AS GARANTIAS INTERNACIONAIS E DOMÉSTICAS DOS REFUGIADOS: Extradição x Non-Refoulement

Resumo: Este estudo possui a finalidade de analisar, dentro do campo do direito dos refugiados, o princípio do non-refoulement e sua aplicação diante de casos característicos de extradição. Assim, o artigo busca estudar a celeuma gerada a partir do aparente conflito em que os Estados se deparam quando há um requerimento de extradição de uma pessoa reconhecida como refugiada (ou de um solicitante de refúgio) e a aplicação do princípio protecional do non-refoulement que opta pela proteção da pessoa humana em detrimento dos tratados de extradição. Palavras-chave: Refugiados; Non-refoulement; Extradição.

INTRODUÇÃO O presente estudo possui o intuito de analisar o princípio do non-refoulement  previsto na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no respectivo Protocolo de 1967, ambos ratificados pelo Brasil. Referido princípio dispõe sobre a  impossibilidade de extradição do refugiado como forma eficaz de impedir a devolução dessas pessoas para países que colocarão em risco sua dignidade. Observe-se que entre o instituto da extradição e o princípio do non-refoulement existe, aparentemente, interesse divergentes: enquanto a extradição é utilizada como instrumento de cooperação entre Estados que buscam impedir a impunidade e garantir que criminosos fugitivos prestem contas perante a Justiça, o Direito Internacional dos Refugiados, com fundamento no non-refoulement, tem a finalidade de garantir, acima de tudo, a proteção do refugiado ao impedir que este seja perseguido e sofra outros tipos de violações aos seus direitos humanos. Na extradição, os Estados adquirem a obrigação de extraditar através de acordos, sejam bilaterais ou multilaterais. Assim, deve o Estado entregar uma pessoa para outro Estado que tenha competência criminal para prosseguir com o julgamento por determinado crime. O princípio do non-refoulement é considerado parte do direito consuetudinário internacional e, sendo assim, vincula todos os Estados, incluindo aqueles que ainda não sejam parte da Convenção de 1951 ou do Protocolo de 1967(GADELHA, 1999). O presente artigo estudará, em conjunto a definição de refúgio, bem como sua aplicação nos casos de extradição e as obrigações internacionais assumidas pelos Estados. Também analisará os casos de aplicação do non-refoulement com base na Convenção de 1951 e em outros instrumentos internacionais de proteção da pessoa humana.  Assim, buscará identificar a melhor solução de como os Estados devem agir diante de pedidos de extradição de pessoas reconhecidas como refugiadas. Cumprir-se-ão as obrigações admitidas em tratados de extradição ou prevalecerão obrigações estabelecidas no Direito Internacional dos Refugiados e nos Direitos Humanos? O trabalho desenvolvido será baseado em uma análise e interpretação das normas de direito interno tal como a Carta Magna de 1988 e do Estatuto do Estrangeiro (Lei 9.474/97), como também da legislação internacional através da interpretação da Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e do Protocolo de 1967. Será desenvolvida também uma metodologia teórica partindo do estudo de doutrinas que pretendem perceber e desenvolver o que os teóricos da área argumentam sobre esse tema. A) O DIREITO INTERNACIONAL DO REFFUGIADO A partir do século XX o número de refugiados aumentou e este se tornou um tema para estudo pela comunidade internacional. Todavia, a concreta proteção dos refugiados aparece somente com a Sociedade das Nações (REZEK, 2005). Junto à 1ª Guerra Mundial apareceram os problemas de movimentos massivos tornando imprescindível que a comunidade internacional estabelecesse uma condição do refugiado para, a partir de então, começar a fazer trabalhos de ajuda e organização de assentamentos. Ainda com a 2ª Guerra Mundial, a dificuldade encontrada pelos refugiados ficou em maiores magnitudes com o descolamento de milhões de pessoas por várias partes do mundo (SOARES, 2009). Na busca pela garantia da proteção internacional aos refugiados, foi fundado, em 1951, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), no setor do Secretariado da Organização das Nações Unidas (ONU). O conhecido ACNUR fora criado como uma instituição apolítica, humanitária e social. Também foi instalado, na ONU, o Fundo de Emergência das Nações Unidas para os refugiados (SOARES, 2009). A Convenção foi aprovada pela Assembleia Geral da ONU em 28 de julho de 1951 e sua vigência teve início em 21 de abril de 1954 (SOARES, 2009). Porém referida Convenção apresentava algumas limitações, pois somente era utilizada em favor dos refugiados que tinham essas condições decorrentes dos acontecimentos do pós Segunda Guerra Mundial. Também possuía limitações geográficas, pois outorgava aos signatários a capacidade de aplicá-la somente às ocorrências dos refugiados no continente Europeu (SOARES, 2009). Obviamente, a complexidade com a situação dos refugiados aumentou e surgiram novas situações com o passar do tempo. Assim, diante do aparecimento de novas situações de refugiados no mundo, surgiu a importância de ampliar as disposições da Convenção de 1951.  Para tanto, foi promulgado o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 que expandiu o conceito de refugiados, permitindo que os dispositivos daquela Convenção pudessem ser utilizados para os refugiados sem considerar a data limite de 01 janeiro de 1951. Também se estendeu para os casos de refugiados em todo o mundo (SOARES, 2009). A definição de refugiado está prevista no artigo 1A (2) da Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiado de 1951:

É refugiado a pessoa que em razão de fundados temores de perseguição devido à sua raça, religião, nacionalidade, associação a determinado grupo social ou opinião política, encontra-se fora de seu país de origem e que, por causa dos ditos temores, não pode ou não quer fazer uso da proteção desse país ou, não tendo uma nacionalidade e estando fora do país em que residia como resultado daqueles eventos, não pode ou, em razão daqueles temores, não quer regressar ao mesmo (GENEBRA, 1951).

A Convenção de 1951 exibe cláusulas de exclusão e cessação da condição de refugiado. Referidas cláusulas de exclusão do refúgio, quando constatadas qualquer uma delas, irá tolhir a concessão do refúgio. Neste sentido é o artigo 1º, D, E, F da referida Convenção:

1D – Esta Convenção não será aplicável as pessoas que  atualmente se beneficiam de uma proteção ou assistência da parte de um  organismo  ou instituição das Nações Unidas que não o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados); 1E  - Esta Convenção não será aplicável a uma pessoa considerada pelas autoridades competentes do país no qual esta pessoa instalou sua residência como tendo os direitos e obrigações inerentes a nacionalidade de tal país; 1F – As disposições desta Convenção não serão aplicáveis às pessoas a respeito das quais  houver razões sérias para pensar que: a) Elas cometeram um crime contra a paz, crime de guerra ou crime contra a humanidade, no sentido dos instrumentos internacionais elaborados para prever tais crimes. b) Elas cometeram um crime grave de direito comum fora do país de refúgio antes de serem nele admitidas como refugiados. c) Elas se tornaram culpadas de atos contrários aos fins e princípios das Nações Unidas. (GENEBRA. 1951).

As cláusulas, que estabelecem a cessação do refúgio, enunciam as situações em que a condição de refugiado, anteriormente atribuída, não é mais necessária, já que aquele refugiado retornou a contar com a proteção de seu Estado de origem e/ou da sua residência habitual. Tais cláusulas de cessação tem como base o princípio de que a proteção internacional não deve ser mantida quando deixe de ser necessária ou não mais se justifique (JUBILUT, 2009). Estão previstas no artigo 1º, C  da Convenção de 1951:

(C) Esta Convenção cessará, nos casos abaixo, de ser aplicável a qualquer pessoa compreendida nos termos da seção A, acima: 1. Se ela voltou a valer-se da proteção do país de que é nacional;   2. Se havendo perdido a nacionalidade, ela a recuperou voluntariamente; 3. Se adquiriu nova nacionalidade e goza da proteção do país cuja nacionalidade adquiriu; 4. Se se estabeleceu de novo, voluntariamente, no país que abandonou ou fora do qual permaneceu por medo de ser perseguida; 5. Se, por terem deixado de existir as circunstâncias em conseqüência das quais foi reconhecida como refugiada, ela não pode mais continuar a recusar valer-se da proteção do país de que é nacional; 6. Tratando-se de pessoa que não tem nacionalidade, se, por terem deixado de existir as circunstâncias em conseqüência das quais foi reconhecida como refugiada, ela está em condições de voltar ao país no qual tinha a sua residência habitual. (GENEBRA, 1951).

Ao verificar que a pessoa preenche os requisitos necessários para ser reconhecida como refugiada e constatada a inexistência de cláusulas de exclusão do refúgio, o Estado acolhedor se compromete a resguardar os direitos, a garantir um refúgio protegido e a tratar com dignidade a pessoa do refugiado. Dos diversos direitos assegurados ao refugiado, imprescindível é observar o direito fundamental de não ser devolvido ao país em que sua vida ou liberdade esteja sendo ameaçada. Tal prerrogativa constitui um princípio geral do direito internacional de proteção dos refugiados e dos direitos humanos, princípio do non-refoulement, devendo, portanto, ser reconhecido como uma norma imperativa de direito internacional geral (JUBILUT, 2009).

B) O INSTITUTO DA EXTRADIÇÃO

A extradição pode ser conceituada como o ato pelo qual um Estado entrega uma pessoa o outro Estado para julgá-la e puni-la, por crime pelo qual está sendo processado ou já foi condenado (GADELHA, 2005). Nesse sentido é a definição dada Francisco Rezek (2005), ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, sobre extradição como a:

entrega, por um Estado a outro, e a pedido deste, de pessoa que em seu território deva responder a processo penal ou cumprir pena. Cuida-se de uma relação executiva, com envolvimento judiciário de ambos os lados: o governo requerente da extradição só toma essa iniciativa em razão da existência do processo penal – findo ou em curso – ante sua Justiça; e o governo do Estado requerido (...) não goza, em geral, de uma prerrogativa de decidir sobre o atendimento do pedido senão depois de um pronunciamento da Justiça local.

A extradição não se caracteriza como uma pena, mas sim como uma forma de cooperação internacional na repressão ao crime, que visa à boa administração da justiça penal (GADELHA, 2005). O consentimento para a extradição de um indivíduo está baseado no intuito de alcance da justiça, ou seja, no entendimento de que nenhum criminoso precisará ficar impune. Também se baseia no princípio da solidariedade que deve reger as relações entre os Estados no nível internacional, principalmente no que tange o dever de cooperação na contenção da criminalidade (GADELHA, 2005). Há também outros princípios que regem este instituto e que pretendem dar maior proteção ao extraditando: o princípio da especialidade, que almeja o impedimento do extraditando à detenção ou a responder em processo por fato anterior diverso daquele pelo qual a extradição foi concedida (MELLO, 1986) , ou que lhe seja atribuída pena outra, diversa (mais grave) daquela prevista quando da concessão da extradição. Também há o princípio da identidade, que não permite a extradição quando no Estado requerido não se identificar como crime os eventos que motivam o pedido (MELLO, 1986).      O dever de extradição, tomando em análise a conceituação sobre soberania, aparece apenas por meio de tratados e convenções firmados entre os Estados (MELLO, 1986). Todavia, é aceitável que, na falta de um tratado ou convenção, um Estado outorgue a extradição através de uma declaração de reciprocidade, por meio da qual o Estado requerente se comprometerá a garantir a reciprocidade quando instado em um caso análogo (GADELHA, 2005). Insta, ainda, observar que a extradição não se confunde com os institutos de deportação e expulsão. A deportação versa na saída compulsória do estrangeiro quando este adentra ou permanece irregularmente no território brasileiro (artigo 58, Lei 6.815/80). Diferente da extradição, não decorre da prática de ato ilícito criminal, mas da não observância dos requisitos para entrar ou permanecer no território, quando o estrangeiro não partir voluntariamente no prazo estipulado (MELLO, 1986). Já a expulsão é analisada como uma maneira coativa de afastar o estrangeiro do território nacional por cometer delito, infração ou atos que o tornem inconveniente. Está passível de expulsão o estrangeiro que tem o visto vigente, contudo pratica “crime contra a segurança nacional, ou contra a ordem política ou social, a tranqüilidade ou a moralidade pública e a economia popular, ou torna-se nocivo aos interesses nacionais, bem como inconveniente” (GADELHA, 2005).

B.1) Concessão de Extradição ao Estado Solicitante: Requisitos

Na legislação brasileira, o instituto da extradição está previsto na Constituição Federal de 1988, artigo 102, que entrega ao Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar casos de extradição. Também no Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6.815/1980). Ainda há previsão no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e no Decreto-Lei n. 394 de 28 de abril de 1938, que dispõe sobre a extradição ativa (STF, 2006). Utilizando a legislação vigente, constata-se que a possibilidade de concessão da extradição deverá ser identificada a partir da observância de condições negativas, que preveem as ocorrências em que não será conferida extradição. Nesses moldes, o art. 77 do Estatuto do Estrangeiro dispõe que:

Art. 77 – Não se concederá a extradição quando: I. Se tratar de brasileiro, salvo se a aquisição dessa nacionalidade verificar-se após o fato que motivar o pedido; II. O fato que motivar o pedido não for considerado crime no Brasil ou no Estado requerente; III. O Brasil for competente, segundo suas leis, para julgar o crime imputado ao extraditando; IV. A lei brasileira impuser ao crime a pena de prisão igual ou inferior a 1 (um) ano; V. O extraditando estiver a responder a processo ou já houver sido condenado ou absolvido no Brasil pelo mesmo fato em que se fundar o pedido; VI. Estiver extinta a punibilidade pela prescrição segundo a lei brasileira ou a do Estado requerente; VII. O fato constituir crime político; e VIII. O extraditando houver de responder, no Estado requerente, perante Tribunal ou Juízo de exceção (BRASIL, 1981).

Nesse ponto, impende ressaltar sobre a impossibilidade de extradição de nacional, prevista constitucionalmente no artigo 5º, LI, que determina que “nenhum brasileiro será extraditado, salvo o naturalizado em caso de crime comum, praticado antes da naturalização, ou de comprovado envolvimento em tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei” (BRASIL, 1988). Referido amparo dá-se, principalmente, devido ao fato de que o Estado possui a obrigação de resguardar os seus nacionais (REZEK, 2005). Os brasileiros que foram naturalizados, também ganham esta proteção, salvo nos casos em que os motivos que geram a extradição são crimes perpetrados antes da naturalização ou o comprovado envolvimento no tráfico ilegal de drogas. Diversos outros motivos são expostos para fundamentar a impossibilidade de extradição de nacionais tais como a falta de imparcialidade da justiça estrangeira, a dificuldade de defesa em tribunais estrangeiros, o direito do nacional de habitar no seu próprio Estado (REZEK, 2005). Entretanto, a não extradição do nacional não deve ser utilizada para consentir a impunidade de pessoas que praticam crimes, necessitando que os seus Estados de origem se responsabilizem pelo julgamento em seus territórios.   O princípio da identidade, já mencionado anteriormente, e também conhecido como princípio da dupla tipificação, estabelece que, para a extradição ser deferida, o fato que origina o pedido deve ser visto como crime na legislação dos Estados requerente e requerido (STF, 2006).  E ainda, para que haja o deferimento para a extradição, o crime cometido deve ser entendido como um crime grave, pois não se concederá extradição para delitos de pouca gravidade nem para contravenções penais. Outra informação importante é que também não será concedida a extradição se o crime se tornar prescrito segundo a lei de algum dos países envolvidos. Além disso, o Estado requerente terá que comprovar possuir competência para o caso e que irá julgar pelo juiz natural e não por tribunais constituídos ex post fctum (REZEK, 2005). Havendo disputa entre a jurisdição brasileira e a de outro Estado para processar e julgar o criminoso, a jurisdição nacional apartará a estrangeira. Deste modo, não se conferirá a extradição, pois nenhum indivíduo será julgado e penitenciado duas vezes pelo mesmo fato (REZEK, 2005). Com fundamento nesse princípio - ne bis in idem, o Brasil não admite a extradição daquele que aqui esteja sendo processado ou que já tenha sido condenado ou absolvido pelo mesmo fato em que se fundamentou o pedido de extradição. A segurança da não extradição pela prática de crime político (77, VII) tem amparo na Constituição Federal. O artigo 5, LIII da Constituição de 1988 estabelece que não será outorgada a extradição de estrangeiro por crime político ou de opinião. Advertindo acerca da proteção de estrangeiros que cometeram, em seus países, crimes políticos, sendo a eles assegurado o direito a não extradição, defende Valério de Oliveira Mazzuoli:

É dizer, o delito de caráter político temprimazia sobre os crimes comuns, e não o contrário. Assim, havendo conexão entre um delito político e um crime comum, o problema se resolve em favor do primeiro, sob pena de violação do comando constitucional que impede a extradição por motivo de crime político (MAZZUOLI, 2007).

     Entende-se por delito de opinião aquele que, pelo meio da palavra escrita ou falada, importa agressão na liberdade de manifestação do pensamento (AMORIM, 2008). O crime político é configurado com o intuito de alcançar a segurança interna ou externa do Estado. Esses crimes não geram a extradição dos seus agentes ao considerar dois critérios, quais sejam, o objetivo e o subjetivo. Este analisa a finalidade do delito, ou seja, se foi praticado com uma finalidade. Já aquele outro observa se o crime foi praticado contra a ordem política estatal (AMORIM, 2008). Contudo, quando há ocorrência de casos terroristas como atentados contra a vida de um chefe de Estado ou Governo alienígena ou contra membros de sua família, crimes contra a paz, crimes de guerra, e a segurança da humanidade, o Supremo Tribunal Federal poderá consenti-los como crimes políticos e, nesse modo, os autores de tais crimes ficarão sujeitos à extradição. O artigo 78 do Estatuto do Estrangeiro ainda vislumbra diversas condições para a concessão da extradição: “ter sido o crime cometido no território do Estado requerente ou serem aplicáveis ao extraditando as leis penais desse Estado” (inciso I) e “a existência de sentença final de privação de liberdade, ou estar a prisão do extraditando autorizada por Juiz, Tribunal ou autoridade competente do Estado requerente” (inciso II) (BRASIL, 1981). Constatada a probabilidade de extradição, o artigo 91 do Estatuto do Estrangeiro ainda determina que não será efetuada a entrega do extraditando sem que o Estado requerente assuma os seguintes compromissos:

Art. 91. Não será efetivada a entrega sem que o Estado requerente assuma o compromisso: I - de não ser o extraditando preso nem processado por fatos anteriores ao pedido; II - de computar o tempo de prisão que, no Brasil, foi imposta por força da extradição; III - de comutar em pena privativa de liberdade a pena corporal ou de morte, ressalvados, quanto à última, os casos em que a lei brasileira permitir a sua aplicação; IV - de não ser o extraditando entregue, sem consentimento do Brasil, a outro Estado que o reclame; e V - de não considerar qualquer motivo político, para agravar a pena (BRASIL, 1981).

O processo de extradição passiva no Brasil é dividido em três fases: possui a fase primeira que é a administrativa, sendo do Poder Executivo a sua responsabilidade. A segunda fase é onde o Supremo deverá examinar a licitude, a origem e regularidade do pedido, sem analisar o mérito do pedido, como previsto no artigo 102, inciso I, alínea g da Constituição Federal, bem como no artigo 207 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Já a última fase é novamente administrativa, na qual o governo faz a entrega do extraditando ao país requerente ou comunica a sua negativa (AMORIM, 2008). Uma vez sendo negada a solicitação de extradição pelo Supremo, o extraditando ficará em liberdade e o Poder Executivo informará o resultado ao Estado requerente. Assim, fica o Presidente da República proibido de extraditar, mesmo se entender como correta esta medida, sob pena de desobedecer ao comando constitucional que confere ao STF a competência para julgar o pedido de extradição. Com o deferimento da extradição pelo STF, há uma divisão quanto ao entendimento dos doutrinadores: alguns entendem que a existência de um tratado biliteral de extradição coage o Estado brasileiro a entregar o extraditando não devendo o Presidente da República entender de modo diferente, já que houve um acordo assumido. Também há os que entendem que cabe ao Poder Executivo decidir sobre a extradição ou não de um indivíduo podendo recusar, de acordo com o seu juízo de conveniência e oportunidade, mesmo quando o STF tenha declarado a legalidade e procedência do pedido (AMORIM, 2008).

C) O PRINCÍPIO DO NON-REFOULEMENT

Para que a extradição não ocorra de modo indiscriminado, utilizando apenas como base os tratados e acordos entre os Estados, surgiu um dos princípios mais importantes para basear a proteção internacional dos refugiados que é o princípio non-refoulement disposto no artigo 33 (1) da Convenção de 1951:

1. Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçados em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas. (GENEBRA, 1951)

A ajuda prevista na primeira parte do artigo 33 da Convenção de 1951 é utilizada para qualquer indivíduo considerado refugiado nos termos da mencionada Convenção. Desta forma, qualquer pessoa que atenda aos requisitos da conceituação de refugiado estabelecidos no artigo 1A (2) da Convenção de 1951 e não estando configurada nenhuma cláusula de exclusão - quais sejam aquelas previstas no artigo 1º, D, E, F da Convenção de 1951 – será protegida contra a extradição. Importante destacar que referido princípio não se limita a proteger apenas o refugiado, mas também abrange o solicitante de refúgio enquanto pendente a análise da solicitação, até mesmo quando da apelação (ACNUR, 2008). A proteção atribuída pelo non-refoulement está mantida desde o instante da solicitação do refúgio e durante o momento da decisão do órgão competente até a data do deferimento do refúgio. Essa proteção apenas cessa na hipótese da decisão pelo reconhecimento do status de refugiado não ser atribuída ou quando essa condição venha a cessar por qualquer outro motivo legalmente previsto. Ainda sobre o princípio non-refoulement  é importante ressaltar que este possui abrangência não somente para não extradição ao país de origem do refugiado, mas para qualquer outro Estado onde o refugiado tem um receio fundado de perseguição ligado com um ou mais dos motivos estipulados no artigo 1A (2) da Convenção de 1951, ou até mesmo quando há certa possibilidade daquele refugiado ser enviado a um país em que exista temor de perseguição vinculado a algum dos motivos da Convenção (ACNUR, 2008). Nesse sentido, quando há um pedido de extradição de um refugiado ou solicitante de refúgio por um país diferente daquele seu de origem, o Estado requerido deverá asseverar que a extradição não irá expor o refugiado ou o solicitante em nenhum risco de perseguição, tortura ou sofrimento irreparável naquele país e que o refugiado/solicitante não estará passível a uma posterior expulsão para o seu país de origem ou para um terceiro Estado onde haja qualquer temor (ACNUR, 2008). Ademais, importante ressaltar que a condição de refugiado determinada por um Estado possui efeito extraterritorial no mínimo em referencia a outros Estados Parte da Convenção de 1951. Ou seja, havendo um pedido de extradição de um refugiado, assim reconhecido por um Estado divergente daquele requerido, a extradição será negada em obediência ao princípio do non-refoulement (ACNUR, 2008). E ainda, a condição do refúgio estabelecida por um Estado apenas será interrogada por outro Estado em situações excepcionais, quando ficar claro que a pessoa não reúne os requisitos estabelecidos pela Convenção de 1951 (ACNUR, 2008).

C.1) Exceções ao Non-Refoulement

Importante frisar que o Direito Internacional dos Refugiados admite, contudo, exceções ao princípio non-refoulement. Tais exceções acontecem apenas nas circunstâncias previstas pelo artigo 33 (2) da Convenção de 1951, senão veja-se:

Art. 33 (2): O benefício da presente disposição não poderá ser, todavia, invocado por um refugiado que por motivos sérios seja considerado um perigo para a segurança do país no qual ele se encontre ou que, tendo sido condenado definitivamente por crime ou delito particularmente grave, constitui ameaça para a comunidade do referido país. (GENEBRA, 1951).

A não aceitação à aplicação do princípio, como enunciado no artigo 33, deverá ocorrer quando o indivíduo apresente ameaça à segurança do país em que ele reside. Desta forma, decidir pela não aplicação do non-refoulment é uma medida a ser aplicada com muita cautela pelo Estado de refúgio, através de procedimento que vislumbre as garantias adequadas ao indivíduo, sob pena de, se não o fizer, ser considerado atentado contra um direito fundamental da pessoa humana disposto em tratados internacionais. (DOLINGER, 2008) No que se refere às garantias procedimentais a serem observadas, o ACNUR estabelece, no mínimo, os dispositivos do artigo 32 (2 e 3) da Convenção de 1951 que mencionam acerca da expulsão do refugiado, qual seja: o direito a ser ouvido, direito à apelação, e também o direito de receber um prazo razoável para planejar sua aceitação legal em outro país.

A expulsão do refugiado só é admitida em hipótese de “segurança nacional ou ordem pública”, sendo-lhe facultado o direito de se defender e tempo suficiente para encontrar outro país que queira abrigá-lo, proibida terminantemente a expulsão ou a devolução para um país em que sua vida ou liberdade possam estar ameaçadas por causa de sua raça, religião, nacionalidade, vinculação a determinado grupo social ou opinião política (DOLINGER, 2008).

Resta mencionar que não é qualquer ameaça à segurança que fará com que não seja aplicado o princípio do non-refoulement, pois para que seja aplicada a exceção de “segurança do país”, o refugiado deve ser um perigo atual ou futuro – muito grave - para o país de acolhida. Referente à exceção da “ameaça para a comunidade”, o refugiado acusado deve não apenas ser condenado por um crime muito grave, mas também se faz imprescindível que, em vista do crime e da condenação, o refugiado represente um perigo grave e real à comunidade do país de refúgio. Desta forma, não basta ser condenado por um delito de particular gravidade, já que a exercício deste tipo de delito não significa, necessariamente, o atendimento ao requisito de “ameaça para a comunidade” (DOLINGER, 2008). Já que há exceção da proteção do non-refoulement prevista na Convenção de 1951, é importante mencionar que esta deve ser utilizada restritivamente de modo a ressaltar a existência de um nexo racional entre a extradição do refugiado e a eliminação do perigo que a sua presença venha a representar à segurança nacional ou à comunidade do país de refúgio. Referida exceção deve ser adotada como o derradeiro recurso possível ao qual se deve recorrer. A direção acerca da extradição e da proteção internacional de refugiados organizada pelo ACNUR elucida que “o perigo para o país anfitrião deve ter mais peso que o risco de dano que possa sofrer a pessoa requerida como resultado de sua devolução” (ACNUR, 2008). As exceções ao princípio do non-refoulement não afetam, contudo, as obrigações de não devolução garantidas pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos, que não aceita exceções. Assim, não é admissível extraditar uma pessoa se esta extradição implicar em um risco real de dano irreparável para o refugiado como, por exemplo, a exposição do indivíduo ao risco de ser vítima de tortura ou outros tratamentos cruéis, desumanos (ACNUR, 2008). O impedimento determinado pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos é estendido a todos os indivíduos que estejam localizados nos limites do território de um país ou que estejam expostos a sua jurisdição compreendendo, desta forma, os refugiados e os solicitantes de refúgio. Deste modo, não será admissível extraditar um refugiado (de acordo com o Direito Internacional dos Direitos Humanos), mesmo que essa decisão reste fundamentada nos motivos elencados no artigo 33 (2) da Convenção de 1951, se houver suspeita de que a entrega signifique um sério receio de violação de direitos humanos. Essa assertiva é que gera o grande impasse quando da decisão dos Estados acerca da extradição requerida por outro país.

D) A EXTRADIÇÃO E O PRINCÍPIO DO NON-REFOULEMENT D.1) No Direito Internacional dos Refugiados

Na conjuntura do Direito Internacional dos Refugiados, o termo non-refoulement abarca todas as espécies de institutos jurídicos que pretendem realizar a saída forçosa do estrangeiro do território nacional (deportação, expulsão e extradição). Contudo, a finalidade deste estudo apenas será aprofundada à questão da extradição. O Direito Internacional dos Refugiados objetiva garantir aos refugiados proteção internacional da sua segurança, vida e liberdade (SOARES, 2009). O princípio do non-refoulement, no Direito Internacional dos Refugiados, aparece como um instrumento que afiança proteção contra a entrega dos refugiados para o Estado que deu origem a essa condição ou a qualquer outro Estado que coloque sua vida ou liberdade em risco. O princípio do non-refoulement é imprescindível à ideia de proteção internacional dos refugiados e é estimado como a pedra angular do regime internacional de proteção dos refugiados. Assim, a sua eventual inexistência torna o objetivo de proteção internacional dos refugiados ineficiente.

O princípio da não-devolução constitui a pedra angular do regime internacional de proteção dos refugiados, o qual proíbe o retorno forçado dos refugiados que os exponha a um risco de perseguição. Este princípio, consagrado no artigo 33 da Convenção de 1951, é fundamental e sua derrogação está proibida (ACNUR, 2008).

O princípio do non-refoulement é primordial, não sendo passível de derrogação e é analisado como parte do direito consuetudinário internacional e, desta forma, une todos os Estados, até mesmo aqueles que ainda não sejam parte da Convenção de 1951 ou do Protocolo de 1967 (SOARES, 2009). Ao receber um requerimento de extradição de uma pessoa reconhecida como refugiada ou de um solicitante de refúgio, é possível que o Estado requerido se depare com um conflito de deveres: o comprometimento pela extradição que pode estar estabelecido em um acordo bilateral ou multilateral de extradição ou em instrumentos internacionais ou regionais que geram a obrigação de extraditar ou processar? Ou o Estado requerido deve desempenhar as obrigações fixadas no Direito Internacional dos Refugiados e no Direito Internacional dos Direitos Humanos de não extradição de um refugiado ou solicitante de refúgio? (ACNUR, 2008). Ao observar a natureza das obrigações advindas do Direito Internacional dos Refugiados e Direitos Humanos, que protege a pessoa humana, e visualizada a posição hierárquica dessas obrigações no ordenamento jurídico internacional, resta claro que a proibição de entrega de um refugiado é superior à obrigação de extradição, independente de haver disposições específicas para o seu efeito em qualquer tratado que haja entre Estados (ACNUR, 2008). A extradição é um instituto de cooperação entre Estados. De outra análise, o instituto de refúgio é um instituto de proteção à vida humana. Desta forma, não há nível de comparação para igualar os dois institutos. O entendimento é que deve ser aplicado o princípio da norma mais favorável, ou seja, em se debatendo da afirmação da dignidade humana, irá prevalecer a norma que mais resguarde o ser humano. D.2) No Direito Interno A lei interna de muitos Estados prevê negação à extradição quando o requerido é um refugiado ou quando há possibilidade de risco de violações graves de direitos humanos depois de a pessoa ser entregue ao outro Estado. Estas disposições podem ser encontradas nas leis internas de extradição, no direito penal nacional, no direito constitucional ou na legislação relativa ao refúgio (ACNUR, 2008). Ainda que não haja na lei interna impedimento expresso acerca da extradição de refugiados e solicitantes de refúgio, o comprometimento de não extraditar está vinculado para o país requerido de acordo com o Direito Internacional dos Refugiados e o Direito Internacional dos Direitos Humanos (ACNUR, 2008). No caso do Brasil, o artigo 1º, inciso III da Constituição Federal – Carta Maior - apresenta o princípio da dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos que rege a República Federativa do Brasil e o artigo 4º, inciso II da Carta Constitucional determina que o Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelo princípio da prevalência dos direitos humanos (BRASIL, 1988). A consideração à dignidade humana, com valoração fundamental para o sistema de direitos fundamentais, implica um real deslocamento do direito da órbita do Estado para a órbita do indivíduo e provoca o aparecimento de um núcleo imperecível de prerrogativas que o Estado deve reconhecer (SOARES, 2009). Ante a valoração fundamental da dignidade da pessoa humana e do princípio da prevalência dos direitos humanos, no Brasil, são ratificados vários tratados internacionais que buscam asseverar proteção à pessoa humana contra violações aos seus direitos fundamentais. Neste sentido, o Brasil ratificou a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiados. Também adotou uma lei específica para tratar da questão do refúgio, que foi elaborada pelo governo brasileiro juntamente com representantes do ACNUR. Foi promulgada a Lei dos Refugiados (Lei 9.474/97). Obedecendo às determinações apontadas pelas Nações Unidas para assegurar amparo eficaz aos refugiados, bem como na busca em consagrar no direito interno o princípio do non-refoulement, a lei brasileira busca garantir a assistência aos refugiados proibindo a aplicação das medidas compulsórias de deportação, expulsão e extradição. O amparo ao refugiado pode ser percebido, também, quando se faz a leitura do  artigo 33 da Lei brasileira dos refugiados que determina “o reconhecimento da condição jurídica de refugiado obstará o seguimento de qualquer pedido de extradição baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio” (BRASIL, 1997).

CONCLUSÃO

Pode-se perceber, muitas vezes, uma contradição entre a extradição e o direito do refugiado no momento em que há pedido de extradição de um indivíduo reconhecido refugiado ou solicitante de refúgio. Em casos assim, é possível que o Estado requerido se depare em um conflito de obrigações, quais sejam, a obrigação de extradição que pode estar prevista em um acordo bilateral ou multilateral de extradição ou a obediência às obrigações estabelecidas no Direito Internacional dos Refugiados e no Direito Internacional dos Direitos Humanos. Diante do aparente impasse, qual deveria ser a medida a ser adotada pelo Estado requerido? Nos casos de pedido de extradição de um refugiado ou de um solicitante de refúgio, os Estados assumem a obrigação de assegurar o respeito total ao princípio do non-refoulement disposto pelo Direito Internacional dos Refugiados que evita a devolução dessas pessoas para o país onde sua vida ou liberdade estejam ameaçadas. A extradição é um instituto de cooperação internacional que objetiva proibir com a impunidade, garantindo que criminosos fugitivos respondam por seus atos perante a justiça. O instituto de refúgio, em oposição, é um instituto de proteção da vida humana. Não há, desta forma, como nivelar extradição e non-refoulemont. Todavia, quando estiver que escolher entre um dos dois institutos, é certo que a proibição de entrega de um refugiado deve prevalecer sobre a obrigação de extradição. Todavia, vale observar que o Direito Internacional dos Refugiados não tem como intuito beneficiar aqueles que buscam se valer do refúgio com a intenção de  isentar-se da responsabilidade pela prática de crimes graves. Mas sim, o objetivo do non-refoulement é assegurar proteção internacional às pessoas que realmente necessitam e merecem. Assim, o Direito Internacional dos Refugiados vislumbra cláusulas de exclusão do refúgio que estabelecem que as pessoas que praticam crimes graves como crime de guerra, crime contra a paz, ou crime contra a humanidade, não são dignas da proteção atribuída aos refugiados podendo, dessa forma, serem extraditadas para pagar pelos crimes cometidos. No intuito de evitar que seja desobedecida a aplicação do non-refoulement, com a entrega de um refugiado para um Estado que ponha a dignidade da pessoa humana em risco, bem como buscando evitar que pessoas se aproveitem do instituto do refúgio utilizando a má fé, torna-se cada vez mais imprescindível que a análise das autoridades de refúgio seja feita com uma valoração meticulosa acerca do preenchimento dos requisitos necessários para a concessão do  refúgio. Isso se dá através de uma análise minuciosa de todos os fatores relevantes, obedecendo, inclusive, os requisitos procedimentais de justiça e o devido processo legal. Essas observações devem ser detalhadamente obedecidas pelos Estados, pois a extradição de um refugiado ou o uso impróprio da proteção do refúgio importa um descumprimento das regras estabelecidas na Convenção de 1951, podendo implicar em consequências negativas no plano internacional, além de prejudicar internacionalmente a instituição do refúgio, seja pelo descrédito do instituto para aqueles que procuram o refúgio ou pela utilização do refúgio como escudo para os criminosos. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

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Elaborado em janeiro/2013