Incompatibilidade com o princípio da estrita legalidade no imposto territorial rural progressivo

Resumo: A tributação é um instituto cujo exercício é controlado por um conjunto de limitações constitucionais, para evitar excessos. No entanto, em várias oportunidades o Estado extrapola os limites jurídicos estabelecidos. Muitas vezes, sob o manto da extrafiscalidade, institui-se sistema tributário especial, porém incompatível com os princípios constitucionais tributários. Este artigo analisa o sistema especial criado para o Imposto Territorial Rural, imposto com objetivo extrafiscal e sua incompatibilidade com o Princípio da Estrita Legalidade.

Palavras-chave: Tributação – Imposto Territorial Rural - Princípio da Estrita Legalidade – Inconstitucionalidade – Delegação Legislativa Disfarçada -

1. Introdução:

A distribuição fundiária é um grande problema para a sociedade brasileira. No País há extremos: de um lado poucos proprietários de grandes extensões de terras improdutivas e, de outro, muitas pessoas em condições de absoluta pobreza e marginalidade.

Pretendendo combater essas desproporções, o Estado vem criando instrumentos voltados a desestimular os latifúndios e a manutenção de terras improdutivas.

Um dos instrumentos atuais, utilizado para o combate ao latifúndio improdutivo, é o Imposto Territorial Rural.

Atualmente encontra-se em vigência a Lei 9.393/96 que, dispondo sobre o Imposto Territorial Rural, com evidente objetivo extrafiscal, apresenta um sistema de tributação progressiva, segundo o qual a quantificação da obrigação tributária está relacionada ao porte da propriedade rural e ao seu grau de utilização.

Entretanto, embora elogiável o objetivo do legislador, ao criar esse instrumento, visando a melhor distribuição fundiária do País, não se pode deixar de criticá-lo, pela sua evidente inconstitucionalidade, instituindo verdadeira delegação legislativa disfarçada.

2. Incompatibilidade com o Princípio da Estrita Legalidade:

O Princípio da Estrita Legalidade apresenta-se, em nosso sistema constitucional tributário, como um direito público subjetivo atribuído aos cidadãos, conquista do Estado Democrático de Direito, que tem como objetivo limitar a atividade tributária do Estado, vinculando-a aos limites da Lei.

Segundo nosso sistema constitucional, não é aceitável que a lei tributária apresente-se incompleta, no que diz respeito ao estabelecimento dos contornos do perfil do tributo, ao desenhar a regra-matriz de exação, delegando poderes a órgãos administrativos para que completem o perfil jurídico da obrigação tributária.

Entretanto, ferindo o princípio comentado, a Lei 9.393/96 apresenta uma anomalia evidente, em seu art. 10 § 1º - V e § 3º.

Estes dispositivos referem-se à apuração de um fator indispensável para a determinação do quantum debeatur da obrigação tributária: a apuração da área efetivamente utilizada no imóvel rural, componente necessário para a determinação do grau de utilização da terra, elemento utilizado para a escolha da alíquota, na tabela progressiva prevista no artigo 11 da Lei.

Ocorre que a lei não é exaustiva. Nos casos delineados no artigo 10, § 1º - V, alíneas b e c, a competência para fixação de índices de apuração do grau de utilização da terra é delegada à Secretaria da Receita Federal, que o faz por meio de ato administrativo.

Desta forma verifica-se, na lei instituidora do tributo, uma outorga de poder a um órgão administrativo, para a complementação do perfil jurídico tributário, verdadeira delegação legislativa disfarçada.

A apuração da área efetivamente utilizada no imóvel rural, que está intimamente relacionada à determinação do quantum debeatur da obrigação tributária, desta forma fica completamente dependente de norma de hierarquia inferior à lei, a sereditada por órgão administrativo.

Há ai uma margem de liberdade à Administração, capaz de repercutir diretamente na obrigação tributária, facultando-lhe, por meio de ato administrativo, alterar os critérios de apuração da área efetivamente utilizada e grau de utilização da terra.

Desta forma, a administração está autorizada a modificar o valor do tributo a ser pago pelos contribuintes, por ato administrativo. Alterando os índices de apuração da área efetivamente utilizada, o órgão administrativo pode sujeitar o contribuinte à aplicação de diferentes alíquotas, na quantificação da obrigação tributária.

A Lei oferece um quadro com diversas alíquotas.

Como previsto atualmente, a escolha dentro deste quadro, da alíquota a ser aplicada, será definida por critérios estabelecidos pela Administração, gerando-se assim uma insegurança, absolutamente incompatível com o Princípio Constitucional da Estrita Legalidade, segundo o qual todos os contornos do tributo devem estar definidos na lei.

3. Conclusão:

No caso em exame há, portanto, típica atividade legislativa disfarçada, delegada à administração.

O art. 10 § 3º da Lei 9.393/96 autoriza a Secretaria da Receita Federal, a fixar índices para apuração de áreas efetivamente utilizadas com pastagem ou exploração extrativa. Ao abrir tal precedente, ao invés de limitar a atuação administrativa, garantindo a segurança jurídica aos administrados, a lei ampliou o leque de discricionariedade da administração, possibilitando à Secretaria da Receita Federal, alterações que podem interferir nos critérios de quantificação tributária.

Ao referir-se, no art. 10 § 1º - V, à área efetivamente utilizada, a lei não estabelece os detalhamento necessários, abrindo uma lacuna quanto à apuração do critério de área efetivamente utilizada, fundamental para a quantificação do tributo. O preenchimento da lacuna fica diferido, para preenchimento por atividade administrativa.

Conforme entendimento pacífico na doutrina, quando a hipótese de incidência é incompleta na lei tributária, ou seja, não descreve de modo exaustivo o tipo tributário, a exação não pode ser exigida.

Portanto, o perfil incompleto do Imposto Territorial Rural, previsto pela Lei 9.393/1996, que não é exaustiva, é uma evidente inconstitucionalidade, afrontando o Princípio da Estrita Legalidade.

Referências:

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 5. ed., São Paulo: Malheiros, 1997.

BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1996.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 9. ed., São Paulo: Saraiva, 1997.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 2. ed., São Paulo: Malheiros, 1999.

PIRES, Adilson Rodrigues. Manual de direito tributário. 6. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1993.

(Elaborado em 02 de abril de 2005)

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