Prescrição da ação para ressarcimento da Fazenda

Apresenta-se questão relativa à possibilidade de ente da administração pública exigir, de pessoa física com quem contratou a realização de atividade de cunho técnico-científico, a prestação de contas relativa a valores entregues àquela pessoa, para atender ao custeio de despesas determinadas. Transcorridos mais de cinco anos da data da entrega do numerário e também da realização do evento, já submetido à Tomada de Contas Especial pelo órgão, o responsável pela aplicação de recursos públicos alega a prescrição qüinqüenal de ação voltada a exigir-lhe ressarcimento ou restituição integral dos valores recebidos, devidamente atualizados.

A prescrição para cobrança dos créditos ativos da Fazenda Pública, frente ao particular, a que também se submetem quaisquer direitos e ações, inclusive de titularidade de entidades paraestatais, tem sido invocada com supedâneo no Decreto nº. 20.910, de 6 de janeiro de 1932, verbis, cuja incidência foi estendida para alcançar fundações e outros entes, pelo Decreto-Lei nº. 4.597/42:

" As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, estadual ou municipal , seja qual for sua natureza, prescrevem em 5 (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem."

Controvertem renomados juristas, a respeito do tema, considerando ora a imprescritibilidade dessas ações, com fundamento no artigo 37, § 5º., da Constituição Federal de 1998, ora admitindo a regra geral do artigo 177, Código Civil Brasileiro, dispondo sobre prescrição vintenária para ações pessoais e decenal para as ações reais, ora, invocando o princípio da isonomia, considerando a prescrição qüinqüenal das dívidas passivas da Fazenda Pública exigível contra esta.

Há casos em que a entidade contrata, após análise, avaliação e contingenciamento à disponibilidade orçamentária, a entrega a particular de recursos atribuídos a esse em caráter pessoal, em regra, para a execução da proposta aceita, nos limites do ato de concessão. Portanto, celebra-se um acordo de vontades, o que importa em um contrato administrativo complexo. Diz-se um contrato, evidentemente, porque o ato envolve a manifestação das vontades da entidade concedente e do beneficiário, o estabelecimento de um objeto específico de interesse de ambos, e prestações distintas e correspondentes. Até o momento em que se consuma a relação jurídica definitiva, mediante a entrega de bens ou de recursos financeiros, nenhuma das partes pode ou tem o que exigir da outra, porquanto a entrega dos recursos resulta em ato administrativo discricionário. Após esse momento, inclusive consubstanciado em termos formalizados por escrito, passam a existir obrigações recíprocas e correspondentes. Pode haver , inclusive, obrigações acessórias àquela a que se condiciona a prestação que incumbe ao órgão, por exemplo:

a de manter conta corrente bancária conjunta, a reiterar a relação pessoal e vinculada

durante a execução financeira da proposta,

a de utilizar os recursos segundo o plano de aplicação, o que afasta qualquer flexibilidade ou autonomia no uso desses meios pelo beneficiário,

a de submeter-se à aprovação prévia do órgão, quanto a quaisquer remanejamentos das

verbas atribuídas segundo os termos originais da proposta financiada,

a de apresentar relatórios circunstanciados que atestem a posteriori a realização satisfatória da proposta financiada,

(e) a de prestar contas dos recursos utilizados, e , conseqüência eventual, restituir saldos não

utilizados.

Instaura-se, portanto, a partir da exigibilidade do implemento da obrigação principal e das acessórias, relação complexa, de cunho obrigacional contratual. Contrato que é, portanto, admite, em caso de inadimplemento parcial ou total, ressarcimento pela parte culpada. E , cabe frisar, indistintamente, quer o omisso seja o particular ou o ente estatal.

Tratando-se da liquidação de obrigação resultante de ato ilícito (artigo 1.518, CCB), por que se responde por culpa ou negligência (artigo 1.523, CCB), não se está buscando reaver valores entregues a alguém e que lhe seriam indevidos, por alguma razão . Está-se buscando uma reparação pelo inadimplemento de obrigação contratatual. Supondo-se , então, incidir prazo prescricional para exercitar esse interesse jurídico, indaga-se , de pronto, qual o seu termo inicial. Admitindo-se ad argumentandum tantum que houvesse fluência do prazo prescricional para exigir a restituição dos recursos cuja aplicação não fora demonstrada, iniciaria a fluir , a prescrição da ação para exigir a restituição , da data em que não demonstrada a boa aplicação, ou da em que se reconhecer mal-versação dos recursos. Entendemos que o prazo para exigir a restituição dos recursos , a seguir a hipótese da eventual prescrição, iniciaria da data em que apresentada a Prestação de Contas, elemento indispensável para que a Administração pudesse aferir a correção ou a incorreção do uso dos recursos. É preceito consuetudinário, com respaldo em abalizada jurisprudência, que a parte a quem aproveita não pode alegar a própria torpeza (v.g. RE-102049 - GO, Relator Ministro Aldir Passarinho, DJ 20 de maio de 1988, pg. 12907; Ement. Vol. 01502-02, pag. 415 :

"A alegação de que está desobrigada a recorrente do pagamento do débito, por não ter ela própria deixado de cumprir obrigação a que entende se encontrava submetida, torna aplicável o antigo adágio segundo o qual ninguém pode pretender beneficiar-se com a própriatorpeza "). É o caso quando, instada a apresentar a Prestação de Contas, queda-se, quanto pode, muda, a parte devedora. Quanto ao prazo prescricional, recusamos a hipótese de estar contemplada , pelo artigo 37, §5º., constitucional, uma suposta imprescritibilidade das ações da Administração contra quem lhe cause prejuízo, porque ali não há essa previsão expressa, sendo mera ilação supor que essa imprescritibilidade tivesse a sanção tácita. A norma legal que prescreve o prazo qüinqüenal é norma especial e, portanto, aplica-se, nos casos a que referir, segundo o preceito contido na Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro, artigo 2º., §2º.

17 de Dezembro de 1998