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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 22 de novembro de 2019

A importância do voto ostensivo nas deliberações parlamentares para a democracia representativa

 

Gizele Cardoso Mota Seixas e Rubens Alves da Silva

 

RESUMO

O presente artigo tem por objetivo discutir a relevância da ostensividade dos votos parlamentares nas casas legislativas, enquanto parte constituinte de um Estado democrático de direito. Dessa forma, tendo em vistas aos princípios inerentes à democracia representativa, a partir da apreciação do ordenamento jurídico brasileiro, buscou-se explanar os dispositivos constitucionais voltados à regulamentação dos processos de votação nas casas legislativas brasileiras. Para tanto, foi realizado um breve estudo sobre os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, passando-se à apreciação da Emenda Constitucional Nº 76/2013, que determina o desuso do voto aberto em duas hipóteses: cassação de mandato parlamentar e apreciação do veto do Presidente da República. Para tanto, utilizou-se do método hipotético-dedutivo, valendo-se das premissas maiores para formação das premissas menores, para, finalmente, destacar-se a, cada vez mais frequente, tendência à expansão das possibilidades do voto aberto.

Palavras-chave: Publicidade. Voto aberto. Deliberações parlamentares. Democracia representativa.

THE IMPORTANCE OF ADVERTISING OF VOTES IN THE PARLAMENTARY DELIBERATIONS FOR REPRESENTATIVE DEMOCRACY

ABSTRACT

This article aims to discuss the relevance of the ostensibility of parliamentary votes in legislative houses, as a constituent part of a democratic rule of law. Thus, in view of the principles inherent to representative democracy, from the appreciation of the Brazilian legal system, we sought to explain the constitutional provisions aimed at regulating the voting processes in the Brazilian legislative houses. To this end, a brief study was conducted on the internal regulations of the Chamber of Deputies and the Federal Senate, and the Constitutional Amendment No. 76/2013, which determines the disuse of the open vote in two hypotheses: loss of parliamentary mandate and appreciation of the veto of the President of the Republic. For this, we used the hypothetical-deductive method, making use of the larger assumptions to form the smaller assumptions, to finally stand out the increasingly frequent tendency to expand the possibilities of open voting.

Keywords: Advertising. Vote open. Parliamentary deliberations. Representative democracy.

INTRODUÇÃO

Em um estado democrático de direito, a função dos representantes eleitos é zelar pelos direitos e interesses daqueles que os elegeram, uma vez que se trata de um modelo de governo onde a soberania é exercida pelo povo. Tais representantes, por sua vez, são responsáveis por aprovar uma série de decisões e leis nas Casas Legislativas, como o Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais.

Na Constituição Federal, as exceções previstas para o voto secreto entre parlamentares são: derrubada de um veto presidencial, exoneração do Procurador-Geral da República, processos de cassação por quebra de decoro parlamentar e aprovação de ministros para tribunais superiores que são amparadas no princípio da preservação da autonomia da atuação parlamentar. 

O objeto desta pesquisa é a possibilidade de utilização do sistema de lista fechada partidária e voto distrital à luz da PEC 61/2007 como forma de aprimoramento da democracia brasileira no contexto da instabilidade política decorrente da desvinculação das ideologias partidárias na democracia representativa no Brasil, acentuada pelos escândalos de corrupção divulgados com base nas delações da Operação Lava Jato. Além da análise da PEC 41/2017.

A análise do tema proposto utilizou-se do método de abordagem hipotético-dedutivo e baseou-se na delimitação e na caracterização do modelo de democracia representativa, bem como nos impasses para sua eficiência no Brasil. Num segundo momento, traçaram-se breves características sobre os modelos de sistemas eleitorais e a viabilidade político-constitucional de estabelecer o sistema misto de voto distrital e lista fechada partidária para o fortalecimento democrático do Poder Legislativo.

1 ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

Conforme disposto no preâmbulo da Constituição Federal do Brasil de 1988:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (BRASIL, 1988, p. 01, grifos do autor)

Destarte, o preâmbulo da CRFB assinala que a partir da reunião do povo brasileiro, através de Assembleia Nacional Constituinte, foi instituído um Estado Democrático de Direito no intuito de assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, liberdade, segurança, desenvolvimento, bem-estar, igualdade e justiça como valores supremos.

Logo em seguida, em seu artigo primeiro a referida carta política reitera que:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (BRASIL, 1988, p. 01, grifos do autor)

Assim, temos nesse artigo, de uma só vez, a instituição do Estado Democrático de Direito e os requisitos para as democracias representativa e participativa, incluindo o povo detentor do poder, podendo exercê-lo diretamente ou através de representantes eleitos, respeitando-se os cinco fundamentos listados. 

O artigo segundo, por sua vez, estabelece a harmonia entre os Três Poderes, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, num sistema de freios e contrapesos, onde nenhum se sobressaia em relação ao outro, onde se lê: "são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário", cabendo a cada um desses poderes um campo de atuação específico. Assim, cabe ao Legislativo criar leis, ao Executivo, aplicá-las e ao Judiciário, apreciar sua correta aplicação.

Silva (2014, p. 116-117) afirma que “o Estado de Direito é possuidor das seguintes características: a submissão do Estado ao império da lei, a divisão dos poderes e o enunciado e a garantia dos direitos individuais”.

Ainda nas palavras do autor:

A democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3.º, I), em que o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por representantes eleitos (art. 1.º, parágrafo único); participativa, porque envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de ideias, culturas e etnias e pressupõe assim o diálogo entre opiniões e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivência de formas de organização e interesses diferentes da sociedade; há de ser um processo de liberação da pessoa humana das formas de opressão que não depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, políticos e sociais, mas especialmente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno exercício (SILVA, 2014, p. 119-120).

Neste sentido, conforme comentário anterior, com este sistema, o Estado se submete às leis que ele cria, respeitando os poderes conferidos aos seus órgãos e instituições, não se afastando da proteção aos direitos garantidos ao conjunto de sujeitos submetidos àquela ordem estatal.

A expressão ampla refere-se ao direito de participação no processo político como um todo, ao direito ao sufrágio universal e ao voto periódico, livre, direto, secreto e igual, à autonomia de organização do sistema partidário, à igualdade de oportunidade dos partidos (MENDES, 2015, p. 715).

A afirmação supracitada refere-se ao direito de participação no processo político como um todo, ao direito ao sufrágio universal e ao voto periódico, livre, direto, secreto e igual, à autonomia de organização do sistema partidário, à igualdade de oportunidade dos partidos.

2 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Democracia representativa ou democracia indireta é um modelo de governo em que o povo elege, através do voto direto, representantes que possam defender, gerir, estabelecer e executar todos os interesses da população, na forma de vereadores, deputados estaduais, prefeitos, deputados estaduais, senadores, governadores e presidente.

O mandato representativo estabelece certo tipo de desvinculação entre os votos dos representantes e a vontade imediata dos representados. De certa forma, o que a liberdade do mandato significa é que os eleitores escolhem aqueles representantes que lhes pareçam mais capazes de estabelecerem as diretrizes adequadas para a comunidade, debruçando-se com vagar na análise das questões a serem decididas e tendo em conta as circunstâncias de cada decisão. Obviamente, o desígnio dos eleitores é determinado, em grande parte, pelas decisões anteriores que o representante tomou (por conseguinte, é de se esperar que o povo conheça o conteúdo dessas decisões).

Outra hipótese, na contramão do pressuposto na primeira hipótese, está relacionada ao fato de que a admissão do voto secreto nos parlamentos estaria justificada em função da divisão de poderes dentro do Estado, apoiada na necessidade de impedir que, em algumas votações específicas (como a da manutenção ou derrubada do veto do chefe de governo), a capacidade de da autonomia entre os poderes, nas situações de sabatina de alguns cargos (como ministros do STF e Procurador Geral da República) pelo Senado, eleição da mesa diretora de ambas as casas, decisão de cassação de mandatos e julgamento de vetos presidenciais, a regra era o voto fechado.

Dessa forma, o regime representativo contemporâneo se apresenta como um sistema de controle dos representados sobre os representantes. Esse controle se exerce nos processos eleitorais. Como o mandato é livre, os representados não podem desvincular-se dos efeitos das decisões dos representantes com o argumento de que tais decisões não expressaram a sua vontade. A legitimidade e eficácia da lei votada e aprovada pelos parlamentares, todavia, independe da consonância com a vontade dos eleitores. No entanto, cabe aos eleitores renovar ou não os mandatos parlamentares, seja individualmente, seja partidariamente – e, aí sim, controlam, em alguma medida, os votos que os representantes deram ao longo dos mandatos. Não se trata, certamente, de um controle voto a voto, mas da avaliação do conjunto da atuação parlamentar, que se resume no sentimento do mandante de ter sido (ou não) bem representado por seu mandatário.

A regra das deliberações parlamentares, até então, é o voto a descoberto em sessões públicas. E mais, como se refere às decisões estatais, cabe supor que elas devam ser, inclusive, motivadas. A complexidade do processo legislativo provavelmente não permite que se cobre, em cada decisão parlamentar, que todos os votos sejam especificamente justificados por cada um dos votantes, mas o sistema de pareceres, o encaminhamento de voto pelas lideranças partidárias, a discussão aberta das matérias, o contato dos representantes com suas bases eleitorais, todos esses procedimentos se impõem, em parte, pela necessidade de dar a conhecer à coletividade a motivação dos votos de seus representantes políticos.

Quanto à democracia participativa, Lenza (2012) discorre sobre a mesma tratando-a como um sistema híbrido, por meio do qual o povo, titular do poder político, não apenas elege seus representantes, como igualmente participa no controle dos atos estatais. Indica, ainda, outras ferramentas da democracia participativa no Brasil, a saber: plebiscito, referendo, iniciativa popular e ação popular.

Segundo Lüchmann (2007), a democracia participativa questiona a representativa por ter um caráter instrumental, individualista e competitivo, reduzindo a política ao mecanismo de escolha, ou seja, as eleições periódicas. Já o modelo participativo, salienta a autora, articula cidadania e soberania popular em prol da presença dos cidadãos nos processos de discussão e decisão política.

Assim, a democracia participativa vem ganhando espaço a partir do argumento que somente o retorno às instituições básicas formais da democracia não tem se mostrado capaz de produzir as respostas adequadas aos problemas de exclusão e desigualdade.

Sobre a interrelação envolvendo a democracia participativa e a democracia representativa, Santos e Avritzer (2002), apontam para duas combinações possíveis: a coexistência, na qual a democracia representativa operaria mais em nível nacional e a participativa mais em nível local; ou a complementaridade, que é uma articulação profunda entre as duas. Neste último caso, o governo reconhece o procedimentalismo participativo e as formas públicas de vigilância, e o processo de deliberação pública substitui parte do processo de representação. Santos e Avritzer (2002) defendem a participação como a possibilidade de influenciar decisões e controlá-las. Assim, o processo de democratização, que também inclui um processo de libertação, traz consigo o elemento da ampliação da participação, especialmente em nível local, dos atores sociais nos processos de tomada de decisão.

3 O SUFRÁGIO

3.1 NA CARTA POLÍTICA DE 1988

Em relação ao sigilo das votações, a (BRASIL, 1988) se aproxima do texto de 1946, tendo como regra a publicidade das sessões e dos votos. Mas, exceções são explicitamente inseridas na Carta, prevendo três situações possíveis em que os parlamentares votam secretamente.

O primeiro caso encontra-se disposto no art.52, III, ao prever que cabe ao Senado aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição; de Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República; de Governadores de Territórios; de Presidente e Diretores do Banco Central; do Procurador-Geral da República; e, de titulares de outros cargos que a lei determinar.  Nesse caso, a confidencialidade do voto serviria para dar maior liberdade aos Senadores. No entanto, os Senadores já possuem autonomia, independência e uma série de garantias, como por exemplo, o sistema de imunidades, não justificando, portanto, que tal votação seja secreta.

O segundo caso reside no art. 52, IV, atribuindo, também, ao Senado o encargo de aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente. Nesse caso, em questão, qual seria a motivação real para a exigência de votação secreta para a designação chefes de missões diplomáticas de caráter permanente.  Qual seria o risco atribuído aos parlamentares?

A terceira hipótese encontra abrigo no art. 52, XI, que afirma caber ao Senado Federal aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término do seu mandato. Nesse caso, se há motivo para se exonerar o Procurador-Geral da República, o povo deve ser informado acerca do motivo para entender como seus representantes estão votando.

Além destes casos expressos explicitamente na Constituição Federal de 1988, ainda se deve considerar: I) a eleição para composição das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (art. 57, §4º), conforme salienta a doutrina e dispõe o regimento interno da Câmara dos Deputados (art. 7º) e o regimento interno do Senado Federal (art. 291, II); II) a hipótese de deliberação sobre a suspensão das imunidades parlamentares durante o estado de sítio (art. 53, §8º), também por força da doutrina.

3.2 NO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL

A Constituição Federal estabelece que compete privativamente à Câmara dos Deputados (art. 51, III) e ao Senado Federal (art. 52, XII) elaborar seus respectivos regimentos internos.

Os regimentos internos disciplinam minuciosamente a votação dos parlamentares, definindo as situações nas quais estabelecem quando a votação poderá ser ostensiva ou secreta (art. 184, RI da Câmara dos Deputados, e art. 289, RI do Senado Federal).

Embora os regimentos internos sejam frutos da autonomia do Poder Legislativo, eles também estão subordinados à Constituição Federal, e, portanto, não podem conter dispositivos que a contrariem. Ocorre que em ambos se encontra disposições questionáveis:

Art. 188. A votação por escrutínio secreto far-se-á pelo sistema eletrônico, nos termos do artigo precedente, apurando-se apenas os nomes dos votantes e o resultado final, nos seguintes casos: [...] II - por decisão do Plenário, a requerimento de um décimo dos membros da Casa ou de Líderes que representem esse número, formulado antes de iniciada a Ordem do Dia.5 Art. 291. Será secreta a votação: [...] III - por determinação do Plenário (BRASIL, 1988).

Destarte, o que os regimentos internos estão fazendo é criar hipóteses de votação secreta que não estão previstas no texto constitucional. No entanto, segundo mencionado anteriormente, o apontamento constante na Carta Magna é taxativo, não sendo possível estendê-lo. Dessa forma, o Plenário não tem competência legislativa para estabelecer as situações em que o escrutínio secreto deve ser observado, pois o próprio Poder Constituinte Originário já realizou tal escolha.

Da mesma forma, percebe-se que os regimentos internos das Casas Legislativas detêm normas conflitantes com o disposto na Carta Magna, a serem expurgadas do sistema jurídico pátrio, em obediência ao princípio da supremacia constitucional.

3.2.1 REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E OS TIPOS DE VOTAÇÃO 

A votação é a última etapa da tramitação de uma proposição. Para dar início a uma votação, é necessária a verificação de quórum. A votação no Plenário da Câmara dos Deputados requer a presença de, no mínimo, 257 deputados.

As modalidades de votação estão expressas na Seção V do referido Regimento Interno:

Art. 184. A votação poderá ser ostensiva, adotando-se o processo simbólico ou o nominal, e secreta, por meio do sistema eletrônico ou de cédulas.  Parágrafo único. Assentado, previamente, pela Câmara determinado processo de votação para uma proposição, não será admitido para ela requerimento de outro processo.  

Art. 185. Pelo processo simbólico, que será utilizado na votação das proposições em geral, o Presidente, ao anunciar a votação de qualquer matéria, convidará os Deputados a favor a permanecerem sentados e proclamará o resultado manifesto dos votos.

(...)

Art. 187. A votação nominal far-se-á pelo sistema eletrônico de votos, obedecidas as instruções estabelecidas pela Mesa para sua utilização. (BRASIL, 19 p. 84)

Quanto à votação nominal, temos que:

Art. 186. O processo nominal será utilizado: 

I - nos casos em que seja exigido quórum especial de votação; 

II - por deliberação do Plenário, a requerimento de qualquer Deputado; 

III - quando houver pedido de verificação de votação, respeitado o que prescreve o § 4º do artigo anterior; 

IV - nos demais casos expressos neste Regimento. 

§ 1º O requerimento verbal não admitirá votação nominal.

§ 2º Quando algum Deputado requerer votação nominal e a Câmara não a conceder, será vedado requerê-la novamente para a mesma proposição, ou para as que lhe forem acessórias.  

Em relação à definição da votação secreta:

Art. 188. A votação por escrutínio secreto far-se-á pelo sistema eletrônico, nos termos do artigo precedente, apurando-se apenas os nomes dos votantes e o resultado final, nos seguintes casos: 

I - deliberação, durante o estado de sítio, sobre a suspensão de imunidades de Deputado, nas condições previstas no § 8º do art. 53 da Constituição Federal

3.2.1 REGIMENTO INTERNO DO SENADO FEDERAL E OS TIPOS DE VOTAÇÃO 

A votação de matérias no Senado é feita de forma ostensiva ou secreta. Nas proposições em geral, como projetos de lei ordinária, a votação é feita, com frequência, pelo processo simbólico, em que os senadores se manifestam pela aprovação permanecendo sentados, enquanto os que se levantam votam pela rejeição. Quando é requerida verificação de votação, esta será repetida, só que pelo processo nominal, feito pelo registro eletrônico de votos do painel instalado no Plenário. Esse processo também é exigido para a votação de matérias que exigem quórum especial ou qualificado, como proposta de emenda à Constituição (PEC) ou projeto de lei complementar. Caso o sistema de votação eletrônico esteja com defeito, a votação será feita mediante a chamada dos senadores, que se manifestarão pela aprovação ou rejeição do projeto respondendo “sim” ou “não”.

A votação secreta – usada na apreciação de mensagens de indicação de autoridades, vetos presidenciais e cassação de parlamentares, entre outras matérias – também utiliza o sistema eletrônico, mas o painel mostra somente os dados referentes ao resultado da deliberação.

Dessa forma, as votações podem ser ostensivas, adotando-se o processo simbólico ou nominal; ou secretas, por meio do sistema eletrônico ou de cédulas, conforme disposto na subseção II:

Art. 289. A votação poderá ser ostensiva ou secreta.

Art. 290. Será ostensiva a votação das proposições em geral.

Art. 291. Será secreta a votação: I - quando o Senado tiver que deliberar sobre:

a) exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República (Const., art. 52, XI);

b) perda de mandato de Senador, nos casos previstos no art. 55, § 2º, da Constituição;

c) prisão de Senador e autorização da formação de culpa, no caso de flagrante de crime inafiançável (Const., art. 53, § 2º);

d) suspensão das imunidades de Senador durante o estado de sítio (Const., art. 53, § 8º);

e) escolha de autoridades (Const., art. 52, III); II - nas eleições; III - por determinação do Plenário.

Art. 292. Na votação, serão adotados os seguintes processos:

I - ostensiva: a) simbólico; b) nominal;

II - secreta: a) eletrônico; b) por meio de cédulas; c) por meio de esfera. (BRASIL, 1970, p. 71)

Assim, na votação simbólica, utilizado na votação da maioria das proposições, o presidente da Câmara, ao anunciar a votação de qualquer matéria, convida os deputados a favor a permanecerem sentados e proclama o resultado manifesto dos votos. Em caso de dúvida, o presidente consultará o Plenário quanto ao resultado proclamado, assegurando o direito aos deputados de pedirem verificação de votação. Já a votação nominal é feita pelo sistema eletrônico de votos, em casos previstos no Regimento Interno da Câmara, como na votação de matérias que exigem quórum especial.

A votação secreta é feita pelo sistema eletrônico, apurando-se apenas os nomes dos deputados votantes e o resultado final, nos seguintes casos: na deliberação, durante o Estado de Sítio, sobre a suspensão de imunidades de deputado; por decisão do Plenário, a requerimento de um décimo dos parlamentares ou de líderes que representem esse número; nas eleições em geral, como para presidente e demais membros da Mesa Diretora; e em caso de pronunciamento sobre a perda de mandato de deputado ou suspensão das imunidades constitucionais dos parlamentares durante o estado de sítio.

4 O SIGILO NAS VOTAÇÕES E AS RAZÕES DE SUA EXISTÊNCIA

O sigilo do sufrágio nas casas legislativas está fundamentado, especialmente, no receio das possíveis reações a que a publicidade pode dar ensejo, partam elas de alguém externo ao corpo deliberativo, de outros votantes ou do próprio autor do voto. Tais reações são de ordens variadas. A divulgação do voto pode comumente inibir o votante de emitir sua opinião sincera a respeito da matéria posta em deliberação, por temor de reprovação moral da parte dos outros votantes ou do público externo à assembleia. Já em Tucídides se encontra um exemplo disso, quando o autor relata a decisão, pela assembleia popular ateniense, de enviar uma expedição bélica à Sicília, e do medo daqueles que se opunham à empreitada de parecerem desleais à sua Cidade-Estado.

Numa assembleia cujos participantes são eleitos pelo povo e cujos mandatos são renováveis, o voto aberto pode fazer com que o representante popular opte por decidir contra suas convicções e sua consciência, para não pôr em risco sua reeleição, quando a opinião do eleitorado é diversa da sua. Não é preciso refletir muito para identificar as consequências disso resultantes, quando o parlamento realiza, por exemplo, o julgamento de algum de seus membros ou de outra autoridade. Estes podem vir a ser condenados mesmo quando a maioria do corpo deliberativo esteja convicta de sua inocência, se a pressão popular ou midiática for no sentido da condenação.

4 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 76/2013

A Emenda Constitucional Nº76, de 23 de novembro de 2013, alterou a redação do § 2º do art. 55 e do § 4º do art. 66 da Constituição Federal, com o objetivo de abolir o sigilo das votações nos casos específicos de cassação de mandato de Deputado ou Senador e de julgamento de veto, trazendo à baila a ostensividade dos votos, através das seguintes delimitações:

Art. 55. (...) §2º.  Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.

Art. 66. (...) §4º. O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. (BRASIL, 2013, p. 01)

Dessa forma, o §2º do art. 55, prevê que o parlamentar terá seu mandato cassado caso infrinja as proibições do art.54, se seu procedimento for incompatível com o decoro parlamentar ou se sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado, a ser decretada pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou partido político representado no Congresso Nacional, assegurados os princípios com  contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.

Já o §4º do art. 66, determina o tratamento dado ao veto do Presidente da República a projeto, ou parte de projeto de lei oriundo de uma das Casas Legislativas, devendo, a partir da vigência da EC, o veto, ser apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, não havendo mais a exigência de voto secreto.

Ou seja, ambos os parágrafos alterados pela EC 76/2013, revogam o sigilo das votações, nos casos supracitados, considerados de relevante interesse social, não podendo ser resolvido às escuras, uma vez que a votação secreta insulta a teoria da representação e o princípio da soberania popular.

Ruy Barbosa (apud LIMA, 2002), quando senador, afirmou:

“Dever é, logo, do membro do Congresso Nacional responder à nação pelo modo como exerce as funções legislativas. Para isso exerce ela a sua fiscalização contínua sobre os atos dos seus representantes, acompanha as deliberações parlamentares, sobre as quais deve atuar constantemente, a opinião pública, no seu papel de guia, juiz, freio e propulsor.”

Dessa forma, percebe-se que, para o efetivo exercício de uma democracia representativa, surge a necessidade de analisar a ostensividade dos votos nos parlamentos, com grande tendência à publicidade dos votos, implicando na responsabilidade do parlamentar sobre seus votos, a partir da existência de uma motivação plausível para a tomada de posição.

As influências que o parlamentar sofre, portanto, não seriam suficientes para legitimar a adoção exclusiva do voto secreto. O voto ostensivo é a tendência que um ordenamento democrático deve seguir, sob pena de fomentar a irresponsabilidade do parlamentar, e o seu distanciamento em relação aos anseios populares.

Esgotando a esfera constitucional acerca do voto dos parlamentares no Congresso Nacional, os documentos legais de maior importância são os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, pois não existe lei ordinária ou complementar que disponha sobre esta matéria. A Constituição Federal estabelece que compete privativamente à Câmara dos Deputados (art. 51, III) e ao Senado Federal (art. 52, XII) elaborar seus respectivos regimentos internos.

Os regimentos internos disciplinam minuciosamente a votação dos parlamentares. Não poderia ser de outra forma, afinal o voto é o instrumento nuclear da atividade parlamentar. Estes diplomas normativos estabelecem quando a votação poderá ser ostensiva ou secreta (art. 184, RI da Câmara dos Deputados, e art. 289, RI do Senado Federal). Embora os regimentos internos sejam frutos da autonomia do Poder Legislativo, eles também estão subordinados à Constituição Federal, e, portanto, não podem conter dispositivos que a contrariem.

Recentemente, o Senado deu um salto institucional ao questionar o voto aberto em alguns tipos de processo, numa manobra democrática para devolver, de certa forma, parcialmente, o controle do Estado a quem ele de fato pertence – o cidadão –, como a última eleição para a presidência do Senado, realizada no dia 02 de fevereiro de 2019, cercada por uma série de controvérsias após os Senadores contrários ao voto aberto declararem suas escolhas ao microfone e apresentando a cédula de votação para o plenário e para fotógrafos presentes na tribuna da Casa ao depositar seus votos na urna, mesmo tendo Supremo Tribunal Federal (STF) determinado que a votação fosse secreta.

O debate em torno de uma possível votação aberta ou secreta para a eleição do próximo presidente do Senado Federal causou tumulto durante a sessão, fazendo com que várias bancadas anunciassem que irão abrir seus votos contrastando com apenas dois senadores, que se declararam contra o voto aberto, a saber: Eduardo Braga (MDB-AM) e Maria do Carmo Alves (DEM-SE) . Os aliados atuais do candidato Renan Calheiros alegaram que a votação aberta pode prejudicar a tentativa do peemedebista de retornar para presidência do Senado pela quarta vez e, mesmo perdendo a votação, por 50 votos a 2, os dois senadores declarados contra o voto aberto recordaram que a conduta é passível de punição caso a decisão da Casa tenha sido pela votação secreta. Conforme o Código de Ética do Regimento Interno do Senado Federal, abrir o voto pode ocasionar a perda temporária do mandato.

Por 50 votos a 2, o plenário do Senado decidiu no dia 1º de fevereiro de 2019 que a votação seria aberta. Entretanto, um impasse tomou conta da sessão, que foi suspensa e será retomada no sábado (02/02/2019). Neste intervalo, porém, o presidente do STF Supremo Tribunal Federal, Dias Toffoli, atendeu a uma solicitação do MDB e do Solidariedade e determinou que a votação seja secreta, conforme previsto no Regimento Interno do Senado.

A justificativa alegada está ligada ao o Código de Ética do Regimento Interno do Senado Federal, que diz que abrir o voto pode levar a perda temporária do mandato. Tal punição está prevista no item 3 do artigo 10 do Código de Ética, que prevê perda temporária do exercício do mandato se o senador “revelar conteúdo de debates ou deliberações que o Senado ou Comissão haja resolvido devam ficar secretos”.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O regime democrático de direito, no Brasil, se manifesta através da eleição de representantes políticos pela população, que irão atuar em prol dos eleitores, no sentido de expressar a vontade do povo, no âmbito do sistema político, para a aquisição de seus direitos e anseios.

O fato de os eleitores escolherem deliberadamente os seus representantes gera uma necessidade implícita de se saber quais estão sendo as demandas realizadas por determinado parlamentar em determinadas ocasiões, consideradas de extremo interesse público. Dessa forma, o representante eleito tem o dever moral de prestar contas à sociedade, para que esta possa verificar se seus interesses estão sendo observados, ou não, mesmo que não haja, ainda, uma previsão legal que obrigue tal condição.

A Constituição Federal falha nesse aspecto, pois, ao mesmo tempo que dá vazão a um regime democrático de direito, não só prevê o sigilo das votações dos representes público como também o insere na seara das cláusulas pétreas. Tal mecanismo se justifica pela necessidade de se proteger o parlamentar eleito, de pressões exteriores, de possíveis ameaças ou compra de votos e, consequentemente, salvaguardar a autonomia parlamentar nas votações, de modo a não criar uma propensão intencional a um resultado específico e evitar as conhecidas disparidades de poder. 

No entanto, atualmente, muito se tem falado sobre a imperatividade da publicidade nas votações parlamentares em sessões públicas, visando demonstrar à sociedade, a motivação de seus representantes frente a um tema específico. 

Por esse lado, a Constituição também traz em seu texto, o princípio da publicidade em seu artigo 37, principio essencial para o exercício de qualquer democracia. Apesar de não fazer nenhuma menção ao Poder Legislativo, não é admissível excluir esse Poder da apreciação de um princípio que é norteador de todos os atos proferidos pela administração pública.

O voto aberto, seria portanto, fruto do respeito ao princípio da publicidade, além de representar uma maneira de obrigar o parlamentar a justificar o seu voto para a comunidade que o elegeu, de modo que essa transparência permitiria ao eleitor, de certa forma, exercer um certo controle sobre as ações do representante, uma vez que, sabendo a sua atitude na hora de uma votação importante, o eleitor pode questionar tal decisão e cobrar por explicações, além de constitui fator importante a se considerar para a reeleição, ou não, desse político.

O segredo no voto em assembleias está ligado basicamente ao receio das possíveis reações a que a publicidade pode dar ensejo, partam elas de alguém externo ao corpo deliberativo, de outros votantes ou do próprio autor do voto. Tais reações são de ordens variadas. A divulgação do voto pode comumente inibir o votante de emitir sua opinião sincera a respeito da matéria posta em deliberação, por temor de reprovação moral da parte dos outros votantes ou do público externo à assembleia. Já em Tucídides se encontra um exemplo disso, quando o autor relata a decisão, pela assembleia popular ateniense, de enviar uma expedição bélica à Sicília, e do medo daqueles que se opunham à empreitada de parecerem desleais à sua Cidade-Estado.

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SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros Editores, 2014.

Data da conclusão/última revisão: 3/8/2019

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Gizele Cardoso Mota Seixas e Rubens Alves da Silva

Gizele Cardoso Mota Seixas: Graduanda do Curso Superior de Direito pelo Centro Universitário Luterano de Manaus – CEULM/ULBRA.

Rubens Alves da Silva: Mestre em Direito pela Faculdade de Direito do Sul de Minas, FDSM, Brasil.

Inserido em 22/08/2019

Parte integrante da Edição no 1645

Código da publicação: 5111

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

SEIXAS, Gizele Cardoso Mota; SILVA, Rubens Alves da. A importância do voto ostensivo nas deliberações parlamentares para a democracia representativaBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1645. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/5111/a-importancia-voto-ostensivo-nas-deliberacoes-parlamentares-democracia-representativa> Acesso em: 22  nov. 2019.

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