A ação civil pública em matéria ambiental

RESUMO

O típico e mais importante meio processual de defesa ambiental é a Ação Civil Pública, que foi agasalhada pela Constituição Federal de 1988, quando, em seu artigo 129, inciso III, prevê como uma das funções institucionais do Ministério Público promover a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, sem prejuízo da legitimação de terceiros, tendo natureza especialíssima. Não é direito subjetivo, mas direito atribuído a órgãos públicos e privados para tutela de interesses não-individuais. Através dela obtém-se uma condenação que consiste em uma pena para promover a reparação do dano causado pelo agente poluidor, degradador ou, ainda, destruidor do meio ambiente.

         INTRODUÇÃO

         Esta pesquisa pretendeu analisar, de uma maneira coesa e abrangente o instituto da ação civil pública, ressaltando-se uma de suas finalidades que é a proteção ao meio ambiente.

         A pesquisa contida neste artigo científico teceu alguns comentários gerais sobre a ação civil pública, atribuindo uma visão ampla ao assunto, para depois se centrar na sua aplicabilidade na defesa do meio ambiente.

         Pelo trabalho apresentado, extraiu-se a possibilidade de aplicação da Ação Civil Pública na defesa do meio ambiente.

         Foi identificado que a importância da Ação Civil Pública na proteção ao meio ambiente é demasiadamente benéfica, pois ao mesmo tempo em que reprime a prática de atos lesivos ao meio ambiente, também procura a reparação do dano causado pelo agente causador.

         Como objetivo geral foi caracterizada a Ação Civil Pública a fim de um maior conhecimento sobre o tema, elencando alguns fatos históricos que corroboraram para o surgimento dela.

         A pesquisa foi embasada em obras doutrinárias, utilizando-se dos métodos compilativos, indutivos, dedutivos e bibliográficos científicos para a elaboração da dissertação, que está disposta em capítulos divididos, elencando-se os aspectos amplos da Ação Civil Pública, bem como os específicos, que tange à proteção ambiental.

1– CONSIDERAÇÕES GERAIS

         Édis Milaré preceitua formidavelmente acerca do tema, afirmando que “a milenar sociedade humana foi palco, em poucas décadas e em todos os seus setores, quais sejam, social, econômico, político, de profundas e muitas vezes alarmantes transformações, das quais emergiu a sociedade contemporânea. Essas transformações não significaram apenas desenvolvimento e progresso, mas trouxeram consigo a explosão demográfica, as grandes concentrações urbanas, a produção e o consumo de massa, as multinacionais, os parques industriais, os grandes conglomerados financeiros e todos os problemas e convulsões inerentes a esses fenômenos sociais, pois numa sociedade como essa – uma sociedade de massa – há que existir igualmente um processo civil de massa, “solidarista, comandado por juiz bem consciente da missão interventiva do Estado na ordem econômico – social e na vida das pessoas” (MILARÉ, 2000, p. 405).

         Dessa forma, pode-se afirmar que a Ação Civil Pública insere-se num quadro de grande democratização do processo e num contexto daquilo que, modernamente, vem sendo chamado de teoria da implementação, atingindo, no Direito Brasileiro, características peculiares e inovadoras, como a defesa do meio ambiente.

         Celso Antônio Bandeira de Mello preceitua que “o artigo 129, III, da Constituição Federal, reportado à competência do Ministério Público para promovê-la, é um instrumento utilizável, cauterlamente, para evitar danos ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico, ou então, para promover a responsabilidade de quem haja causado a lesão a estes mesmos bens” (MELLO, 2002, p. 806).

         Acerca do tema, o brilhante doutrinador José Afonso da Silva alude que o típico e mais importante meio processual de defesa ambiental é a Ação Civil Pública, que foi agasalhada pela Constituição Federal de 1988 quando, em seu artigo 129, inciso III, prevê como uma das funções institucionais do Ministério Público promover a Ação Civil Pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, sem prejuízo da legitimação de terceiros (SILVA, 1994, p. 320).

         Destarte que, os direitos conferidos no plano constitucional só fazem sentido quando o ordenamento jurídico coloca nas mãos de seus titulares, ou de seus representantes ideológicos (Ministério Público, associações, dentre outros), mecanismos efetivos para seu exercício. Essa seria a missão da Ação Civil Pública, a de atingir a justiça social.

         A Lei 7.347, de 1985, anterior à Magna Carta, prevê a legitimação das pessoas jurídicas estatais, autárquicas e paraestatais, assim como das associações destinadas à proteção do meio ambiente, além do Ministério Público, para propor a Ação Civil Pública consistente num instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico.

         Para a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro a Ação Civil Pública não constitui, a rigor, meio específico de controle da Administração Pública, razão pela qual pode causar estranheza a sua inclusão neste capítulo. Contudo, como ela tem como legitimado passivo todo aquele que causar dano a algum interesse difuso, poderá eventualmente ser proposta contra o próprio Poder Público quando ele for o responsável pelo dano (DI PIETRO, 2001, p. 650).

1.2 - HISTÓRICO

A primeira referência à Ação Civil Pública foi feita pela Lei Complementar Federal nº 40, de 14.12.1981, que, ao esclarecer as normas gerais a serem adotadas na Organização do Ministério Público dos Estados, elencou, entre suas funções institucionais, a promoção da ação civil pública.

O legislador paulista, por sua vez, ao editar em 1982 a Lei Orgânica do Ministério Público, a ela também fez referência, para dizer que sua promoção se encartava nas atribuições do Promotor de Justiça Curador Judicial de Ausentes e Incapazes.

Após, a Lei 7.347, de 24.07.1985, incorporou de vez a terminologia ao nosso vocabulário jurídico, ao se referir, expressamente, à disciplina da Ação Civil Pública, como instrumento de defesa de alguns interesses transindividuais.

Na Constituição de 1988, o instituto recebeu status constitucional. Vejamos o texto:

Artigo 129. São funções institucionais do Ministério Público:

(…)

III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

         Após o advento da Magna Carta de 1988, a Ação Civil Pública ganhou mais espaço, como se vê na Lei 7.853, de 24.10.1989, que dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência; na Lei 7.913, de 07.12.1989, que dispõe sobre a Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados aos investigadores no mercado de valores mobiliários; na Lei 8.069, de 13.07.1990, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente.

A Lei da Ação Civil Pública teve o seu alcance de aplicação alterado com a entrada em vigor da Lei nº 8.078/90, que instituiu o Código de Defesa do Consumidor, porque, antes, ela podia ser usada para reclamar responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico. Limitava-se a esses direitos difusos e coletivos, restringindo-se aos casos cujos bens fossem indivisíveis. Apesar de todo avanço que ela representou, com o inquérito civil exclusivo do Ministério Público, mais tarde agasalhado pela Constituição Federal de 1988, tratava-se de uma lei esparsa, e sua aplicação estava ainda além de sua plenitude.

Com o advento do Código de Defesa do Consumidor, o campo de incidência da Lei da Ação Civil Pública foi profundamente aumentado, através de dispositivos que possibilitaram a defesa de outros interesses difusos (art. 110 do CDC), bem como dos interesses individuais homogêneos (artigos 91 a 100 do CDC). Além disso, houve por bem aclarar, no seu artigo 6º, inciso VI, a possibilidade de cumulação da indenização por danos morais e patrimoniais aos bens por essa lei protegidos.

De seu turno, a Lei nº 8.625, de 12.02.1993, que instituiu a nova Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dela cuidou no artigo 25, IV, letras “a” e “b”, que dispõe que além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público promover o inquérito civil e a Ação Civil Pública para a proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos, bem como para a anulação e declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem.

         Logo, pode-se afirmar que a Lei da Ação Civil Pública presta-se à defesa de interesses coletivos lato sensu, à proteção do patrimônio público, meio ambiente, consumidores e da ordem econômica, tendo por fim a condenação dos responsáveis à reparação do interesse lesado, preferencialmente com o cumprimento específico da pena.

         O objeto mediato da ação, portanto, consiste na tutela do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, do direito ao consumidor e dos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (artigo 1º da Lei 7.347, de 1985), que, em face da Constituição vigente, não podem mais ser considerados meros interesses difusos, mas formas de direitos humanos fundamentais, ditos de terceira geração. O objeto imediato será a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou de não-fazer (artigo 3º).

         Segundo Celso Antônio Pacheco Fiorillo a proteção do meio ambiente pode ser efetivada através de vários instrumentos colocados à disposição dos cidadãos e dos legitimados, como, por exemplo, o Mandado de Segurança Coletivo, a Ação Popular prevista na Magna Carta, o Mandado de Injunção e a Ação Civil Pública, sendo, esta última, objeto do estudo traçado nesse trabalho (FIORILLO, 2002, p. 281).

         Ainda, o doutrinador citado no parágrafo acima preceitua que o marco do trabalho pioneiro em interesses difusos foi publicado no Brasil em 1977, intitulado de “A Ação Popular do Direito Brasileiro como Instrumento de Interesse de Tutela Jurisdicional dos Chamados Interesses Difusos”. A partir desse estudo, o tema começou a ser desenvolvido, tendo como objetivo discutir a temática da proteção jurisdicional dos interesses difusos, oferecendo dados relativos a um instrumento que, dentre de certos limites, poderia servir, e já servia, para tutelar interesses difusos (FIORILLO, 2002, p. 281).

         A Ação Civil Pública não serve somente para a defesa dos direitos difusos ou coletivos, mas também à tutela dos interesses e direitos individuais homogêneos, os quais vêm conceituados no artigo 81, parágrafo único, III, do Código de Defesa do Consumidor, que instituiu no sistema processual brasileiro as ações coletivas para a tutela dos direitos individuais homogêneos, sendo, dessa forma, mais uma modalidade de ação coletiva, ao lado das destinadas à defesa dos direitos difusos e coletivos.

1.3. DENOMINAÇÃO DA AÇÃO

         Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, a denominação da Ação Civil Pública justifica-se pela titularidade da ação (que compete ao Ministério Público, a pessoas jurídicas de direito público e às de direito privado que integram a Administração Indireta e, excepcionalmente, às entidades particulares) quer pelo seu objeto, que é sempre a defesa de interesse público ou, mais especificamente, de interesses difusos (DI PIETRO, 2001, p. 651).

1.4. NATUREZA JURÍDICA

         A Ação Civil Pública tem natureza especialíssima. Não é direito subjetivo, mas direito atribuído a órgãos públicos e privados para tutela de interesses não-individuais (MILARÉ, 2000, p. 410).

1.5. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL E PRESSUPOSTO

         O fundamento constitucional da Ação Civil Pública centra-se no fundamento de que todos têm acesso à justiça para a proteção de direitos subjetivos ou da comunidade, tendo como escopo a atuação da função jurisdicional do Estado, visando à tutela de interesses vitais da comunidade, pois, em face da inércia do Poder Judiciário, indispensável à sua atuação imparcial, é preciso saber quem está legitimado a defender esses interesses, que não podem subordinar-se à livre disposição de seus titulares (MILARÉ, 2000, p. 412).

         Constitui pressuposto da ação civil pública o dano ou a ameaça de dano a interesse difuso ou coletivo, abrangido por essa expressão o dano ao patrimônio público e social, entendida a expressão no seu sentido mais amplo, de modo a abranger o dano material e o dano moral (DI PIETRO, 2001, p. 652).