RESUMO

Este estudo tem por escopo analisar a aplicabilidade do princípio da anterioridade eleitoral, nos atos judiciais do Tribunal Superior Eleitoral, no intuito de vislumbrar soluções que afastem inovações na legislação eleitoral que possibilitem deformações na legitimidade do processo eleitoral como um todo, no período de um ano que antecede as eleições. A metodologia utilizada deu-se mediante a investigação das fontes jurídico-formais e jurisprudências posteriores à vigência da redação dada pela Emenda Constitucional Nº 4 de 1993. Assim, através de tal análise, pretende-se esclarecer as principais controvérsias decorrentes da omissão legal e da imprecisão da jurisprudência no que concerne ao conceito do processo eleitoral, interrelacionando os autos praticados pelo TSE e o STF, visto que, o desenvolvimento da legislação brasileira apresenta referências vagas a tal processo, possibilitando entendê-lo como um conjunto de atos para a realização das eleições, sem que seja firmado um consenso legal geral a respeito de seu conteúdo e regulamentação. Por fim, conclui-se que o princípio da anterioridade eleitoral é expressão máxima da democracia, regendo o conflito de leis no tempo, propagado nas ideias de “rules of games”, na concepção de que “não se pode mudar as regras do jogo no meio do campeonato”, traduzido no âmbito jurídico como a coibição de elementos desagradáveis, ao impedir que os envolvidos tenham que se adequar às novas normas em prazo de tempo inábil, além de impedir a instituição de leis casuísticas para preservar o poder político, econômico ou de autoridade, no intuito de consagrar a segurança jurídica para consumação sufrágio universal.

Palavras-chave: Princípio. Anualidade. Regulamentação. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Superior Eleitoral.

ABSTRACT

 The purpose of this article is to analyze the applicability of the principle of electoral annuity, in the judicial acts of the Superior Electoral Court, in order to curb innovations in electoral legislation, which may deform the legitimacy of the electoral process as a whole, in the period a year before the lawsuit. The methodology used it was based on the investigation of legal-formal sources and jurisprudence after the validity of the wording given by Constitutional Amendment Nº 4 of 1993. Thus, through this analysis, it is intended to clarify the main controversies arising from legal omission and imprecision of the jurisprudence regarding the concept of the electoral process, interrelating the acts practiced by the TSE and the STF, since the development of the Brazilian legislation presents vague references to this process, making it possible to understand it as a set of acts for the conduct of the elections, without a general legal consensus being established regarding its content and regulations. Finally, it is concluded that the principle of electoral annuity is the maximum expression of democracy, ruling the conflict of laws in time, propagated in the ideas of rules of games, in the conception that "one cannot change the rules of the game in the half of the championship, "translated into legal terms as the restraint of unpleasant elements, by preventing those involved from having to conform to the new norms in an awkward time, and by preventing the creation of casuistic laws to preserve political, economic or authority, in order to provide legal certainty for the conduct of the elections.

Keywords: Principle. Annuity. Regulation. Federal Court of Justice. Superior Electoral Court.

1 INTRODUÇÃO

O Direito Eleitoral é o ramo do direito público que versa sobre as normas e procedimentos relacionados ao sufrágio popular, prezando, privativamente, pela conservação do Estado Democrático de Direito, sendo responsável, dentre outros temas, pela manutenção dos direitos políticos e garantia da lisura do processo eleitoral, em conformidade com um agregado de princípios responsáveis por embasar o direito.

São diversos os princípios que podem ser encontrados no direito eleitoral, classificados, inicialmente, em fundamentais e processuais. Os primeiros, ditos fundamentais, abrangem concepções como democracia, democracia partidária, Estado Democrático de Direito, soberania popular, poder republicano, federativo, sufrágio universal, legitimidade, moralidade, probidade e isonomia. Já os segundos princípios, considerados de natureza processual, remetem, principalmente, ao princípio da anterioridade ou anualidade eleitoral, ou ainda, ao princípio da celeridade.

Assim, boa parte destes princípios eleitorais estão elencados na Constituição Federal de 1988, nos artigos que vão do 14 ao 18, sendo o artigo 16, o mais relevante deles, visto ser aquele que versa expressamente acerca da anualidade eleitoral, onde explicita que “A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”. (BRASIL, 2010, p. 138)

Valendo-se do método dedutivo, desenvolveu-se o trabalho pela investigação teórica de fontes jurídico-formais de direito: lei, doutrina e jurisprudência. De modo que, em posse do conteúdo das fontes, seguiu-se a linha dogmática de pesquisa, direcionada à obtenção de solução para problemas prático-jurídicos (dogmática jurídica).

2 PROCESSO ELEITORAL

A concepção conceitual para a expressão processo eleitoral, tem sido motivo, frequente, certas divergências e que gerou certa polêmica no cenário jurídico é o significado e a abrangência do termo “processo eleitoral.

De modo geral, pode-se afirmar que processo eleitoral compreende as várias fases estruturais indispensáveis para o sucesso da eleição bem-sucedida, incluindo tudo o que for preciso para a participação lícita dos os eleitores e dos candidatos nesse contexto. Estão incluídos, por conseguinte, nessa estrutura eleitoral: o alistamento eleitoral, a votação, a apuração dos votos e a diplomação dos eleitos.

O Ministro Gilmar Mendes, in verbis, traz a seguinte definição para o conceito de processo eleitoral:

“O processo eleitoral consiste num complexo de atos que visam a receber e transmitir a vontade do povo e que pode ser subdividido em três fases: a) a fase pré-eleitoral, que vai desde a escolha e apresentação das candidaturas até a realização da propaganda eleitoral; b) a fase eleitoral propriamente dita, que compreende o início, a realização e o encerramento da votação; c) fase pós-eleitoral, que se inicia com a apuração e a contagem de votos e finaliza com a diplomação dos candidatos”. (BRASIL, 2006b, p. 162)

No entanto, existem, ainda, outras definições criadas por alguns juristas e doutrinadores, como a destacada por Celso de Mello:

“Definido, assim, de um lado, o sentido jurídico-constitucional da expressão processo eleitoral – que se inicia com as convenções partidárias e a apresentação de candidaturas e termina com o ato de diplomação [...]” (BRASIL, 2005, p.54).

Ramayana (2010), por sua vez, descreve o processo eleitoral da seguinte forma:

“Em resumo: inicia-se o processo eleitoral com a escolha pelos partidos políticos dos seus pré-candidatos. Deve-se entender por processo eleitoral os atos que se refletem, ou de alguma forma se projetam no pleito eleitoral, abrangendo as coligações, convenções, registro de candidatos, propaganda política eleitoral, votação, apuração e diplomação”.

Assim, o processo eleitoral como um todo não deixa de ser considerado um bem jurídico, devendo ser tido um direito fundamental e uma garantia individual com repercussões políticas, de modo que “em sua totalidade, o processo eleitoral constitui um bem jurídico e, como tal, é objeto de proteção constitucional e legal.

2.1 SEGURANÇA JURÍDICA NO PROCESSO ELEITORAL

 O jurista Celso Antônio Bandeira de Mello (1997, p. 573) afirma que princípio é o “mandamento nuclear de um sistema”, devendo, dessa forma, ser ponto de partida para a análise, interpretação e aplicação de qualquer sistema.

Dessa forma, podemos concluir que o Princípio da Segurança Jurídica pode ser compreendido como aquele que norteia todo o ordenamento jurídico.

De acordo com Lima (2008, p. 104):

O princípio da segurança jurídica encontra-se espraiado em todo o ordenamento jurídico, de forma direta, como no caso do art. 2º, da Lei nº 9.784/99 – Lei do Processo Administrativo, que consagra o princípio da segurança jurídica como norte condutor da administração pública brasileira ou de forma implícita, quando no texto constitucional, art. 5º, XXXIX, garante que o crime a pena depende da lei prévia em tal sentido.

Assim, ao analisar a Carta Política de 1988, é possível perceber o princípio da segurança jurídica estampado de forma implícita em vários momentos, como, por exemplo, no capítulo que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos e no que aborda os direitos políticos. Dessa forma, quando a Constituição garante, que a lei não pode prejudicar a coisa julgada, está deixando claro que o instrumento hábil de proteção do instituto não pode ser violado por lei que foi criada posteriormente que possibilita tal status.

Desse modo, o princípio da anualidade, também conhecido como princípio da anterioridade, visa, prioritariamente, impedir que alterações no sistema eleitoral sejam feitas após o início do processo eleitoral, estabelecendo assim uma concorrência livre e equilibrada entre os participantes do pleito e, portanto, não comprometendo a essência do próprio processo democrático, possibilitando a igualdade de chances, garantia fundamental dos partidos e candidatos, e difunde a isonomia no estado democrático de direito, evitando, assim, possíveis alterações por determinado legislador, durante as fases do processo eleitoral com finalidade de prejudicar um ou outro concorrente.

A segurança jurídica é, sem dúvida, um direito fundamental e seu preenchimento valorativo, para fins de aplicação, torna-se claro partindo-se da premissa de que a segurança abordada é a previsibilidade e a confiança dos cidadãos nas normas presumivelmente válidas, existentes no sistema jurídico e especialmente, quando este presumivelmente válido, existente no sistema jurídico e, especialmente, quando estes sentimentos são corroborados por reiteradas decisões do Supremo Tribunal Federal.

Assim, não se pode ignorar a importância do Direito Eleitoral e de sua vertente jurisdicional, tendo em vista que o controle das eleições, realizado pela Justiça Eleitoral, contempla o ideal democrático do Estado Constitucional. Afinal, para que se possa falar em Estado Democrático, não se pode prescindir que a realização das eleições periódicas e livres seja impermeável, tanto quanto possível, a vícios e fraudes eleitorais. E essa democracia representativa é garantida pelo Direito Eleitoral, que disciplina as normas, institutos e conceitos capazes de fazer com que o resultado das urnas reflita a vontade soberana do conjunto de eleitores.

É o âmbito do Direito Eleitoral que viabiliza o controle jurisdicional das eleições, evitando que influências perniciosas – como o abuso de poder, tanto político quanto econômico, a captação ilícita de sufrágio e de recursos, a corrupção e a fraude – maculem o processo eleitoral e a formação da escolha livre pelos cidadãos.

3 O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL

O princípio da anualidade eleitoral, também conhecido como princípio da anualidade eleitoral, determina que a lei que alterar qualquer fase do processo eleitoral terá existência com a sua publicação, contudo, somente será aplicável em eleição que ocorrer até um ano da data da sua vigência, tendo sua redação afixada no artigo 16 da CF/88 (BRASIL, 1988, p. 07): “ A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”.

No entanto, cabe observar que a Carta Política faz menção à “lei que alterar o processo eleitoral”. Trata-se, nesse caso, de lei em sentido amplo, ou seja, qualquer norma capaz de inovar o ordenamento jurídico, excluindo-se, portanto, os regulamentos, que são editados apenas para promover a fiel execução da lei e que não podem extrapolar os limites dela, não detendo a prerrogativa de criar algo novo, recriar ou revogar a ordem jurídica. Em função disso, Salgado (2010, p. 222) discorre que “[...] essa regra dirige-se ao Poder Legislativo porque apenas ao parlamento é dado inovar a ordem jurídica eleitoral.” A consequência prática disso é a inaplicabilidade do princípio ao poder normativo do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), logo as resoluções desse Tribunal, editadas para dar bom andamento às eleições, podem ser expedidas há menos de um ano do pleito eleitoral (art. 105 da Lei nº 9.504/1997).

Destarte, o cerne deste princípio está concentrado em distinguir, eficazmente, vigência de eficácia, de modo que vigência se refere à publicação imediata da lei e, consequentemente não observa os prazos de vacatio legis, e, por sua vez, eficácia, refere-se à produção de efeitos concretos, a ser efetivada decorrido o interstício de um ano. Ou seja, qualquer norma que altere o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, porém, sua eficácia jurídica ficará estagnada até que se dê todo o decurso do lapso de um ano a contar daquela data.

Assim, em relação à eficácia das leis que modificam a estrutura do processo eleitoral, faz-se oportuno informar que elas entram em vigor na data de sua publicação, mas, ficam desprovidas de aplicação prática para as eleições que ocorram até um ano a partir dessa data, apesar de serem consideradas válidas durante todo esse período, estando em conformidade com o Direito. Contudo, não terão eficácia para as eleições que ocorram dentro desse intervalo de tempo, não produzindo seus efeitos nem tendo possibilidade de aplicação. Trata-se de um limite temporal, cuja validade é reconhecida, mas é vetada sua aplicação. Reconhece-se a validade, mas não se permite que sejam aplicadas antes de determinado período. É necessário o intervalo de um ano, no mínimo, entre a existência válida da norma e a eleição à qual será aplicada.

Destarte, é imprescindível para assegurar a eficácia de determinada lei que  modifique alguma etapa do processo eleitoral, proceder com sua publicação no Diário Oficial da União (DOU), no mínimo, um ano e um dia antes da respectiva eleição, no intuito de inibir deformações intempestivas no processo eleitoral, suscetíveis de abreviar a equidade circunstancial dos eleitores, consagrando, assim, a segurança jurídica para prática das eleições.

A desordenada possibilidade de alteração do processo eleitoral, de acordo com as conveniências das maiorias, imputa sérios riscos à democracia, justificando a necessidade e a importância do princípio da anualidade eleitoral, devendo os operadores do direito serem diligentes e o Poder Judiciário aplicá-lo de forma exemplar sempre que provocado. Questão da maior importância diz respeito ao conceito de processo eleitoral, surgindo grandes divergências doutrinárias e jurisprudenciais no que toca a melhor interpretação a ser dada ao termo.

Nas palavras de Francisco Campos:

“Se o princípio deve reger apenas a aplicação da lei, é claro que ao legislador ficaria devassa a imensidade de um arbítrio sem fronteiras, podendo alterar, à sua discrição, por via de medidas concretas ou individuais, as condições da concorrência, de maneira a favorecer, na corrida, a um dos concorrentes, em detrimento dos demais”. (CAMPOS, 1956)

Gilmar Mendes, ressalta, ainda, que alterações durante o processo eleitoral dentro do lapso temporal previsto no artigo 16 da Carta da República originariam sérias consequências no resultado da eleição, asseverando, em sua análise pela não aplicabilidade imediata da Lei da Ficha Limpa, o exposto seguinte:

“Com efeito, a inclusão de novas causas de inelegibilidade diferentes das inicialmente previstas da legislação, além de afetar a segurança jurídica e a isonomia inerentes ao devido processo legal eleitoral, influencia a própria possibilidade de que as minorias partidárias exerçam suas estratégias de articulação política em conformidade com os parâmetros inicialmente instituídos”. (BRASIL, 2010, p.55)

Entretanto, apesar do disposto no artigo 16 da CF/88, em seu texto original, dispor que: “a lei que alterar o processo eleitoral só entrará em vigor um ano após sua promulgação”, gerando a interpretação de simples “promulgação” ou “publicação” da lei que alterasse o processo eleitoral, por si só, não lhe concedia vigência imediata, sendo necessário que se aguardasse o decurso do prazo de um ano, a Emenda Constitucional nº 4, de 1993, trouxe a seguinte redação “a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”.

3.1 LEI DA FICHA LIMPA

Como exemplo prático da aplicabilidade do princípio da anualidade podemos citar a Lei Complementar n° 135, a chamada Lei da Ficha Limpa, que, apesar de ter sido publicada em 2010, somente passou a valer um ano depois.

Em agosto de 2010, ao julgar o primeiro caso concreto que discutiu o indeferimento de um registro de candidatura por inelegibilidade prevista na Lei da Ficha Limpa, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) chegou a entender que a lei seria aplicável às eleições gerais daquele ano, mesmo tendo sido publicada há menos de um ano da data das eleições. No entanto, prevaleceu entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) de que a norma não deveria ser aplicada ao pleito de 2010, em respeito ao artigo 16 da Constituição. 

A questão consiste em saber, portanto, se a Lei da “Ficha Limpa” pode ser enquadrada no conceito de lei que altera o processo eleitoral. Caso se tenha uma resposta afirmativa, a única solução compatível com o princípio da anterioridade eleitoral, considerada cláusula pétrea pelo Supremo Tribunal Federal em sede da ADI 3.685/DF, será postergar a aplicação da referida norma às eleições que ocorram a partir de 07 de junho de 2011. A mesma controvérsia que ora se discute ocorreu quando do advento da Lei Complementar n.º 64, de 18 de maio de 1990, ocasião em que o Tribunal Superior Eleitoral (Consulta n.º 11173 – Resolução n.º 16.551, de 31/05/90) decidiu que o estabelecimento de outros casos de inelegibilidade, além dos previstos na Constituição Federal, não configurava alteração do processo eleitoral, vedada pelo art. 16 desta Carta.

A decisão foi tomada no julgamento, pelo STF, do Recurso Extraordinário (RE) 633703. A ementa desse julgamento adverte que a Lei da Ficha Limpa interferiu em uma fase específica do processo eleitoral, qualificada na jurisprudência como fase pré-eleitoral, que se inicia com a escolha e a apresentação das candidaturas pelos partidos políticos e vai até o registro das candidaturas na Justiça Eleitoral. Para o STF, essa fase não pode ser delimitada temporalmente entre 10 e 30 de junho, quando ocorrem as convenções partidárias, visto que “o processo político de escolha de candidaturas é muito mais complexo e tem início com a própria filiação partidária do candidato, em outubro do ano anterior (de realização das eleições)”.

Destarte, espera-se que a Corte Constitucional, quando do julgamento dos casos que envolvem a aplicação da Lei da “ficha limpa”, siga o entendimento perfilhado na ADI n.º 3.685/DF, uma vez que o modo de escolha dos candidatos também integra fase substancial do processo eleitoral. Ademais, importa consignar que a mudança nas regras eleitorais três dias antes do período fixado para o início das convenções partidárias compromete a necessidade de segurança jurídica subjacente a uma eleição, garantida não somente aos eleitores, mas também aos candidatos, titulares que são do direito político fundamental de ser votado, de modo que a lei da “ficha limpa”, em que pese a sua importância na consolidação da probidade e da moralidade administrativa no exercício dos cargos políticos eletivos, não pode ser aplicada às eleições gerais de 2010, sob pena de flagrante violação aos princípios constitucionais da anterioridade eleitoral e da segurança jurídica, haja vista a frustração das justas expectativas dos candidatos e partidos políticos no tocante ao pleito eleitoral que se aproxima.

4 JURISPRUDÊNCIAS RELACIONADAS AO STF

Uma das primeiras Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram as de nº 733 e nº 718 g geradas contra a criação de municípios, mais precisamente em ano eleitoral. Na ADI 733 firmou-se o entendimento de que lei estadual que cria Município não altera o processo eleitoral, não sendo necessário a submissão ao princípio da anualidade eleitoral.

Na ADI 718 o Supremo Tribunal Federal mais uma vez determinou que a criação de Município não diz respeito a norma de processo eleitoral, não se submetendo ao princípio da anualidade.

O julgamento da ADI 718 foi sintetizado na obra A Constituição e o Supremo da seguinte forma:

Município: criação em ano de eleições municipais: não incidência do art. 16 da CF/88. No contexto normativo do art. 16, CF/88 – que impõe a vacatio de um ano às leis que o alterem – processo eleitoral é parte de um sistema de normas mais extenso, o Direito Eleitoral, matéria reservada privativamente à competência legislativa da União; logo, no sistema da Constituição de 1988, onde as normas gerais de alçada complementar, e a lei específica de criação de municípios foi confiada aos Estados, o exercício dessa competência estadual explícita manifestamente não altera o processo eleitoral, que é coisa diversa e integralmente da competência legislativa federal. (ADI 718, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 5-11-1998, Plenário, DJ de 18-12-1998). No mesmo sentido: ADI 733, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 17-6-1992, Plenário, DJ de 16-6-1995.

Assim, entenderam os Ministros que as normas de Direito Eleitoral, assim como as normas de processo eleitoral, seriam da Competência privativa da União para legislar, nos termos do art. 22, inciso I da Constituição Federal, sendo que legislação estadual criadora de Município não altera o processo eleitoral, não se submetendo, portanto, ao princípio da anualidade eleitoral.

Esses precedentes deixaram claros que a lei tratada no art. 16 da Constituição Federal é a lei emanada do Congresso Nacional no exercício da competência privativa da União.

Constitui marco na evolução jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, em relação ao artigo 16 da Constituição Federal de 1988, o julgamento da ADI 3.685/DF, uma vez que o referido tribunal nunca antes havia aplicado o dispositivo para impedir a vigência imediata de dispositivo eleitoral.

Outro ponto importante suscitado pela ADI 3.685/DF, foi a classificação do princípio da anualidade como garantia fundamental do cidadão-eleitor, do cidadão-candidato e das agremiações, ocasião em que, passou o artigo 16 a ser lido como cláusula pétrea, por analogia ao art. 150, inciso III, alínea “b” da Constituição Federal, onde o princípio da anualidade eleitoral previsto no art. 16 da Constituição Federal consubstancia uma garantia fundamental do cidadão-eleitor, do cidadão-candidato e dos partidos políticos, consistindo em cláusula pétrea oponível inclusive contra o poder constituinte reformador, não se aplicando as alterações promovidas pela Emenda Constitucional no 52/2006 às eleições de 2006.

A lei no 11.300 de 10 de maio de 2006 dispõe sobre propaganda, financiamento, e prestação de contas das despesas com campanhas eleitorais, tendo alterado alguns dispositivos da Lei no 9.504/1997, ocasionando uma minirreforma eleitoral em 2006, e, gerando, na época, os questionamentos se haveria ou não violação ao princípio da anualidade eleitoral. Instigado a se manifestar, o Supremo Tribunal Federal, julgando a ADI 3.741, considerou não haver violação ao art. 16 da Constituição Federal.

Mais uma vez, faz-se pertinente mencionar, a compilação feita na obra A Constituição e o Supremo, que resumiu o julgado na ADI 3.741 da seguinte forma:

“Lei 11.300/2006 (minirreforma eleitoral). Alegada ofensa ao princípio da anterioridade da lei eleitoral (CF, art. 16). Inocorrência. Mero aperfeiçoamento dos procedimentos eleitorais. Inexistência de alteração do processo eleitoral. Proibição de divulgação de pesquisas eleitorais quinze dias antes do pleito. Inconstitucionalidade. Garantia da liberdade de expressão e do direito à informação livre e plural no Estado Democrático de Direito”. (BRASIL, 2007) 

Os ministros, novamente, mantiveram o entendimento de que não configurava ocorrência de rompimento da igualdade de participação de candidatos e partidos políticos pelos dispositivos trazidos na Lei no 11.300/2006, haja vista que não fora evidenciada qualquer deformação capaz de modificar a normalidade das eleições nem tampouco foi uma alteração que se deu por propósito casuístico, não havendo, portanto, ofensa ao princípio da anualidade eleitoral, sendo a lei no 11.300/2006 aplicável às eleições de 2006.

Ainda em 2009, por meio de medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal, calcado nas razões expendidas em outros julgamentos, como na ADI 3.685, “suspendeu a aplicação da Emenda Constitucional no 58/2009 na parte que determinava a retroação, para atingir pleito eleitoral já realizado em 2008, dos efeitos das novas regras constitucionais sobre limites máximos de vereadores nas Câmaras Municipais”.

Posteriormente, em 2013, o Plenário do Supremo Tribunal Federal considerou a impossibilidade de se alterar o resultado do processo eleitoral encerrado por ofensa ao art. 16 da Constituição Federal, uma vez que a alteração na composição dos limites máximos de vereadores nas câmaras municipais acarretaria a posse de novos vereadores, alterando o processo eleitoral em sua fase pós-eleitoral.

A obra A Constituição e o Supremo traz o seguinte resumo do julgado na ADI 4.307:

“EC 58/2009. Alteração na composição dos limites máximos das câmaras municipais. Inciso IV do art. 29 da CF/88. (...)Posse de novos vereadores: impossibilidade. Alteração do resultado de processo eleitoral encerrado: inconstitucionalidade. Contrariedade ao art. 16 da CF/88. (...) Norma que determina a retroação dos efeitos de regras constitucionais de composição das câmaras municipais em pleito ocorrido e encerrado: afronta à garantia do exercício da cidadania popular (arts. 1º, parágrafo único, e 14 da Constituição) e a segurança jurídica. Os eleitos foram diplomados pela Justiça Eleitoral até 18-12-2009 e tomaram posse em 2009. Posse de suplentes para legislatura em curso, em relação a eleição finda e acabada, descumpre o princípio democrático da soberania popular. Impossibilidade de compatibilizar a posse do suplente: não eleito pelo sufrágio secreto e universal. Voto: instrumento da democracia construída pelo cidadão; impossibilidade de afronta a essa liberdade de manifestação. A aplicação da regra questionada significaria vereadores com mandatos diferentes: afronta ao processo político juridicamente perfeito. Na CR não há referência a suplente de vereador. Suplente de deputado ou de senador: convocação apenas para substituição definitiva; inviável criação de mandato por aumento da representação.” (BRASIL, 2011, P. 633)

Caso icônico, digno de menção neste trabalho, foi o caso envolvendo o pré-candidato Joaquim Roriz, nas eleições de 2010, ao ser relacionado à Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010), cuja qual havia sido publicada, justamente, no ano de 2010 e, de acordo com as suas determinações, impossibilitaria a candidatura de Joaquim Roriz.

Segundo suas disposições, a LC 135/2010 nasceu para alterar a Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990, estabelecendo, de acordo com o § 9o do art. 14 da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determinou outras providências, para incluir hipóteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato, ficando conhecida no país como a Lei da Ficha Limpa, dadas as novas exigências e vedações para postulantes à cargos políticos.  Contudo, como sua publicação deu-se no mesmo ano das eleições, havia uma vertente interpretativa de que sua aplicação imediata seria inconstitucional. Roriz acabou tendo sua candidatura em risco, terminando por entrar com o Recurso Extraordinário Eleitoral n. 630.147/2010.

Na votação, cinco ministros votaram no sentido de que a determinada lei feria o art. 16 da CF/88, pois não havia decorrido o período predeterminado pelo art. 16 da CF/88, desde a publicação da LC 135/2010 até as eleições seguintes. Já os outros cinco ministros presentes, entenderam que não houve essa violação constitucional, por isso, poderia sim, o estabelecido na referida lei, ser aplicado nas eleições de 2010. Diante do impasse e a vacância da 11ª cadeira, não havia um critério apropriado para o desempate e resolveram, portanto, marcar outra data para resolver a questão. Entretanto, Roriz, diante desse impasse, optou por renunciar sua candidatura e foi substituído pela sua esposa. O STF, então, declarou extinto o processo sem declaração de mérito, invalidando as decisões do TSE e do TRE-DF sobre o caso. Destarte, ficaram à espera de novo recurso extraordinário para decidir sobre a questão.

Mais recentemente, mediante de quadro político dramático que o Brasil tem passado, em razão das novas etapas da Operação Lava Jato, muito se tem discutido a respeito de eleições diretas ou indiretas no caso de dupla vacância dos cargos de Presidente e Vice-presidente da República.

Sendo assim, em virtude das reivindicações populares e crescente desgosto nacional frente à tantos atos de corrupção, o Senador Reguffe, sem partido/DF, propôs a Emenda Constitucional número 67, com intuito de alterar o artigo 81, §1 da Carta Republicana, para que sejam realizadas eleições diretas voltadas para os cargos de Presidente e Vice-presidente da República na hipótese de vacância desses cargos nos três primeiros anos do mandato presidencial, a fim de que a soberania popular e democracia restem protegidas, remetendo suas colocações ao movimento social já corrido no Brasil, popularmente conhecido como “Diretas Já”.

No entanto, pouco tem-se falado a respeito do princípio da anterioridade eleitoral insculpido no artigo 16 da Constituição Federal que determina que lei, em sentido amplo, que altere o processo eleitoral só terá eficácia após um ano de sua entrada em vigor, de modo que a preocupação maior é de cunho imediatista, no intuito de satisfazer os mais arraigados desejos dos eleitores mais indignados, com o retorno da ditatura e a intervenção militar sendo vistas como as soluções mais efetivas frente ao cenário político atual.

5 O EXERCÍCIO DO PODER REGULAMENTAR PELO TSE

O princípio da anualidade, extraído do art. 16 da Carta da República, embora voltada precipuamente para inibir a atividade Legislativa, também se aplica ao Poder de Direito Regulamentar do TSE, com o objetivo de p surpresas na legislação eleitoral a um ano da eleição. Portanto, conhecer o exercício do Poder Regulamentar é tarefa fundamental para se entender o momento em que o intérprete, ao elaborar as instruções, atrairá a incidência da norma do art. 16 da Carta Magna.

Assim sendo, a Justiça Eleitoral desempenha papel fundamental na condução do processo eleitoral, uma vez que, segundo entendimento do STF, os atos judiciais do TSE possuem caráter normativo. Desse modo, alterações jurisprudenciais podem causar sérias repercussões sobre os direitos eleitorais, afetando a segurança jurídica e a confiança que se deposita no Poder Judiciário Eleitoral. Em razão disso, concluíram os Ministro é razoável exigir das decisões do TSE, quando implicarem alterações no processo eleitoral, a observância do princípio da anualidade para marcar a eficácia da decisão.

Vale ressaltar que o Tribunal Superior Eleitoral, conforme os arts. 1º, parágrafo único, e 23, inciso IX, do Código Eleitoral, possui o poder de regulamentar as eleições por meio de resoluções que devem ser expedidas até o dia 5 de março do ano da eleição:

“Art. 1ºEste código contém normas destinadas a assegurar a organização e o exercício de direitos políticos precipuamente os de votar e ser votado.

Parágrafo único.O Tribunal Superior Eleitoral expedirá instruções para sua fiel execução”. (BRASIL, 1965, p.1)

Art. 23. Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior:

[...] IX – expedir as instruções que julgar convenientes à execução deste código; (BRASIL, 1965, p.12)

Por sua vez, o artigo 105 da Lei nº 9.504/1997, estabelece que:

Art. 105. Até o dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução, ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos partidos políticos. (Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)

§ 1º O Tribunal Superior Eleitoral publicará o código orçamentário para o recolhimento das multas eleitorais ao Fundo Partidário, mediante documento de arrecadação correspondente.

§ 2º Havendo substituição da UFIR por outro índice oficial, o Tribunal Superior Eleitoral procederá à alteração dos valores estabelecidos nesta Lei pelo novo índice.

§ 3o Serão aplicáveis ao pleito eleitoral imediatamente seguinte apenas as resoluções publicadas até a data referida no caput. (BRASIL, 1997)

Assim, sendo o Tribunal Superior Eleitoral o detentor do poder normativo para regulamentar as eleições, não se submete ao princípio, uma vez que não inova o ordenamento, mas, tão somente, exerce o poder de regulamentar as eleições através de suas resoluções e com fundamento nas leis vigentes que, para terem eficácia, devem ter sido publicadas com mais de 1 (um) ano de antecedência do pleito.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O tema abordado mostra-se da maior importância para o regime democrático, na medida em que se constitui garantia fundamental, na função de coibir mudanças casuísticas no processo eleitoral, exigindo-se uma predeterminação das regras para a disputa eleitoral com um ano de antecedência.

O princípio da anterioridade eleitoral, previsto no art. 16 da Constituição Federal de 1988, consiste, fundamentalmente, na impossibilidade de se alterar as regras eleitorais expedidas num período há menos de um ano das eleições, de modo a impedir alterações fortuitas e condenáveis do ponto de vista ético e moral.

O Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre o princípio da anualidade por diversas vezes, de modo a firmar o entendimento de que se deve dar uma interpretação ampla ao termo lei mencionado no art. 16 da Constituição Federal para incluir qualquer espécie normativa de caráter autônomo, geral e abstrato, ou até mesmo emendas constitucionais.

A Suprema Corte entende, ainda, que o princípio da anualidade constitui uma garantia fundamental dos cidadãos e dos partidos políticos, dando-lhe o status de uma cláusula pétrea constitucional, necessária para impedir a deformação do processo eleitoral por alterações casuísticas que possam importar em ofensa à igualdade de participação dos partidos políticos e candidatos, assegurando, assim, a idoneidade e a segurança jurídica de todas as fases constituintes do processo eleitoral de escopo legítimo.

Assim, em uma perspectiva neoconstitucional, o princípio da anterioridade eleitoral deve ser visto com base nos valores sociais nele representados. A Constituição Federal de 1988, além de implantar um sistema democrático e republicano, objetiva que a moralidade alcance a esfera pública, tanto assim o é que a positivou como princípio constitucional em seu artigo 5º, caput. Desta forma, em que pese o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, a Lei Complementar 135/2010 deveria ter sido aplicada de imediato nas eleições de 2010, uma vez que não existiria uma alteração persecutória no sistema eleitoral, mas sim a concretização de um preceito constitucional até então já existente. Aliás, não se vislumbra qualquer incompatibilidade entre os preceitos anteriormente citados e a aplicação imediata da “Lei Ficha Limpa”.

Em um país que vivencia seus primeiros passos democráticos, verificar os limites e possibilidades de alteração na seara eleitoral torna-se essencial. As necessidades da sociedade brasileira frente aos disparates políticos que se perpetuam não podem ficar sem escuta. Limitar a interpretação do artigo 16 à sua literalidade é ignorar o objetivo sistêmico de coadunar e sopesar todos os princípios constitucionais em face de um fato determinado.

Neste sentido, tratando-se de princípio, o qual, conforme visto, tem maior carga valorativa que uma regra, é necessário ampliar sua abrangência, sabedores que qualquer regra jurídica benéfica implantada no ordenamento jurídico não tem o condão de macular o sistema eleitoral, ao contrário, serve de aperfeiçoamento aos ditames democráticos. Desta forma, notou-se que a releitura do princípio da anterioridade eleitoral, em consonância com o princípio da moralidade administrativa, é medida imprescindível para a consolidação da transparência política e eleitoral, bem como para o fortalecimento dos princípios basilares do Estado Democrático de Direito.

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Data da conclusão/última revisão: 26/8/2019

Ernani de Souza Soares Filho e Rubens Alves da Silva

Ernani de Souza Soares Filho: Graduando do Curso Superior de Direito do Centro Universitário Luterano de Manaus – CEULM/ULBRA;

Rubens Alves da Silva: Mestre em Direito pela Faculdade de Direito do Sul de Minas, FDSM, Brasil.