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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 19 de novembro de 2019

O processo de elaboração de Emendas Constitucionais

 

Guilherme Fernandes Aliende Ribeiro

 

INTRODUÇÃO

                                O objetivo deste trabalho é compreender o processo de elaboração de emendas constitucionais, espécie normativa freqüentemente usada na Constituição Federal de 1988, uma vez que houve várias alterações em seus quinze anos de existência.

                                Contudo, para conseguirmos analisar efetivamente o conceito de emendas constitucionais e seus limites, bem como o aspecto formal de sua feitura, achamos importante darmos uma visão a respeito do processo legislativo como instituto ao qual o Supremo Tribunal Federal denominou “devido processo legislativo”, equiparando-o ao famoso Due Proccess of Law conhecido correntemente por todos os aplicadores do Direito.

                                O tema também necessita de uma visão (ainda que supérflua) do próprio processo legislativo no tocante às fases comuns às espécies normativas elencadas no art. 59, da Constituição de 1988, quais sejam: iniciativa, processamento perante as Comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, deliberação no Congresso Nacional para sua aprovação ou rejeição e análise presidencial (sanção ou veto, nas espécies que comportam esta etapa), além da promulgação e da publicação.

                                Assim, esperamos dar uma visão geral do processo legislativo para, ulteriormente, adentrarmos no tema central deste estudo: Emendas à Constituição.

PROCESSO LEGISLATIVO

                               O processo legislativo compreende uma série de atos destinados a tornar um projeto de ato normativo (expressão que deve ser entendida como gênero, razão pela qual engloba todas as espécies elencadas no art. 59, da Constituição Federal: emendas à Constituição, leis complementares, ordinárias e delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções) válido e prontamente eficaz para dirimir conflitos da sociedade, não estando, assim, maculado de vício ou inconstitucionalidade (aspectos que no mais das vezes acabam por existir mesmo respeitando-se os ditames do processo legislativo).

                                Diversos são os entendimentos que se pode dar a expressão processo legislativo. Sob o prisma sociológico, temos que compreendê-lo como os fatos do mundo fático e real que impulsionam o Legislador na feitura de atos normativos. Vale dizer, são os aspectos decorrentes de atos praticados diária e corriqueiramente na vida em suas relações interpessoais levados em conta no momento nomogenético.

                                Já com enfoque isonômico, o ato normativo deve respeitar as diferenças entre as pessoas que irão pô-los em prática, dando aplicação ao Princípio da Isonomia (art. 5º, caput, da Constituição Federal) no momento em que a norma é elaborada, com base na igualdade de Aristóteles. Esse filósofo previa que deveriam ser tratados de maneira igual os iguais, de modo desigual os desiguais, isto na medida de suas desigualdades, pensamento conhecido como Igualdade Relativa, contrapondo-se à Clássica (na qual todos são iguais perante a lei de maneira presumida, sendo, assim, típico pensamento do Estado Liberal para o qual não foi reservado proteção aos hipossuficientes por achar que todo individuo seria hiperssuficiente) e à Socialista (igualdade que seria estabelecida dando-se a cada um na medida de sua necessidade).

                                Para se aferir essa desigualdade e tentar diminuí-la, a lei tem papel precípuo, pois cabe a ela determinar os meios que serão usados a fim de que os objetivos da República Federativa do Brasil sejam cumpridos (art. 3º, da Constituição Federal).

                                Deste modo, temos o denominado Devido Processo Legislativo, que, tanto quanto o Devido Processo Legal e o Devido Processo Administrativo, visa dar legitimidade ao ato que se pretende tornar-se imperativo legal. O respeito ao devido processo legislativo na elaboração das espécies normativas é um dogma corolário à observância do princípio da legalidade, consagrado constitucionalmente, uma vez que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada pelo Poder competente, segundo as normas do processo legislativo constitucional, determinando, desta forma, a Carta Magna, quais os órgãos e quais os procedimentos de criação das normas gerais, que determinam.

                                O desrespeito às normas do processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método difuso quanto pelo método concentrado.

PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO

                                Cumpre, neste ponto do estudo, definir as etapas básicas que se referem ao processo legislativo ordinário ou comum, para que ulteriormente possamos adentrar no tema central deste trabalho, ou seja, Emendas Constitucionais. Tomaremos como base a classificação adotada por Alexandre de Moraes, uma vez que é a mais consistente e didática, consoante nossa visão.

                                Não temos como pretensão esgotar a matéria em tela. Apenas gostaríamos de dar uma visão geral do processo legislativo para que fique mais fácil o entendimento no tocante à elaboração das Emendas ao texto constitucional. Assim, abordaremos o tema de modo genérico, contudo definindo os principais institutos correlacionados ao processo legislativo sem nos afastarmos das precisões terminológica e explicativa pertinentes ao assunto.

                                Após essas breves explanações, diríamos que o processo legislativo comum se divide em três fases: introdutória, constitutiva e complementar. Passamos a explicá-las uma a uma.

FASE INTRODUTÓRIA

                                Essa etapa está relacionada com a iniciativa do projeto de lei (termo ao qual referimos a todas as espécies normativas de modo geral). A iniciativa da espécie normativa é a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo, podendo ser parlamentar ou extra-parlamentar e concorrente ou exclusiva.

                                Diz-se iniciativa de lei parlamentar a prerrogativa que a Constituição confere a todos os membros do Congresso Nacional de apresentar projetos de lei. Por sua vez, iniciativa de lei extra-parlamentar é àquela conferida ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais Superiores, ao Ministério Público e aos cidadãos, como ocorrer na iniciativa popular.

                                Com relação à iniciativa concorrente, podemos defini-la como aquela pertencente a vários legitimados de uma só vez (quando, por exemplo, parlamentares e o Presidente da República podem propor projeto de lei), enquanto iniciativa exclusiva é aquela reservada a determinado cargo ou órgão (por exemplo, o art. 61, § 1º, da Constituição Federal, que dispõe que determinados projetos de leis ordinárias ou complementares são de iniciativa privada do Presidente da República).

FASE CONSTITUTIVA

                                Nesta fase, uma vez apresentado o projeto de lei ao Congresso Nacional, haverá ampla discussão e votação sobre a matéria nas duas Casas, delimitando-se o objeto a ser aprovado ou mesmo rejeitado pelo Poder Legislativo. Além da atividade legislativa (chamada deliberação parlamentar), caso o projeto de lei seja aprovado pelas duas Casas Legislativas, haverá participação do chefe do Poder Executivo, por meio do exercício do veto ou da sanção, ressalvados os casos em que não haverá a fase da deliberação executiva, como, por exemplo, nas emendas constitucionais e nas medidas provisórias convertidas em lei sem que seu texto fosse alterado.

DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR

                                O projeto de lei seguirá, na respectiva Casa Legislativa, para a fase da instrução nas comissões (art. 58, § 2º, I, da Constituição Federal). Essas comissões têm como função analisar inicialmente a constitucionalidade do projeto de lei e posteriormente seu mérito, nas chamadas, respectivamente, Comissão de Constituição e Justiça e Comissões Temáticas.

                                Ressalte-se que a análise da constitucionalidade do projeto de lei será realizada tanto na Câmara dos Deputados (por meio da Comissão de Constituição, Justiça e de Redação), quanto no Senado Federal (através da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania), cabendo-lhes, precipuamente, a análise dos aspectos constitucionais, legais, jurídicos, regimentais ou de técnica legislativa dos projetos, emendas ou substitutivos, bem como admissibilidade de proposta de emenda à Constituição Federal.

                                Aprovado nas comissões, se necessário for, o projeto seguirá para o plenário da Casa deliberativa principal, onde será discutido e votado, uma vez que o art. 58, § 2º, I, da Constituição Federal, permite às comissões a votação de projeto de lei que dispensar, na forma do respectivo regimento, a competência do Plenário, ressalvada a possibilidade de recurso de um décimo dos membros da casa.

                                Somente se aprovado o projeto de lei por uma das Casas, seguirá para a outra, que exercerá o papel de Casa Revisora. A Constituição Federal determina que o projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação (art. 65, caput, da Constituição Federal). Na Casa Revisora, igualmente, o projeto de lei será analisado pelas Comissões, discutido e votado.

                                Se o projeto de lei for aprovado nos mesmos termos da Casa Inicial, seguirá para o Presidente da República (exceto nas hipóteses de emendas constitucionais e medidas provisórias convertidas em lei sem que seu texto original fosse alterado).

                                Se, porém, o projeto de lei for rejeitado, a matéria nele constante somente poderá constituir objeto de novo projeto na próxima sessão legislativa.

                                Caso o projeto de lei seja aprovado com alterações, haverá retorno destas alterações à Casa Legislativa Inicial para análise e votação em um único turno. Na Casa Inicial, as alterações passarão novamente pela Comissão de Constituição e Justiça, seguindo, posteriormente, a votação. As emendas da Casa Legislativa Revisora ao projeto de lei aprovado na Casa Legislativa Inicial não são suscetíveis de modificações por meio de subemenda, fazendo-se sua discussão e votação, em regra, globalmente, salvo se qualquer comissão manifestar-se favoravelmente a uma e contrariamente a outra, caso em que a votação se fará em grupos, segundo os pareceres, ou se for aprovado destaque para a votação de qualquer emenda.

                                Observe-se que os projetos de lei deverão, sempre, ser aprovados por ambas as Casas. Somente no caso de aprovação com emendas é que retornará à Casa iniciadora. Se houver aprovação, por uma das Casas e rejeição por parte de outra, o projeto de lei será arquivado, somente podendo ser reapresentado nos termos do art. 67, da Constituição Federal.

DELIBERAÇÃO EXECUTIVA

                                Após o término da deliberação parlamentar, o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional é remetido à deliberação executiva, onde será analisado pelo Presidente da República, podendo este vetá-lo ou sancioná-lo. O exercício da sanção ou veto do Presidente da República incidirá sobre o texto formalmente consubstanciado no autógrafo, que deve retratar fielmente o projeto aprovado pelo Congresso Nacional.

                                Deve-se lembrar novamente que algumas espécies normativas elencadas no art. 59, da Constituição Federal, não deverão passar pela fase executiva, casos como o das emendas constitucionais e das medidas provisórias aprovadas sem alteração do texto original.

FASE COMPLEMENTAR

                                A fase complementar compreende a promulgação e a publicação da lei, sendo que a primeira garante a executoriedade à lei, enquanto a segunda lhe dá notoriedade. Promulgar é atestar que a ordem jurídica foi inovada, declarando que uma lei existe e, em conseqüência, deverá ser cumprida. Assim, a promulgação incide sobre um ato perfeito e acabado, ou seja, sobre a própria lei, constituindo-se mera atestação da existência dela, e promulgação de sua executoriedade.

                                Por fim, a publicação consiste em uma comunicação dirigida a todos os que devem cumprir o ato normativo, informando-os de sua existência e de seu conteúdo, constituindo-se, atualmente, na inserção do texto promulgado no Diário Oficial, para que se torne de conhecimento público a existência da lei, pois é condição de eficácia da mesma.

                                A premissa de que ninguém pode escusar-se de cumprir a lei por desconhecimento nos dias atuais não deve ser encarada como algo absoluto, haja vista a quantidade fenomenal de atos do Poder Legislativo, o qual é conhecido como “inflação legislativa” ou “normativa”.

ESPÉCIES NORMATIVAS

                                São espécies normativas previstas no texto constitucional: Emendas à Constituição; Leis Complementares, Ordinárias e Leis Delegadas; Medidas Provisórias; Decretos Legislativos; e Resoluções.

                                Não existe hierarquia entre as espécies normativas elencadas no art. 59, da Constituição Federal. Com exceção das Emendas, todas as demais espécies se situam no mesmo plano. O que distingue uma espécie normativa da outra são certos aspectos na elaboração e o campo de atuação de cada uma delas. De forma que, se cada uma das espécies tem o seu campo próprio de atuação, não há falar em hierarquia. Qualquer contradição entre essas espécies normativas será sempre por invasão de competência de uma pela outra. Se uma espécie invadir o campo de atuação de outra, estará ofendendo diretamente a Constituição.

                                O parágrafo único, do citado art. 59, prevê que a lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Essa lei foi editada em 26.02.1998, e é a Lei Complementar nº 95.

EMENDAS CONSTITUCIONAIS

                                É intrínseco a qualquer ordenamento a necessidade de mudanças de tempos em tempos a fim de que se adeque às mutações sociais internas e externas. Essas mudanças podem simplesmente ter como origem os costumes, as tradições, as alterações sociológicas ou empíricas ou, até mesmo, o posicionamento adotado pela Corte Suprema do país a respeito de um determinado assunto (portanto, sendo caracterizadas por serem não-formais), e se manifestam por meio de métodos interpretativos, tais como a interpretação conforme a Constituição e a interpretação sem redução do texto constitucional, além da própria estrutura do sistema legal vigente no Estado que baliza o entendimento que se deve dar a um dispositivo.

                                A doutrina é unânime ao analisar a natureza de nossas constituições republicanas dizendo que quase a totalidade delas foi rígida. Falamos em “quase a totalidade”, pois a Carta de 1937 dispunha processo de alteração diverso caso o projeto tivesse origem por parte do Presidente da República. O Chefe do Executivo poderia propor emendas à Constituição e essas seriam aprovadas com quórum e votação simplificados, ao passo que os projetos de iniciativa da Câmara dos Deputados necessitavam de aprovação mais dificultosa. Assim, ao mesmo tempo tínhamos uma Constituição que, para ser modificada, poderia ter procedimento mais flexível ou mais agravado, dependendo de quem partisse a proposta de emenda. Isso, àquele tempo, se justificava porque estávamos passando por um período ditatorial, no qual grande parte dos poderes estava arraigado ao Chefe do Executivo, vale dizer, ao Presidente da República.

                                O procedimento agravado se justifica, pois o texto constitucional deve manter uma relação de dependência entre seus dispositivos de modo a não desconfigurar a idéia do Constituinte Originário (poder que tem como característica ser inicial – não se funda em nenhum outro poder, ilimitado materialmente – pode reescrever uma Constituição mudando completamente seus fundamentos e incondicionado sob a ótica formal).

                                Se toda mudança, obrigatoriamente, deve respeitar os fundamentos da República Federativa do Brasil (dispostos no art. 1º, da Constituição Federal), bem como os objetivos dela (art. 3º), não se admite que por meio de emendas se desnature seu perfil. O fundamento da manutenção do espectro da Constituição é importante para a mantença da sua própria supremacia.

                                Caso estejamos falando de uma revolução constitucional para a mudança do ordenamento por força da sociedade (como, por exemplo, ocorreu na redemocratização do país após a Ditadura nas décadas de 60 a 80, quando a população buscava uma restauração das liberdades políticas e do federalismo), por óbvio, a modificação deverá romper com o ordenamento vigente à época, até mesmo porque a própria sociedade deseja tal fato, razão pela qual não há que se falar em manter a unidade Constitucional. A substituição de uma constituição por outra exige uma renovação do poder constituinte e esta não pode ter lugar, naturalmente, sem uma ruptura constitucional, pois é certo que a possibilidade de alterabilidade constitucional, permitida ao Congresso Nacional, não autoriza o inaceitável poder de violar o sistema essencial de valores da constituição.

                                A emenda à Constituição Federal, enquanto proposta, é considerada um ato infraconstitucional sem qualquer normatividade, só ingressando no ordenamento jurídico após sua aprovação, passando então a ser preceito constitucional, de mesma hierarquia das normas constitucionais originárias.(RTJ 136/25)

                                Tal fato é possível, pois a emenda à constituição é produzida segundo uma forma e versando sobre conteúdo previamente limitado pelo legislador constituinte originário. Dessa maneira, se houver respeito aos preceitos fixados pelo art. 60, da Constituição Federal, a emenda constitucional ingressará no ordenamento jurídico com status constitucional, devendo ser compatibilizada com as demais normas originárias.

                                Porém, se qualquer das limitações impostas pelo citado artigo for desrespeitada, a emenda constitucional será inconstitucional, devendo ser retirada do ordenamento jurídico através das regras de controle de constitucionalidade, por inobservarem as limitações jurídicas estabelecidas na Carta Magna.

                                Desta forma, é plenamente possível a incidência do controle de constitucionalidade (seja difuso, seja concentrado) sobre emendas constitucionais, a fim de verificar-se sua constitucionalidade ou não, a partir da análise do respeito aos parâmetros fixados no art. 60, da Constituição Federal (que delimita as alterações constitucionais). O controle feito pelo Judiciário também poderá ocorrer nas propostas à emendas.

                                Inquestionável a existência de limites ao procedimento de elaboração de emendas constitucionais, uma vez que, se não respeitado o disposto no art. 60 e seus incisos e parágrafos, da Constituição Federal, invariavelmente estaremos diante de uma norma inconstitucional por violar o processo legislativo (inconstitucionalidade formal). Não há que se confundir com a inconstitucionalidade material da norma, pois estamos nos referindo especificamente neste trabalho ao procedimento de elaboração da espécie normativa emenda constitucional e não ao eventual conflito de normas no tempo e espaço (o que ensejaria a inconstitucionalidade por vício material).

                                Esses limites podem ser conceituados como o guia que o Legislador deve ter em mente para a elaboração do tipo normativo, respeitando-se, assim, os quóruns para a aprovação do projeto de lei (lei em sentido amplo, compreendendo todas as espécies normativas), quem é legitimado a deflagrar o processo legislativo, se é necessário ou não a deliberação executiva (sanção ou veto) e assim por diante.

                                Tendo como base as lições de Alexandre de Moraes, acompanhado por muitos da doutrina (apesar da constante mudança no tocante às denominações ofertadas aos limites, contudo mantendo o mesmo cerne à respeito dos conceitos centrais), a Constituição Federal traz duas grandes espécies de limitações ao Poder de emendá-las: as limitações expressas e as limitações implícitas.

                                As primeiras estão previstas no texto constitucional, e de subdividem em três subespécies: materiais, circunstancias e procedimentais ou formais. Por sua vez, os limites implícitos do poder de reforma são os que derivam dos limites expressos e se dividem em dois grupos: as normas sobre o titular do poder constituinte reformador e as disposições relativas à eventual supressão das limitações expressas.

LIMITAÇÕES EXPRESSAS

                                Conforme o próprio nome aduz, são aquelas previstas textualmente pela Constituição Federal. Anteriormente já mencionamos quais são as subespécies decorrentes das limitações em tela. Porém, vale sempre relembrar: materiais, circunstanciais e procedimentais ou formais.

                                Pela limitação material, não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais. Tais matérias formam o núcleo intangível da Constituição Federal, denominado tradicionalmente por “cláusulas pétreas” (art. 60, § 4º, da Constituição Federal).                                 Importante ressaltar que o regime republicano não é tido como cláusula pétrea expressa (por não integrar o rol previsto no artigo citado). Contudo, há que se dar interpretação à constituição no sentido de que a República é cláusula pétrea implícita após o plebiscito realizado em 1993 (por força do art. 2º, do ADCT), quando ficou definido como forma de governo a republicana.

                                Indo adiante, no tocante aos limites circunstanciais, elas são limitações que pretendem evitar modificações na constituição em certas ocasiões anormais e excepcionais do país, a fim de evitar-se perturbação na liberdade e independência dos órgãos incumbidos da reforma, bem como a mudança precipitada em face de estados calamitosos ou de emergência. Essa limitação foi instituída a partir da Constituição de 1934, na qual não se procederia reforma da Constituição na vigência do Estado de Sítio. A Constituição de 1988 aumentou as hipóteses de que não se realizará emendas ao seu texto, ao dispor que, durante a vigência do Estado de Sítio, do Estado de Defesa ou de Intervenção Federal, não haverá possibilidade de alteração constitucional.

                                As limitações circunstanciais não se confundem com as chamadas limitações temporais, não consagradas por nossa Constituição Federal e que consiste na vedação, por determinado lapso temporal, de alterabilidade das normas constitucionais.

                                Também não há previsão no nosso ordenamento de revisão do texto magno obrigatoriamente de tempos em tempos, como há na Constituição Portuguesa, na qual a cada cinco anos, ela passa por uma análise para emendas de seus dispositivos, caso seja necessário.

                                Com relação à limitação procedimental ou formal, estas referem-se às disposições especiais, em relação ao processo legislativo ordinário, que o legislador constituinte estabeleceu para permitir a alteração da Constituição Federal. Como poderá ser observado, trata-se de procedimento mais gravoso do que para as demais espécies normativas serem produzidas, até mesmo porque o objeto que se estará elaborando diz respeito à Constituição da República e não a uma simples lei ordinária ou complementar.

                                A iniciativa para apresentação de uma proposta de emenda constitucional é mais restrita do que a existente no processo legislativo ordinário. Isto porque, para a feitura de uma lei ordinária ou complementar, exige-se apenas que um membro ou uma comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ou que o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores, o Procurador-Geral da República, e os cidadãos deflagrem o processo legislativo, ao teor do art. 61, da Constituição Federal.

                                Já para a elaboração de uma emenda faz-se necessário o início do processo pelo Presidente da República, ou por um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, ou, ainda, mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (art. 60, incs. I, II e III, da Constituição Federal).

                                A respeito da iniciativa disposta no inc. I, do art. 60, exige-se, da parte do parlamentar que a deseja propor, intenso trabalho de articulação, de transferência da própria convicção para seu par, a fim de que aqueles que estejam dispostos a apoiá-la venham a assinar a proposição. Isso difere da hipótese prevista no inc. II, na qual o Chefe do Executivo é o único com a faculdade de iniciativa que apenas depende de si próprio, tendo, sobre qualquer parlamentar o privilégio de não necessitar de composição ou poder de cooperação para apresentar a sua emenda. Por óbvio, claro está que, para a aprovação de sua proposta, necessário será uma precisa articulação no Congresso Nacional. Contudo, em tese, para a deflagração do processo o Presidente parte com vantagem em face dos Parlamentares.

                                Desta forma, demonstrado está a maior dificuldade para a deflagração do processamento de emendas constitucionais do que de leis ordinárias ou complementares.

                                A proposta de emenda constitucional será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros (art. 60, § 2º, da Constituição Federal). Dessa forma, ressalte-se o quórum diferenciado para aprovação, bem como a necessidade de dupla votação em cada Casa Legislativa. Não existe participação do Presidente da República na fase constitutiva do processo legislativo de uma emenda constitucional, uma vez que o titular do poder constituinte derivado reformador é o Poder Legislativo. Assim, não haverá necessidade de sanção ou veto.

                                A emenda constitucional aprovada pelas duas Casas do Congresso Nacional seguirá, diretamente, à fase complementar, para promulgação e publicação (art. 60, § 3º, da Constituição Federal). A promulgação será realizada, conjuntamente, pelas Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, com o respectivo número de ordem ao texto promulgado a 5 de outubro. Sobre a publicação, o texto constitucional silencia, devendo-se entender, entretanto, que essa competência é do Congresso Nacional.

                                O art. 3º, do ADCT, previa um procedimento diferenciado para alteração da constituição, através de revisão, que iniciar-se-ia após cinco anos, contados da promulgação do Texto Magno, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral. A revisão encerrou-se com a promulgação das seis emendas constitucionais de revisão (ECR), em 07.06.1994. Dessa forma, inadmissível, novamente, a utilização do procedimento de revisão, até porque a principal característica das normas transitórias da Constituição está no seu exaurimento após o uso, não podendo mais serem invocadas.

                                Por fim, ressalte-se ainda como limitação formal ou procedimental o § 5º, do art. 60, da Constituição Federal, que expressamente veda a possibilidade de matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. Por sessão legislativa deve-se entender o período anual compreendido entre 15 de fevereiro a 30 de junho e entre 1º de agosto e 15 de dezembro (ao teor do art. 57, caput, da Constituição Brasileira).

LIMITAÇÕES IMPLÍCITAS

                                Controvertido o tema de existir ou não limites implícitos no texto constitucional brasileiro ou, mesmo que não disposto no texto magno, implícito ao próprio sistema constitucional vigente defendido pelos doutrinadores. Canotilho refere-se a certas garantias que pretendem assegurar a efetividade das cláusulas pétreas como limites tácitos para aduzir que, às vezes, “as Constituições não contêm quaisquer preceitos limitativos do Poder de revisão, mas entende-se que há limites não articulados ou tácitos, vinculativos do poder de revisão. Esses limites podem ainda desdobrar-se em limites textuais implícitos, deduzidos do próprio texto constitucional, e limites tácitos imanentes numa ordem de valores pré-positiva, vinculativa da ordem constitucional concreta”(Canotilho, J. J. Gomes. Direito Constitucional, p. 1135.)

                                A existência de limitação explícita e implícita que controla o Poder Constituinte derivado-reformador é, igualmente, reconhecida por Pontes de Miranda e Pinto Ferreira, que, entre outros doutrinadores, defendem a imutabilidade do dispositivo que garante o núcleo intangível da Constituição (art. 60, § 4º, da Constituição Federal), pois, se diferente fosse, a proibição expressa poderia desaparecer, para, só posteriormente, ser alterada as cláusulas pétreas.

                                Outra limitação implícita defendida pela doutrina estaria na titularidade do Poder Constituinte Derivado Reformador, que, se não protegido, poderia ser transferido a outro poder, infringindo a Separação dos Poderes da República consagrada no art. 2º, da Constituição Federal.

CONCLUSÃO

                                Esperamos com este trabalho ter dado uma breve visão referente ao processo legislativo previsto no texto magno, e, em especial, as emendas constitucionais, espécie normativa um pouco banalizada no nosso sistema jurídico.

                                Falamos isso porque, em quinze anos de vigência da atual Constituição brasileira, o instituto da mudança do texto supremo foi invocado quarenta e cinco vezes (sendo trinta e nove decorrentes do procedimento corriqueiro de alteração e seis como conseqüência da revisão constitucional esculpida no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).

                                Se tomarmos em conta o diminuto tempo de sua existência (não para as Constituições nacionais, que em média são renovadas por volta de vinte em vinte anos), chegaremos inexoravelmente a um excesso de mudanças do texto previsto pelo Poder Constituinte Originário.

                                Tendo como dogma que o direito constitucional é o ramo da ciência jurídica do qual emana todo o sistema jurídico do País, com exigência de estabilidade maior do que a legislação infraconstitucional e, ainda, que o processo de elaboração de emendas é mais dificultoso do que o de feitura de leis ordinárias, depararemos com um paradigma em relação à Constituição americana, que, em mais de dois séculos de vigência, pouco mais de vinte e cinco vezes foi reformada, isto em face de que a duzentos anos atrás os Estados Unidos da América eram uma nação agrícola e hoje são a maior potência mundial.

                                Sabemos que não há Constituição permanente, o que exigiria que o texto magno apenas contivesse princípios delineadores, tendo unicamente como escopo dar contornos gerais ao ordenamento jurídico e ao modo de desenvolvimento político-administrativo no qual deveria ser emprego ao país (isto para não perder perenidade).

                                Diferentemente do que é plasmado pelo Direito Constitucional Moderno quase que de maneira unânime (seja em âmbito nacional, seja no estrangeiro), as Constituições deveriam ser sintéticas (tendo como o maior exemplo a americana). Contudo, parece-nos que não tem sido esta a preferência dos constituintes, os quais deram força constitucional a preceitos que poderiam, sem maiores delongas, ser disciplinados pelo legislador infraconstitucional.

                                Esse tipo de Constituição (vale dizer, que abarca além de dispositivos fundamentais para a caracterização do Estado, questões infraconstitucionais – caso ao qual a Constituição brasileira de 1988 está inserida) é comumente conhecido como analítica, que tem como elemento diferenciador das demais a duração efêmera. O diminuto lapso temporal de vigência está relacionado com a necessidade de adequação às novas realidades conjunturais e sociais do país, o que se dá por meio de mudanças no seu texto original.

                                Por fim, para evitarmos constantes modificações, melhor teria sido a adoção de um texto que englobasse apenas matérias precipuamente constitucionais, de modo a não sofrer deterioração reflexa das mudanças de pensamento e política no transcorrer dos anos.

BIBLIOGRAFIA

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, 22ª ed. atualizada, Ed. Saraiva, São Paulo, 2001.

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(Texto elaborado em agosto/2003)

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Guilherme Fernandes Aliende Ribeiro

Acadêmico de Direito do 10º. Semestre da Universidade Presbiteriana Mackenzie - SP

Inserido em 12/12/2005

Parte integrante da Edição no 156

Código da publicação: 964

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

RIBEIRO, Guilherme Fernandes Aliende. O processo de elaboração de Emendas ConstitucionaisBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 4, no 156. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/964/o-processo-elaboracao-emendas-constitucionais> Acesso em: 19  nov. 2019.

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