relacionamentos e por mudanças específicas na maneira como as pessoas se veem obrigadas a conviver. Pessoas isoladas no passado não planejaram essa mudança pretendendo efetivá-la gradualmente por meio de medidas conscientes, racionais, deliberadas, ao longo de séculos.

O historiador francês Jérôme Baschet, em sua obra A Civilização Feudal: do ano mil à Colonização da América, frisa que tanto o tempo quanto o espaço possuem um tamanho, uma proporção essencial na realidade humana. Ele defende que o historiador deve estar alerta aos acontecimentos passageiros e transitórios das formas de agir, pensar e sentir da sociedade, como também deve estar vigilante quanto à organização desses acontecimentos ao longo dos mais diversos períodos.

Para o autor, o tempo é móvel e bastante ativo, não comportando limitações de períodos e de espaços. A dimensão espacial não preexiste às realidades que ela contém e não pode ser formada, nem estruturada independentemente dessas vivências. Ou seja, somente a partir das coisas de fato existentes e de seus valores é possível pensar o lugar que integra essas realidades.

É sabido que o desafio e a necessidade de cumprir com êxito a exigência legal de livre acesso à informação, um dos pilares da transparência na Administração Pública, é de todos os servidores públicos.

 

CONCLUSÃO

Pelas obrigações e demandas que as leis de acesso criam, é fato que países do mundo todo, inclusive o Brasil, necessitam de prazo para se adaptarem às obrigações decorrentes dessas legislações. Similarmente ao que ocorreu no Reino Unido, nos Estados Unidos, a lei de acesso foi adotada em 1966, mas apenas em 1974, na esteira do caso Watergate, o acesso a dados públicos passou a vigorar de forma mais abrangente.

Devido a extensão territorial do Brasil, é sempre um desafio implementar normas de abrangência nacional, especialmente aquelas que promovem mudanças estruturais e culturais no Poder Público. Diante dessa realidade, podemos afirmar que os esforços realizados nesses primeiros anos de implementação da Lei de Acesso à Informação podem ser resumidos nas palavras: desafios, tropeços, avanços e aprendizado.

Apesar do cenário aparentemente propício a uma cultura de acesso, com a promulgação dessa Lei, não é possível esquecer as décadas de sigilo, uma prática bastante utilizada nas administrações públicas patrimonialista e burocrática existentes no Brasil.

Muitas instituições públicas se habituaram à cultura do sigilo. Isso é altamente prejudicial e requer uma mudança profunda na mentalidade do serviço público, que sempre se pautou pelo segredo. Apesar do cenário aparentemente propício a uma cultura de acesso, com a promulgação da LAI, não é possível esquecer as décadas de sigilo, uma prática bastante utilizada nas administrações públicas patrimonialista e burocrática existentes no Brasil.

Nessas administrações, imperava a boa vontade do Estado em fornecer informações públicas produzidas ou mantidas por ele. Nas constituições anteriores à de 1988 o direito à informação não era claro. O Poder Público se valendo disso, podia se negar a prestar informações básicas. Isso causou grandes males no sistema democrático brasileiro tendo, ainda, muitas feridas abertas.

A informação pública foi ainda, durante muito tempo, monopólio dos Estados, fruto do longo período do Regime Militar, que dominou o país entre 1964 e 1985, e no qual as ações governamentais ocorriam sob extremo segredo, favorecendo o fortalecimento de uma cultura de sigilo no trato da coisa pública.

Para Iurconvite (2006), a Administração nada pode fazer senão o que a Lei determina. No princípio da legalidade, trata-se de uma relação de subordinação para com a Lei. Pois se assim não o fosse poderiam as autoridades administrativas impor obrigações e proibições aos administrados, independente de normas ou regras.

Para Mazini-Covre (2001), aos governantes não interessa esclarecer aos cidadãos sobre seus direitos e, mais ainda, sobre o direito de reivindicar seus direitos. Neste ponto, mostra-se a importância da estabilidade do servidor público efetivo, que trabalha não para políticos, mas sim para o cidadão e para o bem-estar coletivo. Essa cultura exacerbada do sigilo tem sido vencida pelo conhecimento e pelo temor desse mesmo servidor público, nomeado após aprovação em concurso público, pois, se esse funcionário não cumprir o que determina a Lei, ele pode e deve ser punido com advertência, suspensão ou até mesmo com a perda do cargo.

O direito à informação depende, em última análise, da mudança da cultura do sigilo, já que é praticamente impossível forçar os servidores públicos a se mostrarem abertos, mesmo com legislações mais progressistas.

Foi constatado que o sucesso, a longo prazo, depende do convencimento dos agentes públicos de que a abertura não é apenas uma obrigação (indesejada), mas também um direito humano fundamental e essencial para a governança efetiva e apropriada. Esse agente público precisa entender que ao cumprir a LAI, ele contribui para o desenvolvimento de seu país e para o bem-estar de sua família e da sociedade de forma geral.

Um leque de medidas promocionais pode ser necessário para tratar da cultura do sigilo e assegurar que a população esteja ciente do direito a informação e de suas implicações. Para efetivar o direito à informação na prática, não basta simplesmente exigir que os órgãos públicos atendam aos pedidos de informação. O acesso efetivo para muitas pessoas depende de que esses órgãos publiquem e divulguem, efetivamente, voluntariamente, de forma pró ativa e sem necessidade de requisição, categorias-chave de informação, mesmo na ausência de um pedido.

Para Gruman (2012, p. 102), prover o cidadão de informações públicas é necessário, mas não suficiente, devendo o Estado estimulá-lo à participação ativa na tomada de decisões e na formulação de políticas, incluindo a própria construção da informação pública. Trata-se, portanto, de estabelecer um diálogo com a sociedade civil numa nova maneira de gerir a coisa pública, o que se chama de gestão compartilhada.

É perceptível que a Lei n؟ 12.527/2011 enfrenta dois grandes desafios: as barreiras culturais, como já foi citado, porque informação significa poder; e a própria estruturação interna do órgão, por exigir capacitação permanente de seus servidores.

É notório que essa quebra de paradigma não ocorre do dia para a noite. É preciso um trabalho árduo dentro da instituição a fim de exterminar de vez a cultura do sigilo, que tanto mal fez e faz à sociedade. É fundamental que a resistência inicial do servidor público se dissipe com a prática da lei, apesar da histórica opacidade da administração pública.

É público que a existência de leis garante o direito, mas não sua efetivação. O acesso à informação é um tema importante que demanda uma atenção cada vez maior por parte da Administração Pública. Dessa forma, a transformação da cultura do segredo para a cultura do acesso depende, primordialmente, do engajamento de agentes públicos e das pessoas responsáveis pelas informações públicas mantidas ou produzidas pelo Estado, pois suas atuações são essenciais para o sucesso dessa implementação.

O acesso à informação é fundamental para a solidificação da soberania popular, pois reforça a capacidade dos indivíduos de colaborarem efetivamente na tomada de decisões que os influência direta ou indiretamente. É uma condição crucial na batalha contra a corrupção, o aprimoramento da gestão pública, o controle social e a participação popular.

 

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Data da conclusão/última revisão: 13/12/2017

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Sílvia Maria Barros

Formada em Comunicação Social (Jornalismo) pela Universidade Católica de Brasília (UCB); pós-graduada em Gestão da Comunicação nas Organizações, pelo UniCeub; pós-graduada em Gestão Pública, pela AVM Educacional; e mestranda em Direitos Humanos, Cidadania e Violência, pelo Centro Universitário UniEuro. Nascida em Brasília (DF), trabalhou nos jornais Folha de São Paulo e Jornal de Brasília. Foi produtora e repórter da TV Bandeirantes. Atuou como assessora de imprensa na Federação do Comércio (Fecomércio-DF). Trabalhou como repórter da TV Brasília. Foi chefe da Assessoria de Comunicação da Administração Regional do Lago Sul (GDF) e professora do curso de Comunicação Social na Faculdade Anhanguera de Brasília, onde lecionou as disciplinas Jornalismo Especializado, Produção Audiovisual e Edição Jornalística. Foi repórter do programa Justiça para Todos, da TV Justiça, e das Revistas Fecomércio e Persona Mulher. Trabalhou como consultora do Sebrae Nacional e foi assessora de comunicação no Banco Central do Brasil. Atualmente, é servidora pública federal.  Veja mais...

Inserido em 02/01/2018

Parte integrante da Edição no 1496

Código da publicação: 4390

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BARROS, Sílvia Maria. Informação como mecanismo de controle socialBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1496. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/4390/informacao-como-mecanismo-controle-social> Acesso em: 20  nov. 2019.

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