Possibilidade De Aplicação Do Prazo Decadencial Do Direito De Revisão Para Benefícios Previdenciários Concedidos Antes De 28 De Junho De 1997

O presente artigo pretende analisar a possibilidade de aplicação do prazo decadencial do direito de revisão para benefícios previdenciários concedidos antes de 28 de junho de 1997, quando do advento da Medida Provisória nº 1.523/97. Com  isso busca-se demonstrar a viabilidade processual da viabilidade de ajuizamento de ação rescisória com a finalidade de rever julgados desfavoráveis ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, considerada a violação expressa a disposição de lei (art. 485, V, CPC).

É que torna-se claro o reconhecimento do prazo decadencial do direito de revisão de benefícios previdenciários previsto no artigo 103, caput¸da Lei 8.213/91 (introduzido pela MP 1.523/97, a qual foi convertida na Lei nº 9.587/97 em 10/12/1997, alterada pelas Leis nº 9.711/98 e 10.839/2001) é plenamente aplicável aos benefícios concedidos antes de 28 de junho de 1997, por força do disposto no artigo 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB e do disposto no art. 5º, XXXVI da CF/88.

O art. 103 da Lei na 8.213/91, em sua redação original, dispunha que "Sem prejuízo do direito ao benefício, prescreve em 5 (cinco) anos o direito às prestações não pagas nem reclamadas na época própria, resguardados os direitos dos menores dependentes, dos incapazes ou dos ausentes".

Com a publicação da Medida Provisória nº 1.523-9/1997, em 28 de junho de 1997, convertida na Lei na 9.528/1997, a mencionada pretensão revisional passou a se sujeitar ao prazo decadencial de dez anos, conforme dispositivo ora transcrito:

"Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo." (Redação dada pela Lei nº 9.528, de 1997)

O prazo decenal, em tela, foi reduzido para 05 (cinco) anos em 23.10.1998, pela Medida Provisória nº 1663-15, de 1998, convertida na Lei nº 9.711, de 1998.

Com a edição da Medida Provisória nº 138, de 19.11.2003, o prazo decadencial decenal foi restabelecido, estando hoje assentado pela Lei nº 10.839, de 05.02.2004.

Assim, em face das sucessivas alterações legislativas existem 04 (quatro) períodos distintos regidos por estas normas:

1 - até 27/06/1997 - Não havia previsão legal de prazo decadencial para a revisão dos benefícios previdenciários;

2 - de 28/06/1997 a 22/10/1998 - revisões sujeitas a prazo decadencial de 10 anos;

3 - de 23/10/1998 a 19/11/2003 - revisões sujeitas a prazo decadencial de 05 anos;

4 - a partir de 20/11/2003 - revisões sujeitas a prazo decadencial de 10 anos.

Feito esse breve histórico sobre o tema, resta inequívoco que no período anterior a 28 de junho de 1997, não há o fluxo de prazo decadencial de 10 anos, por inexistência de norma legal que previsse a causa extintiva em foco (sob pena de ofensa ao princípio da irretroatividade das leis).

Assim, a questão que se coloca é saber se o direito à revisão de benefícios previdenciários concedidos antes 28 de junho de 1997 passou a se sujeitar ou não ao prazo decadencial a partir dessa data.

De acordo com o art. 6° da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, os atos normativos que entram em vigor têm efeito imediato e geral, passando a abranger as relações jurídicas em manutenção, respeitando-se o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada material. Tem-se, destarte, que a lei deve ter aplicação presente e futura.

Destarte, embora inexistisse a previsão do prazo decadencial anteriormente a 28.06.1997, resta claro que a partir de 01.08.1997 (primeiro dia do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação, conforme estabelecido o art. 103 da Lei nº 8.213/91, com a redação dada pela MP 138/2003, convertida na Lei nº 10.839/2004) teve início a contagem do prazo decadencial de 10 anos quanto a todos os benefícios concedidos anteriormente a 28.06.1997, vez que a tese de que os benefícios iniciados antes de 1997 são revisáveis ad eternum fere os princípios da isonomia, da razoabilidade e da segurança jurídica.

Nesse contexto, no julgados característicos que se pretende rescindir deveria, costumeiramente deveria ser apreciada a incidência do art. 5°, inciso XXXVI, da Constituição Federal de 1988, considerando que da sua inteligência restou firmado pelo Supremo Tribunal Federal o entendimento de que os novos prazos prescricionais ou decadenciais são plenamente aplicáveis às relações em curso, desde que comecem a fluir da lei que os instituiu, não se computando o período pretérito:

"A prescrição em curso não cria direito adquirido, podendo o seu prazo ser reduzido ou dilatado por lei superveniente, ou ser transformada em prazo de decadência, que é ininterruptível." (STF, 1º Turma, RE 21.341, DJ de 02/07/53)

"( .. .) 6. Os prazos de prescrição ou de decadência são objeto de disposição infraconstitucional. Assim, não é inconstitucional o dispositivo da Lei nº 9.526/97 que faculta ao interessado, no prazo de seis meses após exaurida a esfera administrativa, o acesso ao Poder Judiciário.

7. Não ofende o princípio constitucional do ato jurídico perfeito a norma legal que estabelece novos prazos prescricionais, porquanto estes são aplicáveis às relações jurídicas em curso, salvo quanto aos processos então pendentes.( .. .)" (STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1715/DF, DJ de 30/04/04).

Isso quer dizer que a lei pode fixar prazo decadencial após o nascimento do direito com efeito imediato sobre as situações em curso. Não deve, em princípio, haver incidência retroativa, o que se evita computando o prazo, para direitos já existentes, a partir da data de vigência da lei. Neste sentido:

"Com relação às normas que introduzem prazo prescricional ou decadencial até então inexistente, tem aplicação o mesmo raciocínio: não existe direito adquirido a imunidade a prazos que a lei futura venha a fixar para o exercício do direito adquirido. Como assinalado por SAVIGNY, "se a lei nova introduz prescrição ou usucapião desconhecida, aplica-se imediatamente, mas computando-se o prazo a partir de seu início de vigência" (p. 418). (KEMMERICH, Efeitos da lei nova ... , n. 26)

Com efeito, o  Supremo Tribunal Federal sempre adotou essa posição.

Veja-se, também, o caso da alteração do prazo decadencial da ação rescisória, quando da entrada em vigor do Código de Processo Civil/1973 (CC/16 = 5 anos; CPC/73 = 2 anos).

 O STF determinou a aplicação do prazo reduzido previsto na lei nova, mesmo em relação às relações constituídas antes desta, ratificando a tese que o prazo decadencial, não necessariamente nasce com o direito potestativo alegado. Além disso, os julgados do STF reproduzem, com perfeição técnica, a fórmula doutrinária para evitar o efeito retroativo:

"Se o restante do prazo de decadência fixado na lei anterior for superior ao novo prazo estabelecido pela lei nova, despreza-se o período já transcorrido, para levar-se em conta, exclusivamente, o prazo da lei nova. (AR 905. No mesmo sentido: AR 956/AM, RE 92294/GO).

A regra para os prazos diminuídos é inversa da vigorante para os prazos dilatados. Nestes, como vimos, somam-se o período da lei antiga ao saldo, ampliado pela lei nova. Quando se trata de redução, porém, não se podem misturar períodos regidos por leis diferentes: ou se conta o prazo, todo ele, pela lei antiga, ou todo, pela regra nova, a partir, porém, da vigência desta (Galeno Lacerda citado no RE 93.698-0-MG).

Assim, resta claro que não há efeito retroativo na aplicação da lei a fatos ocorridos após a sua entrada em vigor. Se o prazo decadencial for contado a partir da data em que a lei entrou em vigor, e se for inteiramente consumado sob a vigência desta, não há que se falar em aplicação retroativa.

É que a nova norma em questão, art. 103 da Lei n. 8.213/1991 não deu efeitos jurídicos novos a algum fato ocorrido antes da sua entrada em vigor.

 A tese de que as relações jurídicas iniciadas anteriormente estariam fora do alcance das alterações legais parte do equívoco de pensar que a constituição da relação jurídica seria o suporte fático para a incidência da decadência.

Contudo, cabe ressaltar que a norma que institui prazo decadencial em nada altera o conteúdo da relação jurídica original. Ao contrário, ela impede a alteração desse conteúdo após certo lapso de tempo.

Logo, o lapso temporal e a inércia é que constituem o suporte fático que atrai a incidência da norma sobre decadência.

A violação ao art. 5º, XXXVI,  decorre da incorreta solução dada ao conflito de leis no tempo, por se tratar de “controvérsia de direito intertemporal, regida por norma de sobredireito (CF, art. 5º, XXXVI)” (STF, RE-AgR 414737/SC).

 Não se alega ofensa ao art. 103 da Lei n. 8.213/1991, legislação infraconstitucional. Afirma-se que a decisão que se busca rescindir contrariou a norma constitucional que regula a incidência das leis no tempo (art. 5º, XXXVI), pilar do direito intertemporal pátrio, norma de sobredireito.

 O fundamento utilizado pela decisão rescindenda, inclusive, não é o art. 103, situação na qual seria necessária a interposição conjunta de recurso especial. O fundamento da decisão, no que se refere ao afastamento da alegação de decadência, está apenas no plano do direito intertemporal: definição, diante do conflito de leis no tempo, de qual norma rege o caso concreto. Significa dizer que, portanto, que a norma contrariada é o art. 5º, XXXVI da CRFB/1988.

Sobre o art. 5º, XXXVI, o STF firmou entendimento de que “esse texto trata do direito intertemporal” (STF, AI-Agr 254540/PE). A má aplicação do direito intertemporal configura a contrariedade ao dispositivo constitucional citado, que deve levar à rescisão da decisão objeto da presente ação.

 É exatamente o direito intertemporal que foi violado no caso dos autos, não se questinando houve ou não direito adquirido ou ato jurídico perfeito no caso concreto que venha a ser analisado. O que é preciso é analisar a forma com que a decisão rescindenda entendeu que a lei nova, instituidora de prazo decadencial, deveria se aplicar no tempo.

Costuma-se afirmar que o momento inicial do prazo da prescrição é determinado pelo nascimento da pretensão (actio nata), enquanto que o momento inicial do prazo da decadência seria determinado pelo nascimento do direito, uma vez que esta é conceituada como prazo fatal para exercício de um direito.

Isso não quer dizer que, inexistente prazo decadencial na data do nascimento do direito, sua possibilidade de exercício seja perpétua.

Não, pois, à "semelhança dos fatos jurídicos complexos ou de formação continuada, a prescrição e a decadência subordinam-se à lei em vigor na data do termo prescricional ou preclusivo." (BATALHA, Direito intertemporal, p. 241).

Como foi dito, a lei pode fixar prazo decadencial após o nascimento do direito, com efeito imediato sobre as situações em curso. Não deve, em princípio, haver incidência retroativa, o que se evita computando o prazo, para direitos já existentes, a partir da data de vigência da lei (RESP 573288/RS, 233168/RS; 250901/PR).

Com relação às normas que introduzem prazo prescricional ou decadencial até então inexistente, tem aplicação o mesmo raciocínio: não existe direito adquirido a imunidade a prazos que a lei futura venha a fixar para o exercício do direito adquirido.

No C. STJ, quando julga matéria administrativa,[1] também prevalece esse entendimento:

O qüinqüênio decadencial em relação aos atos nulos praticados anteriormente à Lei n. 9.784/99, tem como termo inicial a vigência de tal norma que, por fixar prazo decadencial, não tem aplicação retroativa. Precedente da Corte Especial. (STJ, RESP 573288/RS, Ministra Laurita Vaz, DJU 26-9-2005)

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. ATO ILEGAL PRATICADO ANTES DA PROMULGAÇÃO DA LEI N. 9.784/1999. PRAZO DECADENCIAL CONTADO DA VIGÊNCIA DA LEI. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. VERBETE N. 211 DO STJ. INCIDÊNCIA.

- A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o prazo decadencial quinquenal para a alteração dos atos considerados ilegais começa a correr do dia em que a Lei n. 9.784/1999 entrou em vigor nos  casos como o dos autos, em que o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgação da referida norma.

Agravo regimental improvido.

(AgRg no REsp 1264779/SC, Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/08/2012, DJe 23/08/2012)

Repise-se que o Supremo Tribunal Federal sempre adotou essa posição. Veja-se o caso da alteração do prazo decadencial da ação rescisória, quando da entrada em vigor do CPC/73 (CC/16 = 5 anos; CPC/73 = 2 anos). Se o prazo, como algumas vezes se afirma, "nascesse" juntamente com o direito, então não se poderia aceitar que a lei nova o reduzisse e atingisse direitos nascidos antes dela. Mas não foi isso que decidiu o STF, afastando expressamente, aliás, a tese de Pontes de Miranda. Além disso, outros julgados do STF, além dos já citados no item anterior, reproduzem, com perfeição técnica, a fórmula doutrinária para evitar o efeito retroativo:

Quando há incidência de lei nova em prazos de prescrição ou decadência em curso, não há falar em direito adquirido. (STF, RE 93698/MG, Min. Soares Munoz, DJU 27-2-1981, trecho do voto)

A regra para os prazos diminuídos é inversa da vigorante para os prazos dilatados. Nestes, como vimos, somam-se o período da lei antiga ao saldo, ampliado pela lei nova. Quando se trata de redução, porém, não se podem misturar períodos regidos por leis diferentes: ou se conta o prazo, todo ele, pela lei antiga, ou todo, pela regra nova, a partir, porém, da vigência desta (Galeno Lacerda citado no RE 93.698-0-MG).

Ação rescisória. Decadência. Direito intertemporal. Se o restante do prazo de decadência fixado na lei for superior ao novo prazo estabelecido pela lei nova, despreza-se o período já transcorrido para levar-se em conta, exclusivamente, o prazo da lei nova, a partir do inicio de sua vigência. (STF, RE 93698/MG, Min. Soares Munoz, DJU 27-2-1981, p. 1308)

Se a lei pode reduzir um prazo de 05 para 02 anos (STF, AR 905), pode também reduzi-lo de inexistente (perpétuo) para 05 anos (art. 103), e estar-se-á sempre falando de um novo prazo. A substituição de um prazo por outro é apenas a introdução de um prazo novo: ela não difere, em sua natureza jurídica, do estabelecimento de um prazo quando ainda inexistente.

Não há efeito retroativo na aplicação da lei a fatos ocorridos após a sua entrada em vigor. Se o prazo decadencial for contado a partir da data em que a lei entrou em vigor, e se for inteiramente consumado sob a vigência desta (como é o caso dos autos) não há que se falar em aplicação retroativa.

Na verdade a decisão recorrida não está vendo que o suporte fático das normas de decadência não é a constituição de uma relação jurídica, mas a passagem do tempo e a inércia dos interessados, durante esse mesmo tempo.

Ante o exposto, é possível concluir que a nova norma em questão, art. 103 da Lei n. 8.213/1991, deu efeitos jurídicos novos a algum fato ocorrido antes da sua entrada em vigor? Não. Então não é sequer minimamente retroativa. A tese adotada na decisão recorrida, no sentido de que as relações jurídicas iniciadas anteriormente estariam fora do alcance das alterações legais, parte do equívoco de pensar que a constituição da relação jurídica seria o suporte fático para a incidência da decadência.

 Mas a norma que institui decadência em nada altera o conteúdo da relação jurídica original, ao contrário: ela impede a alteração desse conteúdo após certo lapso de tempo.

 Logo, o lapso temporal e a inércia é que constituem o suporte fático que atrai a incidência da norma sobre decadência.

[1] Curiosamente, ao julgar matéria previdenciária o STJ aplicava o princípio inverso, a saber: um prazo decadencial novo não conta, sequer a partir da vigência da lei, para relações jurídicas iniciadas anteriormente (v.g. REsp 1015179/RS).

Elaborado em junho/2014