Agente público

Entende-se por Agente Público o grupo de pessoas físicas que exercem função pública na alçada do Estado, função esta que é criada por lei para que seja cumprida determinada atividade de competência do Estado ou atribuída a este. Este agente presta serviço de forma remunerada ou não, por tempo indeterminado ou transitório, por nomeação, eleição, designação ou ainda em virtude de investidura em cargo público ou função pública.

Abstract: It is understood by Public Agent a group of individuals engaged in the public domain of the state, a function which is created by law to be fulfilled certain activity to the State or the competence assigned to it. This agent provides services on a paid or unpaid, indefinite or temporary, by appointment, election, appointment or by virtue of appointment to public office or public function.

Resuméé: Il est entendu par le groupe agent public dindividus engagés dans le domaine public de lEtat, une fonction qui est créé par la loi à remplir une certaine activité à lÉtat ou de la compétence lui est assigné. Cet agent fournit des services sur un rémunérée ou non, à durée indéterminée ou temporaire, sur rendez-vous, lélection, la nomination ou en vertu de sa nomination à la fonction publique.

Inicialmente, cabe definir qual é a adequada terminologia a ser utilizada para abordar o estudo do ocupante de cargo público e de sua ligação jurídica com a Administração Pública. O termo servidor público é utilizado de forma ampla, designando que são as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos.

A Carta Magna de 1988 substituiu o termo funcionário público por servidor público imputando obrigatoriamente a adoção do regime único para todas as esferas do poder público e posteriormente, com a emenda constitucional 19/1998 esta exigência deixou de existir, podendo cada esfera do governo instituir regime estatutário ou contratual. Algumas categorias, segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro enquadram necessariamente como servidores estatutários, ocupantes de cargos públicos, sob o regime estatutário, já estabelecidos por leis próprias, como o caso dos membros da Magistratura, do Ministério Público, do Tribunal de Contas, a Defensoria Pública e da Advocacia Pública. Estes embora exerçam atribuições constitucionais, o fazem mediante vínculo empregatício como Estado, e ocupam cargos públicos criados por lei e se submetem a regime estatutário próprio estabelecido nas leis orgânicas.

Maria Sylvia Zanella di Pietro leciona que em virtude da existência do fato de que há também pessoas que prestam serviço ao estado sem remuneração, deve o conceito ampliar sua definição(2009,p.510).

Muitos doutrinadores passaram a falar em Agente Público no lugar de Servidor Público, tendo este como espécie ampla que se divide em quatro categorias, a saber:

a) Agente Político

b) Servidor Público

c) Militares e

d) Particulares em contribuição com o Poder Público.

A doutrina pátria não é uniforme ao conceituar o Agente Político. Para Hely Lopes Meirelles appud Maria Sylvia Zanella di Pietro, Agentes Públicos são os componentes do governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esta conceituação inclui os chefes do poder executivo federal, estadual e municipal e seus auxiliares diretos, os membros do poder legislativo, assim como inclui também os membros da magistratura, do ministério público, dos tribunais de conta, representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com a independência funcional do desempenho das atribuições estatais, judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro de funcionário estatais”(2009, p.511).

Para Celso Antonio Bandeira de Melo os Agentes Públicos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, os que ocupam os cargos que compõem o rol constitucional do Estado, e são então os componentes do esquema fundamental do poder. Para este doutrinador Agentes Políticos são apenas o Presidente da República, os Governadores, os Prefeitos e respectivos auxiliares imediatos( ministros, secretários), os Senadores, os Deputados e os Vereadores(2008,p. 245).

Para Maria Sylvia Zanella di Pietro os Agentes Políticos exercem típicas atividades do governo sob mandato no qual foram eleitos, logo são eles: Chefes dos poderes Executivos federal, estadual e municipal, os ministros e secretários de Estado, também os Senadores, Deputados e Vereadores. Estes estão sob a forma de investidura a eleição. Os ministros e secretários são de livre escolha do chefe do executivo, e seus cargos são através de nomeação.(2009,p.512)

Esta última doutrinadora admite porém que existe uma tendência que considera os membros da Magistratura e do Ministério Público como agentes políticos. Os primeiros por exercerem atividade de soberania de Estado. Já a justificativa para ter o Ministério Público nesta classe dá-se pelo fato de ser acobertado pela Constituição Federal, no artigo 129.

O Servidor Público, em sentido amplo são as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Pública indireta, com vinculo empregatício e mediante remuneração para pelos cofres públicos, que se subdividem em servidores estatutários, empregados públicos, servidores temporários, a saber:

Servidores estatutários são os ocupantes de cargos públicos e sujeitos a legislação estatutária, podendo cada ente da federação aplicar sua própria. No ato a nomeação estes são submetidos ao regime jurídico previamente definido via contrato, impossibilitando sua alteração posterior (por parte do servidor e é assegurado o direito adquirido).

Os empregados públicos são os detentores de emprego públicos e são regidos pelas normas da legislação trabalhista não podendo a Administração Pública se desviar das normas já existentes, uma vez que legislar sobre estas normas é exclusivamente trabalho para a União observando rigidamente sua investidura, acumulação de cargos, vencimentos entre outras obrigações.

Os servidores temporários são aqueles contratados por tempo determinado para atender a necessidade superveniente de interesse público, exercendo a serviço público, sem contudo estar vinculado ao cargo ou emprego público.

Ocupam também necessariamente cargos públicos, sob o regime estatutário, os servidores que desenvolvem atividades exclusivas do Estado, tendo o artigo 247 da Constituição Federal e a emenda nº 19/1998 regula a legação destes definindo critérios e garantias para especiais para perda do cargo estável(Pietro,2009,p.515). Os servidores das empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações privadas também são regidos pelas normas da CLT. O artigo 173 da Carta Magna impõe esta obrigação às empresas de atividade econômica e aos demais não é obrigatório, mas é o que melhor se adequa ao regime de direito privado que estas se submetem.

DOS PARTICULARES EM COLABORAÇÃO

Agentes Honoríficos: São assim considerados os cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração.

Agentes Delegados: Conhecidos como Agentes delegados os particulares que recebem a incumbência da execução de determinada atividade, obra ou serviço público e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob permanente fiscalização do delegante.

Agentes Credenciados: estes são os que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante.

DOS MILITARES

Esta categoria trata das pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas – Marinha, Exército e Aeronáutica, de acordo com o artigo 142 da Carta Magna e às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios, conforme o artigo 42, estando estes inseridos no regime jurídico estatutário próprio. Até a emenda constitucional 18/1998 estes eram considerados servidores públicos. Com a emenda acrescentou o termo “militares”

CARGO – EMPREGO E FUNÇÃO

Regulamentado pela Carta Magna, os termos cargo, emprego e função são utilizados para atividades diversas dentro da Administração.

Cargo é a denominação dada à unidade de poderes e deveres da administração expressos por um agente. Os cargos são criados por lei e esta lhe confere denominação própria, define também as atribuições e vencimentos ou remuneração.

Maria Sylvia Zanella di Pietro explica que quando se passou a aceitar a possibilidade de contratação de servidores sob o regime da CLT, a expressão emprego público passou a ser utilizada paralelamente a cargo público, também para designar uma unidade de atribuições, distinguindo-se uma da outra pelo tipo de vínculo que liga o servidor ao Estado. O ocupante de emprego público tem um vinculo contratual, sob a regência da CLT, enquanto o ocupante de cargo público tem o vinculo estatutário, regido pelo Estatuto dos Funcionários Públicos. Assevera ainda a doutrinadora que ao lado do cargo e do emprego, que têm uma individualidade própria, definida em lei, existem atribuições também exercidas por servidores públicos, mas sem que lhes corresponda um cargo ou emprego. Fala-se então de função, aplicando um conceito residual, sendo esta um conjunto de atribuições às quais não corresponde o cargo ou emprego(2009,p.517). O cargo de comissão só admite provimento em caráter provisório. São livres de nomeação e exoneração, destinando-se às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Quanto à função, observando o texto constitucional, deve extrair o conceito sob as perspectivas a seguir: A função é exercida por servidores contratados temporariamente ( art. 37,IX) e também as expressas nas Leis 8.745/93, 9.849/99 e 10.667/03.

Assevera Gil Cesar Costa de Paula: Função é atribuição ou conjunto de atribuições que a administração confere a cada categoria profissional ou comete individualmente a determinados servidores para execução de serviços eventuais, sendo comumente remunerada através de pro labora(2010,p.165)

Assevera ainda o renomado autor que todos os cargos em função, mas nem toda função tem cargo. O servidor pode estabilizar-se no cargo, mas não na função.

QUADRO – CARREIRA – CLASSE

Entende-se por quadros o conjunto de carreiras, cargos isolados e funções gratificadas de um mesmo serviço, órgão ou poder. Este quadro pode ser permanente ou provisório.

Entende-se por carreira o conjunto de classes de uma mesma profissão ou atividade com semelhantes atribuições e responsabilidades.

É assegurado pela constituição o acesso dos brasileiros natos e naturalizados (observados as exceções do artigo 13 da CF) aos cargos, empregos e funções públicas.

REGIME JURÍDICO

O meio de ingresso nos cargos e empregos públicos é o concurso. O concurso visa estabelecer ordem e manter a moralidade e eficiência ao serviço público prestado ao jurisdicionado. Prevê a constituições que a seleção será de provas e provas e títulos. É vedada a realização de concursos em períodos eleitorais.

O edital do certame deve ser amplamente divulgado oferecendo todas as informações pertinentes ao cargo ou emprego oferecido. Deve também existir uma banca examinadora, com liberdade a duplo grau de jurisdição interna e podendo ainda ser submetido ou poder judiciário, observando o princípio da inafastabilidade do poder judiciário. O concurso tem a duração de até dois anos, podendo ser prorrogado uma vez por igual período. Dentro deste prazo a realização de outro certame esta condicionado a dar prioridade aos aprovados no concurso anterior antes de beneficiar os aprovados no concurso atual.

A investidura no cargo se dará através da posse, onde são conferidas neste ato as prerrogativas, direitos e obrigações do cargo. O provimento é garantido após o exercício da posse, ou seja, a vantagem pecuniário só existe para o que realmente laborou. No ato da posse o agente público deve declarar seus bens e valores destes.

No que tange a cumulação de cargos e empregos públicos na Administração pública direta e indireta a Carta Magna cuidou de prever as situações e criou as exceções, a saber:

O artigo 95, parágrafo único garante aos Magistrados o direito de exercer mais uma função de magistério. O artigo 37 prevê a possibilidade de cumulação a) para dois cargos do magistério; b) Magistério e outro técnico ou científico; c) dois cargos de profissional de saúde com profissões regulamentadas.

As vedações são aplicáveis mesmo ao aposentado, que deverá observar as exceções.

O direito a estabilidade é garantido ao aprovado, observando o estágio probatório de três anos e tendo sido submetido e aprovado a avaliação especial de desempenho a prestação de serviço a Administração Pública. O estágio probatório é o período em que a Administração Pública observa o agente e é observada a conveniência ou não de sua permanência no serviço público onde são observados a aptidão, idoneidade moral, disciplina, assiduidade, dedicação ao serviço, eficiência, etc. Caso o servidor não seja aprovado no estágio probatório será exonerado justificadamente, com direito a ampla defesa e contraditório.

Caso o agente público estável seja nomeado para outro cargo e neste novo cargo seja reprovado , a Lei 8.212 garante o direito deste em ser reconduzido ao cargo anteriormente ocupado. A estabilidade garante ainda que o agente público somente poderá ser exonerado após processo administrativo ou judicial para basear em demissionamento aceitável.

No que tange a remuneração, esta é subdividida em duas modalidades, subsídios e vencimentos. Subsídios é modalidade de remuneração fixada em parcela única, sendo vedado pela Constituição Federal que seja acrescido a este qualquer tipo de gratificação adicional, abono prêmio ou verba.

Vencimento é uma espécie de remuneração que corresponde à soma do vencimento e das vantagens atribuídas ao cargo, que constituem uma espécie de retribuição pelo serviço prestado ao poder público.

DAS FORMAS DE PROVIMENTO

A Lei nº 8.112/90 estabelece as normas que devem ser atentadas para provimento de cargos públicos, vejamos:

Art. 8o São formas de provimento de cargo público:

I - nomeação;

II - promoção;

III- Revogado

IV- Revogado

V - readaptação;

VI - reversão;

VII - aproveitamento;

VIII - reintegração;

IX - recondução.

Após a Carta Magna de 1988, a nomeação se tornou a única forma de provimento originário, será feita: a) em caráter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo ou de carreira; b) em comissão, para cargos de confiança vagos. Apenas haverá posse nos casos de provimento de cargo por nomeação.

O ato da posse é um marco para o início das obrigações da função a qual será assumida. Neste termo deve constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado. Antes da posse, ocorrerá prévia inspeção médica oficial para análise das condições físicas e mentais do nomeado.

A posse deverá ocorrer em 30 dias contados da publicação do ato de provimento. O ato poderá ser pessoalmente ou via procuração específica e caso a posse não ocorra neste prazo, torna sem efeito a nomeação. A declaração de bens deverá ser entregue neste ato, para melhor controle da administração.

O efetivo desempenho das atribuições inerentes ao cargo/função e chamado de entrar em exercício e deverá ser efetiva em até quinze dias após a data da posse. Caso não tome posse neste interregno, ocorrerá exoneração.

O servidor nomeado para cargo de provimento efetivo fica sujeito a estágio probatório, a partir do seu exercício. Durante o estágio, a aptidão e capacidade do servidor serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo, observados os seguintes fatores:

a) assiduidade,

b) disciplina,

c) capacidade de iniciativa,

d) produtividade,

e) responsabilidade.

Caso o servidor não seja aprovado no estágio probatório, será exonerado e se for este estável será reconduzido ao cargo anteriormente ocupado na administração.

Entende-se por readaptação a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades completamente compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental confirmada em inspeção médica. Vejamos a norma:

Art. 24. Readaptação é a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica.

§ 1o Se julgado incapaz para o serviço público, o readaptando será aposentado.

§ 2o A readaptação será efetivada em cargo de atribuições afins, respeitada a habilitação exigida, nível de escolaridade e equivalência de vencimentos e, na hipótese de inexistência de cargo vago, o servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga

A reversão consiste no retorno à atividade de servidor aposentado: I) por invalidez, quando junta médica oficial declarar insubsistentes os motivos da aposentadoria; ou II) no interesse da administração, desde que: a) tenha solicitado a reversão; b) a aposentadoria tenha sido voluntária; c) estável quando na atividade; d) a aposentadoria tenha ocorrido nos cinco anos anteriores à solicitação; e) haja cargo vago (art. 25 da Lei nº 8.112/90).

O aproveitamento corresponde ao retorno obrigatório à atividade do servidor em disponibilidade em cargo de atribuições e vencimentos compatíveis com o anteriormente ocupado (art. 30 da Lei nº 8.112/90).

É chamado de reintegração a reinvestidura do servidor estável no cargo anteriormente ocupado, ou no cargo resultante de sua transformação, quando invalidada a sua demissão por decisão administrativa ou judicial, com ressarcimento de todas as vantagens.

Dá-se a recondução quando há o retorno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado e decorrerá de: I) inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo; II) reintegração do anterior ocupante (art. 29 da Lei nº 8.112/90).

DA VACÂNCIA

A Vacância se dá por vários motivos, podendo ser por exoneração, demissão, transferência, promoção, readaptação, ascensão, aposentadoria e falecimento. Estes fatos extinguem a relação estatutária, agilizando o sistema.

Vejamos o que leciona a legislação, Lei 8.112

Art. 33. A vacância do cargo público decorrerá de:

I - exoneração;

II - demissão;

III - promoção;

VI - readaptação;

VII - aposentadoria;

VIII - posse em outro cargo inacumulável;

IX - falecimento.

A exoneração consiste em uma forma de desligamento do servidor do cargo público, a pedido ou de ofício, sem o caráter de penalidade. Assim assevera a norma, vejamos:

Art. 34. A exoneração de cargo efetivo dar-se-á a pedido do servidor, ou de ofício.

Parágrafo único. A exoneração de ofício dar-se-á:

I - quando não satisfeitas as condições do estágio probatório;

II - quando, tendo tomado posse, o servidor não entrar em exercício no prazo estabelecido.

A demissão ocorrerá em virtude do cometimento de uma infração administrativa grave pelo servidor ocupante de cargo efetivo. Tem a natureza jurídica de penalidade (art. 127 da Lei nº 8.112/90). Assim assevera a norma:

Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I - crime contra a administração pública;

II - abandono de cargo;

III - inassiduidade habitual;

IV - improbidade administrativa;

V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;

VI - insubordinação grave em serviço;

VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem;

VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos;

IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;

X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;

XI - corrupção;

XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;

XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.

O rol é taxativo, como a essência do direito administrativo.

A promoção é a forma de provimento de vacância ao mesmo tempo, sendo que não há dispositivo expresso na lei sobre este ponto, de forma que no capítulo em estudo a promoção de um agente causará a vacância de um cargo ou função pública.

Entende-se por readaptação a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades completamente compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental confirmada em inspeção médica. Vejamos a norma:

Art. 24. Readaptação é a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica.

§ 1o Se julgado incapaz para o serviço público, o readaptando será aposentado.

§ 2o A readaptação será efetivada em cargo de atribuições afins, respeitada a habilitação exigida, nível de escolaridade e equivalência de vencimentos e, na hipótese de inexistência de cargo vago, o servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga

Há também a possibilidade de Remoção, conforme o artigo 36 do diploma, vejamos:

Art. 36. Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede. Parágrafo único. Para fins do disposto neste artigo, entende-se por modalidades de remoção:

I - de ofício, no interesse da Administração

II - a pedido, a critério da Administração; III - a pedido, para outra localidade, independentemente do interesse da Administração

a) para acompanhar cônjuge ou companheiro, também servidor público civil ou militar, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que foi deslocado no interesse da Administração; b) por motivo de saúde do servidor, cônjuge, companheiro ou dependente que viva às suas expensas e conste do seu assentamento funcional, condicionada à comprovação por junta médica oficial

c) em virtude de processo seletivo promovido, na hipótese em que o número de interessados for superior ao número de vagas, de acordo com normas preestabelecidas pelo órgão ou entidade em que aqueles estejam lotados

A possibilidade de Redistribuição é assegurada por lei, veja-se:

Art. 37. Redistribuição é o deslocamento de cargo de provimento efetivo, ocupado ou vago no âmbito do quadro geral de pessoal, para outro órgão ou entidade do mesmo Poder, com prévia apreciação do órgão central do SIPEC, observados os seguintes preceitos

I - interesse da administração;

II - equivalência de vencimentos;

III - manutenção da essência das atribuições do cargo;

IV - vinculação entre os graus de responsabilidade e complexidade das atividades;

V - mesmo nível de escolaridade, especialidade ou habilitação profissional;

VI - compatibilidade entre as atribuições do cargo e as finalidades institucionais do órgão ou entidade.

§ 1o A redistribuição ocorrerá ex officio para ajustamento de lotação e da força de trabalho às necessidades dos serviços, inclusive nos casos de reorganização, extinção ou criação de órgão ou entidade. § 2o A redistribuição de cargos efetivos vagos se dará mediante ato conjunto entre o órgão central do SIPEC e os órgãos e entidades da Administração Pública Federal envolvidos

§ 3o Nos casos de reorganização ou extinção de órgão ou entidade, extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade no órgão ou entidade, o servidor estável que não for redistribuído será colocado em disponibilidade, até seu aproveitamento na forma dos arts. 30 e 31.

§ 4o O servidor que não for redistribuído ou colocado em disponibilidade poderá ser mantido sob responsabilidade do órgão central do SIPEC, e ter exercício provisório, em outro órgão ou entidade, até seu adequado aproveitamento.

O domínio da norma é imprescindível a compreensão total do direito administrativo, por se tratar de um importantíssimo instituto.

Artigo elaborado em 05.04.2012

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

JUSTEN FILHO, Marçal. “Curso de Direito Administrativo”. São Paulo. Saraiva. 2005

DI PIETRO, Sylvia Maria Zanello, Direito Administrativo, 22ºed, Ed.Saraiva, São Paulo, 2009

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2004.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2004.

PAULA, Gil Cesar Costa de, “Curso de Direito Administrativo, Ed Vieira, Goiânia, 2010

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8212cons.htm Acessado em 28.03.2012 as 19:49

Data de elaboração: abril/2012