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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 16 de dezembro de 2019

A impossibilidade do desmembramento das penalidades no processo de impeachment de Presidente da República

 

João Paulo Santos Borba

 

RESUMO

O presente estudo versa sobre o cometimento de crime de responsabilidade por Presidente da República e as penalidades previstas no sistema jurídico brasileiro.

Inicialmente, é apresentada uma breve contextualização sobre o processo de impeachment que já ocorreram no Brasil.

Em seguida, enfrenta-se algumas características relevantes sobre o crime de natureza política, inclusive no que se refere ao cometimento de crime de responsabilidade pelo Presidente da República.

Posteriormente, aborda-se o procedimento seguido no processo de impeachment e as penalidades cabíveis, sendo destacado a impossibilidade do desmembramento das penalidades a serem aplicadas.

Por fim, é apresentada conclusão no sentido de que o cometimento de crime de responsabilidade por Presidente da República implica necessariamente a perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública.

Palavras-chave: Crime de responsabilidade. Presidente da República. Penalidades aplicáveis.

INTRODUÇÃO

A história do regime democrático brasileiro foi marcada por diversos acontecimentos, dentre eles, o impeachment de dois ex-Presidentes da República.

O primeiro processo de impeachment na história do Brasil ocorreu no final do ano de 1992, que culminou com a perda do mandato e a inabilitação de Fernando Collor de Melo para exercer cargo público por oito anos, conforme o julgamento realizado pelo Senado Federal, cuja votação foi de setenta e seis votos a favor e três contrários.

Já o último processo de impeachment ocorreu no ano de 2016, que resultou na perda do mandato de Dilma Rousseff, pela votação de sessenta e um votos a favor e vinte votos contra.

Em seguida, houve uma segunda votação pelo Senado Federal, sendo decidido, por quarenta e dois votos a favor e vinte votos contra, que não haveria a inabilitação para exercer cargo público por oito anos.

Diante desse contexto, a abordagem da questão relacionada a cumulação das penalidades cabíveis em razão do cometimento do crime de responsabilidade por Presidente da República, possui, ainda, relevância.

CRIME DE RESPONSABILIDADE

Os detentores dos cargos públicos mais relevantes, inclusive o Presidente da República, podem cometer crimes de responsabilidade, os quais são compreendidos como crimes de natureza política. A apuração de infração de cunho político- administrativo rende ensejo à instauração do processo de impeachment.

No Curso de Direito Constitucional, escrito por Alexandre de Moraes[2], é apresentado o seguinte conceito sobre o crime de responsabilidade e a sua natureza jurídica, ipsis verbis:

Crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas definidas na legislação federal, cometidas no desempenho da função, que atentam contra a existência da União, o livre exercício dos Poderes do Estado, a segurança interna do País, a probidade da Administração, a lei orçamentária, o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais e o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

(...)

Em relação à natureza jurídica do impeachment, a maioria da doutrina nacional entende ser um instituto de natureza política. Entre os outros grandes publicistas, podemos citar Paulo Brossard, Themistocles Cavalcanti, Carlos Maximiliano, Michel Temer. Outras posições, porém, são defendidas na doutrina. Para Pontes de Miranda, o impeachment possui natureza penal. Apontando posição intermediária, José Frederico Marques afirma ser o impeachment de natureza mista. O STF reconheceu o caráter político do impeachment.

No que se refere aos crimes de responsabilidade que podem ser praticados pelo Presidente da República, cumpre asseverar que são os atos praticados que atentem contra a existência da União; o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; a segurança interna do País; a probidade na administração pública; a lei orçamentária e o cumprimentos das leis e das decisões judiciais, dentre outros.

De forma exemplificativa[3], o art. 85 da Constituição Federal estabelece o seguinte sobre as hipóteses de crimes de responsabilidade que podem ser praticados pelo Presidente da República, in verbis:

DA RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.

O parágrafo único do art. 85 da Constituição Federal, acima transcrito, estabelece que os crimes serão estabelecidos em lei especial, que, por sua vez, estabelecerá as normas de processo e julgamento.

O Supremo Tribunal Federal – STF estabeleceu que a competência para disciplinar os crimes de responsabilidade é da União, conforme os termos da Súmula Vinculante nº 46[4].

Com efeito, a legislação que disciplina o crime de responsabilidade é a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, que foi recepcionada pela Constituição da República vigente, e que foi alterada pela Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000.

Em razão da necessidade de permitir uma melhor compreensão sobre a referida Lei, convém transcrever os seguintes dispositivos legais, in litteris:

LEI Nº 1.079, DE 10 DE ABRIL DE 1950.

Art. 1º São crimes de responsabilidade os que esta lei especifica.

Art. 2º Os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, são passíveis da pena de perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, imposta pelo Senado Federal nos processos contra o Presidente da República ou Ministros de Estado, contra os Ministros do Supremo Tribunal Federal ou contra o Procurador Geral da República.

Art. 3º A imposição da pena referida no artigo anterior não exclui o processo e julgamento do acusado por crime comum, na justiça ordinária, nos termos das leis de processo penal.

Art. 4º São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra:

I - A existência da União:

II - O livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados;

III - O exercício dos direitos políticos, individuais e sociais:

IV - A segurança interna do país:

V - A probidade na administração;

VI - A lei orçamentária;

VII - A guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos;

VIII - O cumprimento das decisões judiciárias (Constituição, artigo 89).

(...)

DOS CRIMES CONTRA A LEI ORÇAMENTÁRIA

Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:

1- Não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos primeiros dois meses de cada sessão legislativa;

2 - Exceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do orçamento;

3 - Realizar o estorno de verbas;

4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.

5) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal;  (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

8) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;  (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

10) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

11) ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

12) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

            Deste modo, é factível afirmar que o crime de responsabilidade constitui infração de natureza política[5], que pode resultar na aplicação de penalidade, inclusive para o Presidente da República.

PROCESSO DE IMPEACHMENT

A apuração do crime de responsabilidade imputado ao Presidente da República pode ser compreendida da seguinte forma: juízo de admissibilidade da denúncia, realizado pela Câmara dos Deputados, e o processamento e, consequente, julgamento do caso, que é atribuição do Senado Federal.

Qualquer cidadão, no pleno gozo dos seus direitos políticos, pode apresentar denúncia de crime de responsabilidade praticado pelo Presidente da República, cabendo ao Presidente da Câmara dos Deputados realizar uma análise prévia e, se for o caso, rejeitar a denúncia inepta ou despida de justa causa[6].

Após a emissão de juízo prévio político pela Câmara dos Deputados a respeito da admissão da denúncia sobre crime de responsabilidade praticado pelo Presidente da República, o processo de impeachment é encaminhado para o Senado Federal.

Por sua vez, no Senado Federal, é realizado juízo de acusação mediante votação aberta no plenário. Se a maioria simples, não admitir a denúncia, o processo será extinto, ao passo que, se for admitido, haverá a instauração formal do processo de impeachment, o qual será presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal – STF[7].

            A instauração do processo no Senado Federal resulta, automaticamente, na suspensão cautelar do Presidente da República de suas funções pelo prazo de até cento e oitenta dias.

            Finalizada a instrução probatória, o plenário do Senado Federal realizará o julgamento do Presidente da República, sendo admitida a condenação se atingido o quórum constitucional de 2/3 dos oitenta e um Senadores.

            A condenação por crime de responsabilidade implica necessariamente a imposição de duas penas autônomas: a perda do cargo e a inabilitação para o exercício de função pública por oito anos.

Insta destacar, também, que as votações do processo de impeachment são abertas, conferindo transparência, controle dos representantes e legitimidade do processo. A falta ou mesmo mitigação do princípio da publicidade (reuniões ou votações sigilosas) não se coadunam com a relevância do processo, que pode resultar no afastamento preventivo do Presidente da República do exercício das suas funções ou mesmo na perda do cargo[8].

A Constituição Federal disciplina da seguinte forma o processo de impeachment:

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;

(...)

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99)

(…)

Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.

§ 1º O Presidente ficará suspenso de suas funções:

I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal;

II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Senado Federal.

§ 2º Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.

A Lei nº 1.079, de 1950, disciplina o processo e julgamento do impeachment da seguinte forma:

DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA E MINISTROS DE ESTADO

CAPÍTULO I

DA DENÚNCIA

Art. 14. É permitido a qualquer cidadão denunciar o Presidente da República ou Ministro de Estado, por crime de responsabilidade, perante a Câmara dos Deputados.

Art. 15. A denúncia só poderá ser recebida enquanto o denunciado não tiver, por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo.

Art. 16. A denúncia assinada pelo denunciante e com a firma reconhecida, deve ser acompanhada dos documentos que a comprovem, ou da declaração de impossibilidade de apresentá-los, com a indicação do local onde possam ser encontrados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a denúncia deverá conter o rol das testemunhas, em número de cinco no mínimo.

Art. 17. No processo de crime de responsabilidade, servirá de escrivão um funcionário da Secretaria da Câmara dos Deputados, ou do Senado, conforme se achar o mesmo em uma ou outra casa do Congresso Nacional.

Art. 18. As testemunhas arroladas no processo deverão comparecer para prestar o seu depoimento, e a Mesa da Câmara dos Deputados ou do Senado por ordem de quem serão notificadas, tomará as providências legais que se tornarem necessárias legais que se tornarem necessárias para compelí-las a obediência.

CAPÍTULO II

DA ACUSAÇÃO

Art. 19. Recebida a denúncia, será lida no expediente da sessão seguinte e despachada a uma comissão especial eleita, da qual participem, observada a respectiva proporção, representantes de todos os partidos para opinar sobre a mesma.

Art. 20. A comissão a que alude o artigo anterior se reunirá dentro de 48 horas e, depois de eleger seu Presidente e relator, emitirá parecer, dentro do prazo de dez dias, sôbre se a denúncia deve ser ou não julgada objeto de deliberação. Dentro desse período poderá a comissão proceder às diligências que julgar necessárias ao esclarecimento da denúncia.

§ 1º O parecer da comissão especial será lido no expediente da sessão da Câmara dos Deputados e publicado integralmente no Diário do Congresso Nacional e em avulsos, juntamente com a denúncia, devendo as publicações ser distribuídas a todos os deputados.

§ 2º Quarenta e oito horas após a publicação oficial do parecer da Comissão especial, será o mesmo incluído, em primeiro lugar, na ordem do dia da Câmara dos Deputados, para uma discussão única.

Art. 21. Cinco representantes de cada partido poderão falar, durante uma hora, sobre o parecer, ressalvado ao relator da comissão especial o direito de responder a cada um.

Art. 22. Encerrada a discussão do parecer, e submetido o mesmo a votação nominal, será a denúncia, com os documentos que a instruam, arquivada, se não fôr considerada objeto de deliberação. No caso contrário, será remetida por cópia autêntica ao denunciado, que terá o prazo de vinte dias para contestá-la e indicar os meios de prova com que pretenda demonstrar a verdade do alegado.

§ 1º Findo esse prazo e com ou sem a contestação, a comissão especial determinará as diligências requeridas, ou que julgar convenientes, e realizará as sessões necessárias para a tomada do depoimento das testemunhas de ambas as partes, podendo ouvir o denunciante e o denunciado, que poderá assistir pessoalmente, ou por seu procurador, a tôdas as audiências e diligências realizadas pela comissão, interrogando e contestando as testemunhas e requerendo a reinquirição ou acareação das mesmas.

§ 2º Findas essas diligências, a comissão especial proferirá, no prazo de dez dias, parecer sobre a procedência ou improcedência da denúncia.

§ 3º Publicado e distribuído esse parecer na forma do § 1º do art. 20, será o mesmo, incluído na ordem do dia da sessão imediata para ser submetido a duas discussões, com o interregno de 48 horas entre uma e outra.

§ 4º Nas discussões do parecer sôbre a procedência ou improcedência da denúncia, cada representante de partido poderá falar uma só vez e durante uma hora, ficando as questões de ordem subordinadas ao disposto no § 2º do art. 20.

(...)

CAPÍTULO III

DO JULGAMENTO

Art. 24. Recebido no Senado o decreto de acusação com o processo enviado pela Câmara dos Deputados e apresentado o libelo pela comissão acusadora, remeterá ao Presidente a cópia de tudo ao acusado, que, na mesma ocasião e nos termos dos parágrafos 2º e 3º do art. 23, será notificado para comparecer em dia prefixado perante o Senado.

Parágrafo único. Ao Presidente do Supremo Tribunal Federal enviar-se-á o processo em original, com a comunicação do dia designado para o julgamento.

Art. 25. O acusado comparecerá, por si ou pelos seus advogados, podendo, ainda, oferecer novos meios de prova.

Art. 26. No caso de revelia, marcará o Presidente novo dia para o julgamento e nomeará para a defesa do acusado um advogado, a quem se facultará o exame de todas as peças de acusação.

Art. 27. No dia aprazado para o julgamento, presentes o acusado, seus advogados, ou o defensor nomeado a sua revelia, e a comissão acusadora, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, abrindo a sessão, mandará ler o processo preparatório o libelo e os artigos de defesa; em seguida inquirirá as testemunhas, que deverão depor publicamente e fora da presença umas das outras.

Art. 28. Qualquer membro da Comissão acusadora ou do Senado, e bem assim o acusado ou seus advogados, poderão requerer que se façam às testemunhas perguntas que julgarem necessárias.

Parágrafo único. A Comissão acusadora, ou o acusado ou seus advogados, poderão contestar ou arguir as testemunhas sem, contudo, interrompê-las e requerer a acareação.

Art. 29. Realizar-se-á a seguir o debate verbal entre a comissão acusadora e o acusado ou os seus advogados pelo prazo que o Presidente fixar e que não poderá exceder de duas horas.

Art. 30. Findos os debates orais e retiradas as partes, abrir-se-á discussão sobre o objeto da acusação.

Art. 31. Encerrada a discussão o Presidente do Supremo Tribunal Federal fará relatório resumido da denúncia e das provas da acusação e da defesa e submeterá a votação nominal dos senadores o julgamento.

Art. 32. Se o julgamento for absolutório produzirá desde logo, todos os efeitos a favor do acusado.

Art. 33. No caso de condenação, o Senado por iniciativa do presidente fixará o prazo de inabilitação do condenado para o exercício de qualquer função pública; e no caso de haver crime comum deliberará ainda sobre se o Presidente o deverá submeter à justiça ordinária, independentemente da ação de qualquer interessado.

Art. 34. Proferida a sentença condenatória, o acusado estará, ipso facto destituído do cargo.

Art. 35. A resolução do Senado constará de sentença que será lavrada, nos autos do processo, pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, assinada pelos senadores que funcionarem como juízes, transcrita na ata da sessão e, dentro desta, publicada no Diário Oficial e no Diário do Congresso Nacional.

Art. 36. Não pode interferir, em nenhuma fase do processo de responsabilidade do Presidente da República ou dos Ministros de Estado, o deputado ou senador;

a) que tiver parentesco consanguíneo ou afim, com o acusado, em linha reta; em linha colateral, os irmãos cunhados, enquanto durar o cunhado, e os primos co-irmãos;

b) que, como testemunha do processo tiver deposto de ciência própria.

Art. 37. O congresso Nacional deverá ser convocado, extraordinariamente, pelo terço de uma de suas câmaras, caso a sessão legislativa se encerre sem que se tenha ultimado o julgamento do Presidente da República ou de Ministro de Estado, bem como no caso de ser necessário o início imediato do processo.

Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da República e dos Ministros de Estado, serão subsidiários desta lei, naquilo em que lhes forem aplicáveis, assim os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como o Código de Processo Penal.

(...)

Art. 68. O julgamento será feito, em votação nominal pelos senadores desimpedidos que responderão "sim" ou "não" à seguinte pergunta enunciada pelo Presidente: "Cometeu o acusado F. o crime que lhe é imputado e deve ser condenado à perda do seu cargo?"

Parágrafo único. Se a resposta afirmativa obtiver, pelo menos, dois terços dos votos dos senadores presentes, o Presidente fará nova consulta ao plenário sobre o tempo não excedente de cinco anos, durante o qual o condenado deverá ficar inabilitado para o exercício de qualquer função pública.

A respeito da utilização do impeachment como instrumento excepcional para apuração de crime de responsabilidade praticado por Presidente da República, cumpre transcrever o seguinte trecho do livro escrito por André Ramos Tavares[9]:

4.1.3.1. Regime democrático e “impeachment”

A democracia, como visto anteriormente, tende a ser concebida como resultante direta da possibilidade de participação de todos interessados na escolha de seus representantes eleitos. A atribuição de votos tanto significa participação democrática dos atores sociais como legitimidade para a ação dos eleitos. Embora a democracia não se possa circunscrever a um único momento, ela certamente está presente quando se fala da decisão das urnas no Brasil, bem como da garantia efetivada, aqui, do voto direto, secreto, universal e periódico.

(...)

A utilização de um mecanismo, como o impeachment, pelo Congresso Nacional (dentro do papel recebido por cada uma das Casas) significa, sempre, inabilitar milhões de votos e conexões construídas no tecido social pelos partidos políticos e pelo cidadão. Sua excepcionalidade, em termos democráticos, não pode ser ignorada; pelo contrário, deve ser permanentemente relembrada, de maneira a servir como advertência quanto ao seu uso inadequado, ainda que o desvio possa parecer mínimo.

Não haverá mais democracia no Brasil pelo uso vulgarizado do impeachment, ainda que ocorra com a instauração pela maioria qualificada de 2/3 dos votos da Câmara dos Deputados e sua continuidade e eventual imposição pela maioria no Senado Federal em consonância às regras formais de tramitação e decisão.

Isso porque o impeachment não pode ser assimilado como mecanismo de democracia nem como mecanismo rotineiro em democracias. Nem uma coisa, nem outra. Nem promove a democracia, pois não se destina constitucionalmente a isso, nem lhe é imanente. O impeachment atende a outra lógica, atinente a aspectos de defesa da Constituição e do Presidencialismo.

(...)

Em outras palavras, a democracia brasileira resguarda-se contra a formação de maiorias conjunturais (e por maior motivo, de minorias radicais ou extremistas) que acenem com caminhos que pretendem reformar ou eliminar valores considerados básicos à sociedade. Essas ocorrências costumam ser mais comuns em períodos de crise, seja na crise econômica, seja na crise política.

Nesse sentido, o impeachment não é nem pode ser uma alternativa à democracia eletiva, ou às políticas econômicas adotadas por determinado Governo. Descontentamento político com a postura de algum Presidente da República, desilusão com determinadas políticas econômicas (ou com políticas públicas) e, igualmente, o esmorecimento de laços de confiabilidade no projeto governamental, não ensejam impeachment. Dessas razões não se pode valer o Congresso Nacional sem incursionar firmemente, ele próprio, em desvio grave à democracia e à Constituição.

(...)

O impeachment não é um mecanismo para testar novamente o resultado das urnas ou a vontade formalmente manifestada por toda a sociedade. Entende-se, pois, que essas sequer se tornem preocupações manifestas das Casas do Congresso Nacional quando se trata legitimamente de um impeachment. É, em realidade, um mecanismo típico do modelo Presidencialista brasileiro, de defesa da Constituição e, portanto, de suas instituições.

            O seguinte trecho do artigo escrito por Marcus Faver[10] aborda a relevância do impeachment como remédio institucional para dirimir crises políticas:

Não se pode, todavia, pensar no impeachment como um veículo de incrustação ou exacerbação de crise ou vendetas políticas, mas sim como um remédio institucional e heroico para debelar graves crises políticas, eventualmente ocorridas nos diversos entes federativos. Só assim e com essa filosofia ele se justifica.

Nessa mesma linha, cita-se o seguinte trecho de parecer elaborado por Adilson Abreu Dallari sobre investigação de crime de responsabilidade civil do Presidente da República em mandato[11]:

Pode-se afirmar, portanto, com total segurança, que a eventual cassação do mandato presidencial, pela condenação em processo pelo cometimento de crime de responsabilidade, nada tem de estranho, aberrante ou conflitante com a soberania popular.

Ao contrário, é uma forma usual, normal, de controle do exercício do poder, inerente ao sistema republicano. Anormal, aberrante, incoerente e despropositada seria, ao contrário, a ausência de previsão, no texto constitucional, da possibilidade de responsabilização do ocupante do cargo de Presidente da República.

(...)

Fique perfeitamente claro, portanto, que não há qualquer ofensa ao princípio democrático republicano da soberania popular, quando representantes do povo cassam o mandato de outro representante do povo, pois foi o próprio povo que assim estabeleceu essa possibilidade, quando da edição de sua Carta Magna, e foi o próprio povo que, pelo voto direto, confirmou essa opção, no plebiscito realizado em 21 de abril de 1993. O Presidente da República não é um Imperador temporário. A ele não se aplica o Art. 99 da Constituição Imperial, mas, sim, a regra geral da responsabilidade inerente a qualquer cidadão que estiver, temporariamente, no exercício de qualquer parcela do Poder Público.

Desta forma, apesar da legitimidade na utilização do processo impeachment em razão do cometimento de crime de responsabilidade[12], afigura-se que o citado instituto deve ser compreendido com a devida cautela na medida em que pode implicar afastamento definitivo do Presidente da República, que foi eleito mediante escolha popular, o que constitui um dos pilares do regime democrático brasileiro.

PENALIDADES CABÍVEIS

            Como é consabido, os dois processos de impeachment foram marcados por diversas controvérsias, dentre elas a distinção na aplicação das penalidades de perda do cargo de Presidente da República e a inabilitação para exercer cargo público por oito anos.

            No julgamento realizado no ano de 1992, referente a Fernando Collor de Melo, houve o reconhecimento da prática de crime de responsabilidade e aplicação da penalidade de perda do cargo e de inabilitação para exercer cargo público por oito anos.

            Já no julgamento realizado no ano de 2016, referente a Dilma Rousseff, restou decidido no julgamento realizado pelo Senado Federal, que haveria apenas a perda do cargo, não havendo, contudo, a inabilitação para exercer cargo público por oito anos.

            Diante desse contexto, é factível afirmar que a interpretação literal do parágrafo único do art. 52 da Constituição Federal juntamente com o caput do art. 68 da Lei n. 1.079, de 1950, conduz a intelecção de que a condenação por crime de responsabilidade de Presidente da República resulta perda do cargo com inabilitação por oito anos para o exercício de função pública.

            Não obstante o caráter político da decisão proferida pelo Senado Federal no processo de impeachment, já existia decisão anterior (precedente) sobre a aplicação conjunta das referidas penalidades para Presidente da República que cometeu crime de responsabilidade.

          No processo de impeachment de Fernando Collor de Mello entendeu-se que a pena inabilitação do cargo não tinha caráter meramente acessório, sendo o referido entendimento referendado pela maioria do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Mandado de Segurança nº 21.689[13].

            Independentemente da discussão sobre a aplicabilidade no direito brasileiro da regra do precedente[14] (ou mesmo do stare decisis), que é própria do sistema do common law, a existência de julgamento anterior sobre o mesmo assunto permite sustentar o fundamento de que deveriam ter sido aplicadas as mesmas penalidades, sem qualquer distinção, haja vista a similitude do processo de impeachment de Fernando Collor de Melo e Dilma Rousseff.

            A diferenciação na aplicação das penalidades cabíveis decorrente de crime responsabilidade perpetrado por Presidente da República, sem justificativa consistente, configura inobservância da previsibilidade e coerência, que devem nortear o processo de impeachment, não obstante o seu caráter político.

            No livro de Bernardo Gonçalves Fernandes, é realizada a seguinte abordagem sobre o fatiamento na aplicação das penalidades por crime de responsabilidade praticado por Presidente da República[15]:        

(...) Nesse momento vamos analisar o “caso Collor” e o “caso Dilma” e as respectivas decisões do Senado:

1) O Senado, no “Caso Collor”, decidiu que as penas previstas no § único do art. 52 da CR/88 (perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de funções públicas) não eram uma principal (perda do cargo) e outra acessória (inabilitação para o exercício de funções públicas por 8 anos). Portanto, entendeu o Senado que as duas penas seriam independentes e ambas principais. Com isso, o ex-presidente Collor, que havia renunciado e propunha a perda de objeto do processo de crime de responsabilidade em virtude da renúncia, foi condenado à inabilitação para o exercício de funções públicas por 8 anos por 2/3 dos senadores.

(...)

2) No dia 31.08.2016 o Senado da República sob a condução do Presidente do STF, julgou o processo de crime de responsabilidade (impeachment) da então Presidente Dilma. Segundo o rito que estava previsto e havia sido aprovado, os Senadores iriam votar apenas uma vez, decidindo se a Presidente Dilma era culpada ou não do crime de responsabilidade. Se julgada culpada, receberia duas sanções estipuladas no art. 52 da CR/88, conforme já citadas: a) perda do cargo; e b) inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos. Porém, no início da sessão, o Partido dos Trabalhadores, representado pelo Senador Humberto Costa, formulou requerimento ao Presidente do STF (que presidia o processo de impeachment) pedindo que o julgamento de Dilma fosse dividido em duas etapas: 1ª) Uma primeira votação, na qual os Senadores decidiram se Dilma deveria ou não perder o cargo; 2) Em seguida, caso ela perdesse o cargo, os Senadores votariam se ela deveria ficar inabilitada para o exercício das funções públicas por oito anos.

O fundamento para a divisão dos julgamentos foi baseado na tese (já citada no vaso Collor) de que a perda do cargo e a inabilitação constituem-se em penas autônomas. Nesse sentido, foi levantada a tese de que seriam necessárias duas votações, uma para o julgamento da primeira sanção e outra votação para a segunda sanção.

O Presidente do STF, Ricardo Lewandowski, que conduzia os trabalhos, aceitou o requerimento e foram realizadas duas votações: Na primeira, Dilma foi condenada a perder o cargo de Presidente da República. Com isso, os Senadores votaram no sentido de aplicar a primeira sanção. Foram 61 votos sim e 20 votos não para o impeachment.

Já na segunda votação, os Senadores decidiram que Dilma não deveria ficar inabilitada para o exercício de funções públicas por oito anos. Assim sendo, os Senadores votaram no sentido de não aplicar a segunda sanção. Foram 42 votos sim (pela aplicação da sanção), 36 votos não e 3 abstenções. Com isso não foi alcançado o quórum necessário de 2/3 dos Senadores, ou seja, no mínimo, 54 votos.

(...)

A Constituição de 1988 não admite que um Presidente da República seja condenado por crime de responsabilidade e receba como punição a perda do cargo (impeachment), mas fique livre da segunda sanção (inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos).

            O Curso de Direito Constitucional de Walber de Moura Agra[16] assim dispõe sobre as sanções cabíveis no processo de impeachment:

A sanção estabelecida pelo impeachment nos crimes de responsabilidade é a perda do exercício do mandato, no caso do presidente e do vice-presidente, e a perda do cargo no caso de ministros de Estado, procurador-geral da União, ministros do Supremo e advogado-geral da União. Além desta consequência, o cidadão, em qualquer caso, ficará impedido de exercer função pública pelo prazo de oito anos, seja em cargo eletivo, concurso público, função de confiança ou cargo honorífico. O impedimento ao exercício de funções governamentais funciona como um atestado que desqualifica o cidadão para o trato com a coisa pública. Todavia, no caso de Dilma Rousseff, assentou-se que o Senado Federal pode aplicar somente a pena de afastamento, sem a obrigatoriedade de aplicação do impedimento de exercer cargo ou função pública pelo prazo de oito anos.

Foi utilizado o argumento de que a lei, de 1950, que versa sobre o processo de impeachment deixa brechas para essa possibilidade.13 A grande questão é que o parágrafo único do art. 52 da Constituição Federal é claro quando diz que o processo de impeachment causará a perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função ou cargo público.

            Destarte e considerando a redação do art. 85, parágrafo único, da Constituição Federal, é forçoso concluir que as penas estatuídas na norma constitucional, apesar de serem autônomas, devem ser aplicadas de forma cumulada, não sendo possível, portanto, desmembrar sua aplicação.

            Por fim, é necessário esclarecer que o presente artigo não objetiva exaurir o assunto ou mesmo valorar a imputação de crime de responsabilidade a ex-Presidentes da República, a finalidade deste modesto estudo foi abordar, no aspecto jurídico, algumas nuances processo de impeachment no sistema jurídico brasileiro, notadamente no que concerne as penalidades cabíveis

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do exposto, tem-se que o processo de impeachment de Presidente da República, apesar de ser legítimo sob ótica constitucional, deve ser compreendido com a devida parcimônia e como medida excepcional, uma vez que pode representar inobservância do sistema político da democracia, que é, também, caracterizado pela vontade popular na escolha dos representantes políticos.

Com efeito e considerando o decurso de tempo, após o julgamento do último processo de impeachment ocorrido, o que permite uma melhor reflexão sobre o assunto no aspecto técnico-jurídico, pode-se afirmar que o julgamento político realizado pelo Senado Federal, que resultou na perda do cargo, porém sem que houvesse, contudo,  a inabilitação para o exercício de função pública, não se coaduna com a interpretação literal e sistemática do art. 85, parágrafo único, da Constituição Federal, e destoa do precedente existente sobre a matéria.

Sendo assim e considerando os argumentos acima articulados, afigura-se que a devida demonstração da autoria e materialidade na prática de crime de responsabilidade por Presidente da República implica aplicação da penalidade de perda do cargo, cumulada com a inabilitação, por 8 oito anos, para o exercício de função pública, não sendo possível o desmembramento na aplicação da citada reprimenda.

REFERÊNCIAS:

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.

BRASIL. Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l1079.htm>.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal – STF. Disponível em: < http://www.stf.jus.br>.

ABBOUD, Georges. Precedente judicial versus jurisprudência dotada de efeito vinculante - A ineficiência e os equívocos das reformas legislativas na busca de uma cultura de precedentes. In: Arruda Alvim Wambier, Teresa (coord.). Direito jurisprudencial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. Belo Horizonte : Fórum, 2018.

DALLARI, Adilson Abreu. Investigação de Crime de Responsabilidade Civil do Presidente da República em mandato. Revista de Direito Administrativo - RDA, Rio de Janeiro, ano 2016, n. 273, p. 337-383, Setembro a Dezembro 2016.

FAVER, Marcus. Impeachment: evolução histórica, natureza jurídica e sugestões para aplicação Impeachment: historic evolution, legal nature and suggested application. Revista de Direito Administrativo – RDA, Rio de Janeiro, ano 2016, n. 271, p. 319-343, Janeiro a Abril 2016.

FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 9 ed. rev. ampl. e atual. Salvador: JusPODIVM, 2017.

MORAES, Alexandre de. Curso de Direito Constitucional. 33ª edição. São Paulo: Atlas, 2017.

TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 16. ed., São Paulo: Saraiva Educação, 2018.

YOSHIKAWA. Eduardo Henrique de Oliveira. Do Impeachment do Vice-Presidente da República. São Paulo: Revista dos Tribunais, vol. 968, Junho/2016.

[1] Advogado da União. Pós-Graduado em Direito Civil e em Direito Público pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Pós-Graduado em Direito Público pela Universidade de Brasília. Mestrando em Direito pelo Centro Universitário de Brasília - UniCEUB.

[2] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional.33ª edição. São Paulo: Atlas, 2017.

[3]FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 9 ed. rev. ampl. e atual. Salvador: JusPODIVM, 2017.

[4] Súmula Vinculante nº 46 - A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.

A definição das condutas típicas configuradoras do crime de responsabilidade e o estabelecimento de regras que disciplinem o processo e julgamento dos agentes políticos federais, estaduais ou municipais envolvidos são da competência legislativa privativa da União e devem ser tratados em lei nacional especial (art. 85 da Constituição da República). [ADI 2.220, rel. min. Cármen Lúcia, P, j. 16-11-2011, DJE 232 de 7-12-2011.]

Supremo Tribunal Federal – STF. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumario.asp?sumula=2368  >.

[5] De acordo com o Ministro Paulo Brossard, os crimes de responsabilidade, enquanto relacionados a ilícitos políticos, deveriam ter a denominação de infrações políticas para não serem confundidos com os crimes comuns. Eles têm uma tipificação aberta, polissêmica, possuindo vários significados, necessitando para sua tipificação das Condicionantes do momento sociopolítico. Para o seu enquadramento é imprescindível uma vontade política.

AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. Belo Horizonte : Fórum, 2018.

[6] (...) Competência do presidente da câmara dos deputados, no processo do "impeachment", para o exame liminar da idoneidade da denuncia popular, que não se reduz a verificação das formalidades extrinsecas e da legitimidade de denunciantes e denunciados, mas se pode estender, segundo os votos vencedores, a rejeição imediata da acusação patentemente inepta ou despida de justa causa, sujeitando-se ao controle do plenário da causa, mediante recurso, não interposto no caso. 

(Supremo Tribunal Federal – STF. MS 20941, Relator(a):  Min. ALDIR PASSARINHO, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 09/02/1990, DJ 31-08-1992).

Supremo Tribunal Federal – STF. Disponível em: :< http://stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000148410&base=baseAcordaos>.

[7] Com autorização da Câmara, contrariando boa parte da doutrina nacional, o STF entendeu na ADPF nº 378 que o Senado não é obrigado (em virtude da decisão da Câmara) a iniciar (instaurar) o processo.

FERNANDES, idem.

[8] (...) 5. A VOTAÇÃO PARA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL SOMENTE PODE SE DAR POR VOTO ABERTO (CAUTELAR INCIDENTAL): No impeachment, todas as votações devem ser abertas, de modo a permitir maior transparência, controle dos representantes e legitimação do processo. No silêncio da Constituição, da Lei nº 1.079/1950 e do Regimento Interno sobre a forma de votação, não é admissível que o Presidente da Câmara dos Deputados possa, por decisão unipessoal e discricionária, estender hipótese inespecífica de votação secreta prevista no RI/CD, por analogia, à eleição para a Comissão Especial de impeachment. Em uma democracia, a regra é a publicidade das votações. O escrutínio secreto somente pode ter lugar em hipóteses excepcionais e especificamente previstas. Além disso, o sigilo do escrutínio é incompatível com a natureza e a gravidade do processo por crime de responsabilidade. Em processo de tamanha magnitude, que pode levar o Presidente a ser afastado e perder o mandato, é preciso garantir o maior grau de transparência e publicidade possível. Nesse caso, não se pode invocar como justificativa para o voto secreto a necessidade de garantir a liberdade e independência dos congressistas, afastando a possibilidade de ingerências indevidas. Se a votação secreta pode ser capaz de afastar determinadas pressões, ao mesmo tempo, ela enfraquece o controle popular sobre os representantes, em violação aos princípios democrático, representativo e republicano. Por fim, a votação aberta (simbólica) foi adotada para a composição da Comissão Especial no processo de impeachment de Collor, de modo que a manutenção do mesmo rito seguido em 1992 contribui para a segurança jurídica e a previsibilidade do procedimento. Procedência do pedido. 

(Supremo Tribunal Federal – STF, ADPF 378 MC, Relator(a):  Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-043 DIVULG 07-03-2016 PUBLIC 08-03-2016)

Supremo Tribunal Federal – STF. Disponível em: :< http://stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000251140&base=baseAcordaos>.

[9] TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 16. ed., São Paulo: Saraiva Educação, 2018.

[10] FAVER, Marcus. Impeachment: evolução histórica, natureza jurídica e sugestões para aplicação Impeachment: historic evolution, legal nature and suggested application. Revista de Direito Administrativo – RDA, Rio de Janeiro, ano 2016, n. 271, p. 319-343, Janeiro a Abril 2016.

[11] DALLARI, Adilson Abreu. Investigação de Crime de Responsabilidade Civil do Presidente da República em mandato. Revista de Direito Administrativo - RDA, Rio de Janeiro, ano 2016, n. 273, p. 337-383, Setembro a Dezembro 2016.

[12] O impeachment é um necessário e indispensável mecanismo de defesa (controle + responsabilização)1 do povo (do qual emana o Poder, nos termos do art. 1.º, parágrafo único, da CF/1988)2 e do Estado Democrático de Direito (sob cuja forma este poder encontra-se organizado, nos termos do art. 1.º, caput, da CF/1988) contra atos ilícitos praticados pelas maiores autoridades da República.

YOSHIKAWA. Eduardo Henrique de Oliveira. Do Impeachment do Vice-Presidente da República. São Paulo: Revista dos Tribunais, vol. 968, Junho/2016.

[13] FAVER, Idem.

[14] A doutrina dos precedentes consiste em teoria que alça as decisões judiciais como fonte imediata do direito, junto à equidade e legislação. Dessa maneira, a doutrina dos precedentes vincula as Cortes no julgamento dos casos análogos. Essa doutrina para ser aplicada demanda dos juízes a avaliações de quais são as razões jurídicas foram essenciais para o deslinde das causas anteriores.

ABBOUD, Georges. Precedente judicial versus jurisprudência dotada de efeito vinculante - A ineficiência e os equívocos das reformas legislativas na busca de uma cultura de precedentes. In: Arruda Alvim Wambier, Teresa (coord.). Direito jurisprudencial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

[15] FERNANDES, Idem.

[16] AGRA, Idem.

Data da conclusão/última revisão: 28/10/2019

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João Paulo Santos Borba

Advogado da União. Pós-Graduado em Direito Civil e em Direito Público pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Pós-Graduado em Direito Público pela Universidade de Brasília. Mestrando em Direito pelo Centro Universitário de Brasília - UniCEUB.

Inserido em 12/11/2019

Parte integrante da Edição no 1666

Código da publicação: 5232

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

BORBA, João Paulo Santos. A impossibilidade do desmembramento das penalidades no processo de impeachment de Presidente da RepúblicaBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1666. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/5232/a-impossibilidade-desmembramento-penalidades-processo-impeachment-presidente-republica> Acesso em: 16  dez. 2019.

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