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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 21 de outubro de 2019

Minirreforma eleitoral de 2017: constitucionalidade da EC 97/2017 e o pluralismo político

 

Marco Aurélio Rangel de Oliveira e Ingo Dieter Pietzsch

 

Resumo    

Com o objetivo de analisar de forma experimental os temas relacionados à EC  97/2017, conhecida popularmente como Minirreforma Eleitoral de 2017, por haver  estabelecido regras que atingiram uma gama de partidos políticos brasileiros, criando  ferramentas de contenção ao exercício dessas agremiações partidárias. O referido  estudo teve como objeto central, analisar as principais causas e consequências a partir do impacto legal e político da criação dessas cláusulas sob o olhar do ponto de  vista político do Brasil. Analisou-se também a existência de diversos partidos políticos  no Brasil e sua baixa representatividade, considerando-se que o Congresso não seja  uma caixa que ressoa os desejos e anseios de uma sociedade e como se a EC 97  seja capaz de resolver esses problemas sociais e políticos que afetam o Brasil. As ferramentas utilizadas nesta Emenda para atingir resultados foi a instituição da  cláusula de desempenho que não permite que os partidos com pouca  representatividade continuem ativos e término das coligações nas eleições  proporcionais como uma forma de transição para que os políticos e partidos “maiores”  se juntem com partidos menores. Na verdade, se trata de um misto de boas propostas  para o desaparecimento de legendas de aluguel e garantia de que o cidadão votará  diretamente no candidato, sem riscos de eleger candidatos diversos por meio da  coligação.  Palavras-Chave: Reforma Política; Emenda Constitucional 97/2017; Partidos  Políticos.  

 

1 Introdução 

Historicamente, o ser humano sempre ostentou o poder, com o fim de se impor diante  da sociedade. Ao passar dos anos, vivenciando momentos históricos de extrema  importância, os homens foram se modificando para se tornarem verdadeiros cidadãos,  adquirindo o direito de votar, de ser votado, de poder opinar e participar do  gerenciamento do poder. No entanto, a aquisição de direitos, na formação da  cidadania, não garantia uma distribuição justa e equitativa, ou seja, somente à umas  classes foram permitidas a participação de uma construção política.

Na criação da “República dos Estados Unidos do Brazil”, já existia a exclusão de  grupos menores com participação popular de mendigos, soldados, sargentos e  mulheres.

Em 1988, com a Constituição Federal, a inclusão e participação no poder político se  tornou uma necessidade, desde que respeitando as diferenças, concomitantemente  com a evolução dos direitos políticos, com veneração a tudo o que pregara o Estado  Democrático de Direito. Assim, o pluralismo político ganhou vez, passando a ter um  papel fundamental na sociedade, passando a ser o meio pelo qual se concentram  grandes centros ou grupos poderosos, que objetivam a harmonia dos conflitos e visam  eliminar a unicidade de tomada de decisões, tanto políticas como administrativas.  Fator este, que advém da democracia, constituindo um misto de ideias e uma maneira  pela qual as pessoas se fazem representar. A liberdade de associação, participação  nas deliberações do poder e de consensos sociais são suas principais características.  Apresenta também, um aspecto inclusivo das minorias. Um direito que pertence a  relação da dignidade do ser humano.

A EC 97/2017 visa a extinção das coligações nas eleições proporcionais partidárias  dos políticos eleitos por partidos que não atingiram o desempenho necessário,  estabelecendo uma cláusula de barreira na atividade parlamentar dos partidos. Tal  fato se deve a uma iniciativa dos senadores Ricardo Ferraço (PSDB-ES), Aécio Neves  (PSDB-MG), cujo relator foi Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP), que concordou de imediato com os autores da respectiva EC, apresentando um relatório inteiramente  favorável. 

A EC 97/2017, tendo a fidelidade partidária como uma de suas prioridades foi  apresentada na CCJ - Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania no Senado  Federal, estabelecendo que os políticos vencedores nas eleições de 2018 correriam  o risco de perder seu mandato, caso houvesse a desfiliação dos partidos pelos quais  disputaram o pleito. Essa regra também se aplicava aos vices e suplentes escolhidos  no mesmo sufrágio, assim sendo, estes não teriam o direito de substituir os titulares  caso houvesse abandono de suas legendas. Em resumo, a EC foi criada por existir o  intuito de excluir as coligações partidárias em eleições legislativas.

A redução da quantidade de partidos políticos é a maior meta da EC, pois tal proposta  originou-se com o propósito de limitar o número de partidos com acesso ao fundo  partidário, tempo de propagandas eleitorais em rádio e televisão, com funcionamento  no parlamento, talvez quebrando o princípio constitucional do pluripartidarismo. 

 

2 Desenvolvimento    

 

2.1.1 Breve Histórico que antecede a EC 97/2017  

Ao pensar o sistema democrático, Kelsen (1993) escreveu que toda democracia é  democracia de partidos, porque estes seriam o instrumento e o meio para a  realização da vontade do povo. No entanto, os problemas vivenciados pelo país no  campo da política, sobretudo envolvendo financiamento de campanha, reforçam  justamente o contrário. A sociedade está profundamente insatisfeita com os rumos  da democracia. Perdemos a confiança nas instituições partidárias e nos meios de  captação de recursos lícitos para sua estruturação, junto com eles foi-se também a  credibilidade do sistema eleitoral. Sem essa crença, o ceticismo prevaleceu.  Compreender o financiamento de campanhas exige, primeiramente, a análise das  diretrizes do sistema eleitoral e consequentemente da abrangência do princípio  democrático e republicano. Partido pressupõe democracia. Democracia é maioria. É  vontade coletiva que só se perfaz com a representatividade. Assim, pensar no  financiamento é pensar na igualdade, liberdade, publicidade, proteção da  normalidade, moralidade e legitimidade das eleições contra a influência da minoria. 

Por financiamento entende-se todo o custo dos candidatos na disputa ao poder, e  consequentemente todos os gastos que resultam no convencimento eleitoral. Não dá  para conceber partidos sem pensar em vontade da maioria e financiamento de  campanha, eis que aquele só é possível mediante os recursos arrecadados com este.  Se faz necessário entender de que maneira o Brasil pensou, e ainda pensa, no problema do financiamento.  

De fato, a proibição da participação financeira de pessoas jurídicas diminuirá, ou ao  menos, criara maiores empecilhos para a entrada de recursos não declarados na  política. Mas essa previsão, por si só, não sanaria todos os problemas do combate à  corrupção e demais incongruências do sistema eleitoral. Foi preciso ir além. Por difícil  que seja reduzir o debate do financiamento ao fortalecimento da fiscalização e do controle rigoroso pelos agentes públicos das contas prestadas pelos partidos, as  experiências demonstram que somente assim a legitimidade e a rigidez das eleições  estarão minimamente asseguradas. Há um mero controle formal das contas, a ausência de uma verificação efetiva e de profissionais qualificados e independentes  torna o “sistema meio cínico”.

A maneira como nossa legislação trata o tema além de não estimular a transparência  das prestações de contas, também se afasta da efetiva sanção daqueles que  descumprem a lei. Sem essa plena responsabilização, a norma da forma como  editada, “é um nada jurídico, não acusa nem defende ninguém.” 

A Constitucionalidade da lei 13.165/15 foi um tema que gerou de certa forma uma  grande polêmica na hora da sua aprovação, fazendo com que as classes políticas se  dividissem entre os que aceitavam as reformas impostas pela lei e os que achavam  que ela poderia ser em alguns pontos inconstitucional ou passível de uma discussão  um pouco mais prolongada.

Com o tempo de convenção partidária colocada para até 05 de agosto, os partidos  poderiam adiar o máximo possível a escolha de seus candidatos proporcionais e  estruturar mais o seu partido para uma possível candidatura majoritária. Esse prazo  para a escolha de candidatos majoritário e proporcionais, trouxe consigo uma  redução drástica no tempo de campanha que antigamente era de 10 a 30 de Junho, tendo os candidatos um prazo de 90 dias de campanha que foi reduzido para 45 com  a nova lei. 

Diante da descaracterização da fidelidade partidária com a lei 13.165, veio à tona um  grande problema, pois os parlamentares que obtiveram êxito nas eleições poderiam  ter uma grande brecha para propagar um grande estelionato eleitoral, já que teria a  seu favor o tempo de 06 meses antes das eleições para a troca de partidos  assegurando a seu critério mediante uma justificativa fazendo com que a sua troca  de partido obtivesse êxito e a soberania do voto popular fosse violada, pois de certa  forma os eleitores votariam de acordo com o partido que o candidato fizesse parte,  propagando as ideias e ideologias partidárias ao eleitor, fazendo com que essa troca  de partido pudesse gerar uma grande enganação à população e aos eleitores de todo  o Brasil. 

A análise partindo da brecha e do prazo estendido para a troca de partidos sem a  caracterização de infidelidade partidária fez com que houvesse uma hipótese para a  consideração de que a vontade final e o sufrágio eleitoral que se caracteriza como  vontade soberana do eleitor pudesse não ter se concretizado nesse ponto da lei  13.165, uma vez que o eleitor escolheria o seu representante fazendo com que após  a eleição e perto de iniciar outra candidatura ele pudesse também escolher qual  partido poderia adentrar de acordo com a sua conveniência e articulação política  dando em conta que o eleitor que votou, jogou o seu voto fora.

Os eventos que abalaram o cenário político e econômico nacional nos últimos anos  culminaram na atual crise institucional em que vive o país. Nesta esteira, o julgamento  da ADI no 4.650/DF pelo Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a  doação de pessoas jurídicas a campanhas eleitorais no Brasil. Seguindo a decisão  da Suprema Corte, o Congresso Nacional editou a Lei no 13.165/15, a chamada “Reforma Eleitoral”, que deu novo regramento ao financiamento político. Com efeito,  a nova legislação trouxe oportunidades para a análise dos produtos da atuação  conjunta entre os Poderes, bem como a delineação dos limites de atuação entre eles. 

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 possui, em toda sua  estrutura, o desejo de liberdade por parte da população e os anseios institucionais  pelo estabelecimento de uma república estável, democrática e igualitária. O alcance  de tais princípios depende intimamente de um modelo representativo que conte com  mecanismos de efetiva participação popular, onde o exercício da cidadania esteja assegurado a todos, seja para indicar os representantes que atuem de fato visando  o interesse público, seja para que o próprio cidadão tome as decisões, tendo ao seu  alcance a oportunidade real de ser um ator político. Num Estado Democrático de  Direito, todas as vozes devem possuir seu espaço de expressão e de interferência na  esfera pública. Assim como o cidadão individualmente tem o direito fundamental de  escolher os rumos do seu país, conjuntos de indivíduos também podem defender  interesses coletivos. Entretanto, nos arranjos sociais modernos, não raro se observa  que o poder de decisão de cada indivíduo não é o mesmo, e nem todos os grupos  têm seu lugar no topo da cadeia de decisões. Tal realidade não decorre da  preponderância de interesses privados frente a esfera pública, mas do contexto de extrema desigualdade social em que vivemos, onde poucos indivíduos possuem força  econômica para macular as eleições e criar composições de representantes distantes  do interesse geral e da ideia de “one man, one vote”. Os eventos que abalaram o cenário político e econômico nacional nos últimos anos culminaram na atual crise  generalizada em que vive o país. A sociedade assiste, atônita, a sucessões de escândalos em todas as camadas do poder público. Obviamente que, em cada  movimento político, em cada denúncia midiática há escondidas intenções que muitas  vezes passam longe da honesta busca pela verdade dos fatos, mas a  espetacularização de toda a crise política vivida no país demonstra um fato  incontroverso: todo o jogo político se desenrola atrás das cortinas, longe do cidadão.

Assim como em diversos países democráticos no mundo, a Constituição de 1988  possui importante vedação ao abuso de poder econômico para influenciar o processo  eleitoral.

O art. 14, §9o é norma programática clara que atribui ao legislador complementar o  dever de assegurar a independência econômica do processo eleitoral. No julgamento  da ADI 4.650, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade dos  artigos 31 e 38, III, da lei no 9.096/95, que permitiam as doações de campanha por  pessoas jurídicas. Tal decisão, muito embora fundamentada numa ideia de diálogo  institucional entre os poderes, delineou modificações substanciais no modelo  normativo de financiamento de campanhas e suscita reflexões sobre o papel do  Supremo como guardião do ordenamento jurídico e as relações de interferência e  interdependência entre os três poderes. Paralelamente, a Reforma Política foi  novamente pauta no Congresso Nacional. Setores organizados da sociedade  exerceram pressão no parlamento pela aprovação de leis que tornassem o sistema  eleitoral mais transparente e resistente a práticas corruptoras. Na mesma linha da  decisão do STF, foi editada a Lei no 13.165/2015, que trouxe significativas mudanças  no processo eleitoral, pensando em corrigir falhas já conhecidas.  

Enquanto possuirmos um sistema que permita a eleição de representantes que não  atuem em razão da coletividade e o cidadão comum não possuir nenhuma  capacidade real de decidir na esfera pública, nossos valores constitucionais  permanecerão sufocados. A partir de tais princípios – democracia, igualdade e  República - a Constituição de 1988 fornece três diretrizes básicas para a regulação  do processo político-eleitoral:  

Segundo Sarmento e Osório (2014):  As regras do jogo: garantir aos eleitores a igualdade do valor do voto e a igual  possibilidade de influenciarem o resultado das eleições e a atuação dos  representantes eleitos; assegurar aos candidatos e partidos a paridade de  armas na disputa por cargos políticos; e buscar impedir a criação de relações  espúrias entre o poder econômico e o poder político, combatendo a corrupção.  

 

2.1.2 O Pluralismo Político como princípio que assegura a liberdade  

Foi frequente a troca de Constituições e exclusões polêmicas de Direitos  Fundamentais na história do Brasil, quando as classes dominantes da sociedade  tinham como privilégio a cidadania política.

Antes da Constituição de 1988, era de costume por exemplo, que mulheres, mendigos,  sargentos e analfabetos sofressem limitações para participarem de decisões do  Estado. Tal fato, se ocorresse nos dias de hoje, iria ferir completamente a soberania  popular e o próprio Estado Democrático de Direito.

Segundo Brasil (1988), para melhor definir Pluralismo Político, se refere ao exercício  da democracia e busca de uma maior igualdade política, como afirma o art. 1o, V da  Constituição Federal de 1988: “A República Federativa do Brasil, formada pela união  indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado  Democrático de Direito e tem como fundamentos: ...V- O Pluralismo Político.”

A maioria dos grupos manifestantes, cobram os direitos assegurados pela Carta Mãe,  esquecendo por completo, de suas obrigações em contrapartida de tais direitos,  tornando-se incoerentes, buscando com sua diversidade moral, ideológica e verdade,  a execução do pluralismo político, porém, não respeitando opiniões controvérsias e  ferem o direito a pluralidade de outrem. Desta forma, necessita-se de um consenso e  de uma interferência do Estado, pois tais ações não são consideradas civilistas. 

Pluripartidarismo, situa algo mais específico que é a pluralidade de partidos políticos  (agremiações políticas que defendem os mesmos objetivos) e é um elemento  vinculado ao Princípio do Pluralismo Político. Ambos, defendem os mesmos objetivos  e transmitem as ideologias de toda uma nação.    

 

2.1.3 O Fim das Distinções  

Sendo promulgada a Constituição Federal de 1988, ao redefinir o conjunto de normas  político-eleitorais (Direitos Políticos), o Brasil seguiu em frente, dando sequência à  proteção do exercício da democracia. De acordo com Barreto (2012, p.29):  Direitos políticos são direitos que envolvem a participação das pessoas no  processo político, direitos que dizem respeito às formas pela qual o povo, que  é o titular do poder, participação da vida política do Estado, quer de maneira  direta, quer de maneira representativa.

As principais fontes normativas do conjunto dos Direitos Políticos são, a Constituição  Federal, o Código Eleitoral, a Lei Complementar 64/90, as leis 9.096/96 e 9.504/97 e  resoluções do Tribunal Superior Eleitoral. Conclui-se assim, que o voto concretiza o  sufrágio ativo. Segundo Brasil (1965), este, deve ser sigiloso o artigo 103 do Código  Eleitoral Brasileiro, enfatiza sobre os meios pelos quais o sigilo será garantido:    Art. 103. O sigilo do voto é assegurado mediante as seguintes providências:  I - uso de cédulas oficiais em todas as eleições, de acordo com modelo  aprovado pelo Tribunal Superior; II - isolamento do eleitor em cabine  indevassável para o só efeito de assinalar na cédula o candidato de sua  escolha e, em seguida, fechá-la; III - verificação da autenticidade da cédula  oficial à vista das rubricas; IV - emprego de urna que assegure a  inviolabilidade do sufrágio e seja suficientemente ampla para que não se  acumulem as cédulas na ordem que forem introduzidas. De acordo com Brasil (1988), o voto também é considerado cláusula pétrea, como  mostra o artigo 60, §4o, II da Constituição: “A Constituição poderá ser emendada  mediante proposta: ... II - o voto direto, secreto, universal e periódico.” 

Para garantir a participação do povo nas ordenações do processo político, apresenta-  se como requisito, capacidades ativa e passiva, que significam, a capacidade de votar    e de ser votado, cujas mesmas são adquiridas no Requerimento de Alistamento  Eleitoral - RAE, após apresentado os documentos exigidos por lei, no processo do  alistamento eleitoral. 

Segundo Brasil (1965), ao se tratar da capacidade passiva, as exigências são:  nacionalidade brasileira; domicílio eleitoral na circunscrição; filiação partidária e idade  mínima para cargos que pretende disputar. Como transcreve o artigo 44 do Código  Eleitoral Brasileiro, faz-se necessário a nacionalidade brasileira também, para que o  requerimento de alistamento seja aceito:    O requerimento, acompanhado de 3 (três) retratos, será instruído com um dos  seguintes documentos, que não poderão ser suprimidos mediante  justificação: I - carteira de identidade expedida pelo órgão competente do  Distrito Federal ou dos Estados; II - certificado de quitação do serviço militar;  III - certidão de idade extraída do Registro Civil; IV - instrumento público do  qual se infira, por direito, ter o requerente idade superior a dezoito anos e do  qual conste, também, os demais elementos necessários à sua qualificação;  V - documento do qual se infira a nacionalidade brasileira, originária ou  adquirida, do requerente.  

Caso o cidadão não aceite o indeferimento do pedido de alistamento, poderá solicitar  impugnação dentro do prazo de 5 dias, por meio de recurso, junto ao Tribunal  Regional Eleitoral. Segundo Brasil (1965), o artigo 71 do Código Eleitoral Brasileiro,  apresenta em contrapartida, que seu cancelamento poderá se dar através de alguns  acontecimentos: “São causas de cancelamento: I - das infrações dos artigos. 5o ao 42; II - suspensão ou perda dos direitos políticos; III - pluralidade de inscrição;  falecimento do eleitor; IV - deixar de votar em 3 eleições consecutivas.”   

 2.1.4 Privação dos Direitos Políticos 

Comumente, quando se descumpre normas, o resultado é a penalidade. Referente a  este assunto, existe a Perda e Suspensão, aplicadas ao cidadão no tocante de seus  Direitos Políticos, considerados, ambos, como Direito Político negativo, por impedir a  participação dos alistados nos caminhos políticos da nação. 

As sanções de perda, refere-se à perda radical e definitiva dos Direitos Políticos, sem    que haja prazo certo ou possibilidade de reaquisição; as sanções de privação, trata-  se de uma suspensão, com a possibilidade de reabilitação do alistamento.    Conforme Brasil (1988), o artigo 15 da Constituição dispõe:    É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se  dará nos casos de: I - cancelamento da naturalização por sentença transitada  em julgado; II - incapacidade civil absoluta; III - condenação criminal  transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos; IV - recusa de cumprir  obrigação a todos imposta ou prestação alternativa; V - improbidade  administrativa.

Desta forma, se reserva a intenção de cassação destes direitos, cuja mesma seria  realizada de forma totalitária pelo Estado, todavia, afastada pela Constituição Federal,  por prevenção de qualquer ato unilateral do Estado, impedindo a soberania popular  devido haver ausência de justificativa. 

Segundo Brasil (2002), o artigo 3o do Código Civil Brasileiro, elenca com clareza os  considerados incapazes absolutos: São absolutamente incapazes de exercer pessoalmente os atos da vida civil:  I - os menores de dezesseis anos; II - os que, por enfermidade ou deficiência  mental, não tiverem o necessário discernimento para a prática desses atos;  III - os que, mesmo por causa transitória, não puderem exprimir sua  vontade. 

Existem outros atos não considerados morais, praticados por agentes públicos. Um  deles é o ato de Improbidade Administrativa que pode também acarretar a perda dos  direitos políticos.  Conforme afirma Mazza (2012, p.3.224): “Os agentes públicos podem praticar, no  exercício das funções estatais, condutas violadoras do Direito, capazes de sujeitá-los  à aplicação das mais diversas formas de punição.”

Já o artigo 20 da Lei n.o 8.249 de 1992, que rege a Improbidade Administrativa, trata  que a perda efetiva da sua função e a suspensão dos Direitos Políticos só se  concretizarão após ocorrer o trânsito em julgado da sentença condenatória. 

 

2.1.5 Elemento Principal do Pluralismo Político 

O desempenho democrático realizado pelos partidos políticos, é uma das formas mais  seguras da execução do Princípio do Pluralismo Político e da atividade democrática  ser realizada com êxito. Pois, é através desses partidos que os cidadãos podem  demonstrar a linha de seus pensamentos, de forma indireta. 

Estes, por sua vez, adotam certas ideologias e apontam grupos de proteção e luta por  direitos. São associações civis pertencentes aos Direitos da Pessoa Humana, onde  cada cidadão se associa conforme as bandeiras com as quais mais se identificam. As  principais ideologias do Brasil são a de direita, esquerda e centro.  

Lenza (2014) faz um destaque às regras constitucionais da ordem partidária que  remetem à livre criação, fusão, incorporação e extinção dos partidos políticos; por  conta própria podem definir sua própria estrutura, funcionamento, estatutos  partidários, normas de fidelidade, disciplinas partidárias, e também aplicação de  sanções em casos de infidelidade partidária.  

Somente após o trâmite da inscrição no Cartório Civil de Pessoas Jurídicas no Distrito  Federal e registro do estatuto no Tribunal Superior Eleitoral é que obterão direito ao  fundo partidário, poderá ser adquirida a personalidade jurídica, que é de Direito  Privado. No entanto, salienta-se que não há liberdade ilimitada e jamais os partidos  políticos poderão ultrapassar os limites da soberania nacional. Antes, deve-se levar em conta a vedação do recebimento de recursos financeiros de entidade de governo ou entidade estrangeira; deve-se prestar contas à Justiça Eleitoral; e deverá haver  conformidade entre o seu funcionamento parlamentar e o que prega a lei.  

 

2.2 Modificações advindas da EC 97/2017 nos Sistemas Eleitorais  

Quando se escolhe de formas variadas os cargos de Chefe de Executivo e as vagas  no Poder Legislativo e o momento em que a população escolhe seus representantes,  caracterizam as eleições. De acordo com Ramayana (2012), ocorre desta forma  devido as regas que regulamentam as eleições serem construídas pelos Sistemas  Eleitorais. Segundo Ramayana (2012, p.143): “É um conjunto de técnicas legais que  objetiva organizar a representação popular, com base nas circunscrições eleitorais  (divisões territoriais entre Estados, Municípios, Distritos, Bairros etc.)”.

Observa-se que, no Brasil, existem dois tipos de Sistema Eleitoral, que são: o Sistema  Majoritário e o Sistema Proporcional. No Sistema Majoritário, considera-se que a  quantidade dos votos válidos adquiridos pelos candidatos, cujos mesmos são  utilizados nas eleições para cargos do Executivo, no caso, prefeitos, governadores e  presidentes, assim como para senadores no Legislativo. Ocorre que em uma cidade com número de eleitores inferior a 200 mil, contenta-se com a maioria dos votos  (Absoluto); em cidades que apresentam mais de 200 mil eleitores, funciona a seguinte  regra: 50% + 1 dos votos válidos. 

Caso ocorra o contrário, nas cidades com o número superior a 200 mil eleitores,  sempre será necessário um segundo turno, empregando-se a subdivisão absoluta.  Tal regra está prevista na Constituição Federal, também denominada de “Maioria  Absoluta.”  

Já, no Sistema Proporcional, aplicado para a maioria dos cargos legislativos, como:  Vereadores, Deputados Estaduais e Deputados Federais, sob outra perspectiva.  Considera-se nessa situação, o quociente eleitoral do partido para se definirem as  cadeiras.

De acordo com Brasil (1965), no Código Eleitoral Brasileiro em seu Artigo 106, o  Quociente Eleitoral é definido da seguinte forma: “Determina-se o quociente eleitoral  dividindo-se o número de votos válidos apurados pelo de lugares a preencher em cada  circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio, equivalente a  um, se superior.” Referindo-se ao quociente partidário, Brasil (1965), no Código Eleitoral Brasileiro em  seu Artigo 107, trata que: “Determina-se para cada Partido ou coligação o quociente  partidário, dividindo-se pelo quociente eleitoral o número de votos válidos dados sob  a mesma legenda ou coligação de legendas, desprezada a fração.”  

Desta forma, o partido não irá eleger nenhum candidato se não conseguir alcançar a  meta do quociente eleitoral, ainda que os seus candidatos tenham mais votos que os  demais.  

Porém, salvo situações em que nenhum dos partidos atingirem o quociente,  imediatamente se adotará o sistema majoritário.  Conforme afirma o Artigo 111 do Código Eleitoral: “Se nenhum Partido ou coligação alcançar o quociente eleitoral, considerar-se-ão eleitos, até serem preenchidos todos  os lugares, os candidatos mais votados.”  

 

2.2.1 Fim do Sistema Proporcional 

A EC 97/2017 trata principalmente da modificação do texto da Constituição, que exclui  o Sistema Proporcional nas Eleições a partir de 2020.  

Conforme Brasil (2014):    Artigo 1o, § 1o É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua  estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de  seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e  funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas  coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições  proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em  âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos  estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. Ainda de acordo com Brasil (2014): “Art. 2o A vedação à celebração de coligações nas    eleições proporcionais, prevista no § 1o do art. 17 da Constituição Federal, aplicar-se-á a partir das eleições de 2020.” 

Instaura-se assim, regras para o acesso gratuito à rádio e televisão (recursos do fundo  partidário), denominadas cláusulas de barreira. 

Já o Artigo 1o, § 3o, discorre sobre o funcionamento da estrutura da casa legislativa e  suas exigências:    Somente terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao  rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que alternativamente:  I - obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3%  (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das  unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos  válidos em cada uma delas; ou  II - tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em  pelo menos um terço das unidades da Federação.

O parlamento dá direito ao uso de parcela de tempo, com gratuidade, no rádio  e televisão; maior participação na distribuição do fundo partidário e uma estrutura  própria de acordo com Brasil (2014):    O disposto no § 3o do art. 17 da Constituição Federal quanto ao acesso dos  partidos políticos aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no  rádio e na televisão aplicar-se-á a partir das eleições de 2030.  Parágrafo único. Terão acesso aos recursos do fundo partidário e à  propaganda gratuita no rádio e na televisão os partidos políticos que:  I - na legislatura seguinte às eleições de 2018:  a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 1,5%  (um e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço  das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos  válidos em cada uma delas; ou  b) tiverem elegido pelo menos nove Deputados Federais distribuídos em pelo  menos um terço das unidades da Federação;  II - na legislatura seguinte às eleições de 2022: a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2%  (dois por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das  unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos  válidos em cada uma delas; ou  Ainda:  b) tiverem elegido pelo menos onze Deputados Federais distribuídos em pelo  menos um terço das unidades da Federação; III - na legislatura seguinte às eleições de 2026:  a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5%  (dois e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um  terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1,5% (um e meio por  cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou  b) tiverem elegido pelo menos treze Deputados Federais distribuídos em  pelo menos um terço das unidades da Federação.   

Cria-se a partir do desempenho eleitoral, uma diferença distinta entre os partidos no  que se refere ao seu funcionamento parlamentar. extinguir do sistema proporcional é  o mesmo que extinguir as coligações. 

O início de uma reforma política com o fim das coligações, mesmo que distante para  o que espera a sociedade, sugere uma disputa eleitoral muito mais justa e equitativa  entre os candidatos participantes, pois é mitigada a ideia dos “partidos de aluguel”.  Histórias em que candidatos com a maioria de votos ficaram de fora e outros com a  minoria conquistaram uma cadeira do pleito disputado, fato que ocorro devido as coligações se valeram do sistema proporcional, quando há a soma de vários outros  partidos pequenos a outros maiores, para juntos atinjam o quociente eleitoral, o que  abre possibilidade para que outros candidatos da chapa se elejam também.  

Pode-se dizer que se trata de uma disputa injusta, onde o eleitor, por várias vezes,  acaba votando na coligação e não no representante propriamente dito. Pode-se  afirmar que o sistema proporcional é uma forma pela qual o voto será destinado para  partidos específicos e não para os candidatos.  

Segundo Miguel e Assis (2014, p.4): “O eleitor escolhe o partido, encarnação dos  valores, opiniões e propostas que gostaria de ver presentes no Poder Legislativo, mas  ajuda com seu voto, a eleger alguém de um partido diverso.”

O fim das coligações proporcionais, deverá trazer maior segurança para o exercício  democrático e maior economia para os cofres públicos, considerando-se a quantidade  de partidos políticos que existem hoje no Brasil. Vários deles com propostas e ideias idênticas. No entanto, reduzir a quantidade de partidos jamais irá significar reduzir sua  representatividade.  Atualmente o Tribunal Superior Eleitoral tem 35 partidos políticos registrados.    

 

2.2.2 Inconstitucionalidade da Cláusula de Barreira Julgada pelo STF em 2006 

A cláusula de barreira está prevista na lei 9.096/96 mais precisamente no Art.13o na  lei dos partidos políticos. Essa cláusula estabelece uma barreira, ou seja, para  continuar existindo os partidos políticos precisariam obter uma quantidade mínima de  votos espalhados pelo Brasil para ter uma representatividade nas casas do  Congresso Nacional, tanto na Câmara quanto no Senado. Se esses partidos políticos não atingissem essa quantidade mínima de votos, de representatividade, essa  barreira os impediria de continuar existindo, pois não teriam a representatividade    17    dentro da casa do Congresso Nacional, nas comissões, mesa diretora, lideranças e  deixariam de existir fatalmente. 

Segundo Brasil (1988), Artigo 13o da constituição federal diz:  Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas  Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo,  cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos,  distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois  por cento do total de cada um deles. 

A cláusula de barreira diz que para um partido político continuar com  representatividade nas casas do congresso nacional e ter um funcionamento  parlamentar ativo ele tem que colocar uma quantidade de votos obtidos na eleição,  equivalente a no mínimo 5% de votos que foram direcionados para a Câmara dos  Deputados. 

De acordo com Gomes (2017, p.154): Os lugares conquistados pelos partidos x, y e z só poderão ser preenchidos  por candidatos que obtiverem votação nominal superior a 10% do quociente  eleitoral. Introduzida pela Lei n0 13.165 de 2015, essa cláusula de barreira  tem o objetivo de assegurar que o eleito tenha representatividade mínima, de  maneira a evitar-se que candidatos com votação muito baixa ocupem  cadeiras no parlamento. 

Além de comprovar a mínima votação, os votos ainda tinham que ser comprovados  em no mínimo 1/3 dos Estados, ou seja, em no mínimo nove Estados Brasileiros,  além desses nove estados brasileiros seria necessário que os votos em cada Estado  fossem equivalente aos no mínimo 2% ao total dos votos daquele Estado, sendo uma  situação delicada, pois se essa barreira prevalecesse muitos partidos deixariam de  ter seus representantes e acabariam tendo a sua ideologia partidária extinta. A partir  disso o PSC E PC do B ingressaram com cada um com uma ADI, fazendo com que o STF julgasse essas ADI’s e decretando inconstitucional a cláusula de barreira, com  seus julgamentos pautados na ADI 1351 e 1354, pois atentam contra o  pluripartidarismo, pois está previsto no próprio texto constitucional. Seguindo o pedido, o relator Ministro Marco Aurélio votou pela procedência das ADIs, com a  seguinte justificativa:  

Em síntese, a prevalecer, sob o ângulo da constitucionalidade, o disposto no  artigo 13 da Lei 9.096/95, somente esses partidos terão funcionamento  parlamentar, participarão do rateio de cem por cento do saldo do fundo  partidário, gozarão, em cada semestre e em cadeias nacional e estadual, de  espaço de vinte minutos para a propaganda eleitoral e desfrutarão de  inserções, por semestre e também em redes nacional e estadual, de trinta  segundos ou um minuto, totalizando oitenta minutos no ano”, afirmou o  ministro Marco Aurélio.

Os demais ficarão à míngua, vale dizer, não contarão com o funcionamento  parlamentar, dividirão, com todos os demais partidos registrados junto ao Tribunal  Superior Eleitoral, a percentagem de um por cento do fundo partidário e, no tocante à  propaganda partidária, terão, por semestre, apenas dois minutos restritos à cadeia  nacional., Está-se a ver que o disposto no artigo 13 da Lei 9.096/95 veio a mitigar o  que garantido aos partidos políticos pela Constituição Federal, asfixiando-os  sobremaneira, a ponto de alijá-los do campo político, com isso ferindo de morte, sob  o ângulo político-ideológico, certos segmentos, certa parcela de brasileiros. E tudo  ocorreu a partir da óptica da sempre ilustre maioria. Seguindo o seu voto, os demais  ministros optaram pela improcedência da cláusula de barreira.  

Os partidos políticos, a cada reforma que é apresentada pelo congresso Nacional é  bastante afetado nos seus mais diferentes modos, pois, um partido um poder de  barganha, aquisitivo e um grande número de deputados e senadores que faz com  que o partido menor não tenha expressividade nenhuma e não saia tão afetado nas  reformas eleitorais.

Segundo Mendes (2010, p. 110), “na medida em que os partidos políticos detivessem  o monopólio da apresentação de candidaturas, eles seriam também diretamente  afetados pelas modificações nas regras sobre elegibilidade.” 

O pluripartidarismo é um princípio que estabelece que no Brasil tenhamos uma  convivência harmônica dos mais variados partidos político, fazendo com essa  representatividade seja ilimitada, ou seja, sempre que uma lei estabelecer regras com  o objetivo de limitar a criação de partidos políticos ou extingui-los, estará violando o  princípio do pluripartidarismo. Além disso, importante dizer que a constituição  brasileira diz no artigo 17o que é livre a criação dos partidos políticos, desde que  observados os requisitos previstos em lei.

Segundo MENDES (2010, p. 89):  Como se pode constatar, o art. 13 da Lei n. 9.096/95 criou o que se  denominou “cláusula de barreira” como requisito para o pleno funcionamento  parlamentar dos partidos políticos. A regra embasa-se no art. 17, inc. IV, da  Constituição, que assegura aos partidos políticos o funcionamento  parlamentar, de acordo com a lei. Assim, segundo a lei, não obtendo o partido  político determinados percentuais de votação, não teria direito à formação de  bancadas e de suas lideranças, com todas as repercussões que isso pode  causar como a ausência de participação em comissões parlamentares e a  falta de acessos a cargos e funções nas casas legislativas. Além disso, o  partido somente teria direito a receber um por cento do Fundo Partidário (art.  41, inc. II) e a realizar apenas um programa em cadeia nacional, em cada  semestre, com a duração de apenas dois minutos. 

Em 2006 foi travada uma discussão sobre a matéria entre o Legislativo e o STF na  criação da cláusula de barreira, declarada inconstitucional de modo unânime pelo  plenário do referido Tribunal. Esta, possuía o foco de restringir o direito ao  funcionamento parlamentar, o acesso gratuito a parcela de tempo em rádio e televisão  e ao fundo partidário.     

 

2.3 Alterações na Fidelidade Partidária  

No ano 2007 o tema sobre a fidelidade partidária foi posto em discussão com a  consulta ao Tribunal Superior Eleitoral, realizada pelo antigo PFL (hoje Democratas -  DEM). Por 6 votos a 1 foi decidido que os mandatos eletivos não pertenciam ao  candidato eleito, mas sim aos partidos políticos e suas respectivas coligações. Nesse  segmento foi proferida a decisão da presidência: os votos a favor da decisão seguiram o pensamento do relator Ministro César Asfor Rocha: “Os partidos políticos e  coligações conservam o direito à vaga obtida pelo sistema proporcional, quando  houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por  um partido para outra legenda.” Dessa forma, verifica-se a fundamentação da decisão:   Considerando o teor do art. 108 da Lei no 4.737/65 (Código Eleitoral), que estabelece que a eleição dos candidatos a cargos proporcionais é resultado  do quociente eleitoral apurado entre os diversos partidos e coligações  envolvidos no certame democrático, Considerando que é condição constitucional de elegibilidade a filiação partidária, posta para indicar ao  eleitor o vínculo político e ideológico do candidato, Considerando ainda que,  também o cálculo das médias, é decorrente do resultado dos votos válidos  atribuídos aos partidos e coligações. INDAGA-SE: Os partidos e coligações  têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional,  quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do  candidato eleito por um partido para outra legenda? 

Com a Emenda à Constituição, foi adicionada uma exceção: não perderão os  mandatos os candidatos dos partidos que não atingirem o funcionamento parlamentar,  diante do Artigo 1o da EC que altera o Artigo 17 da Constituição em seu § 5o:    Ao eleito por partido que não preencher os requisitos previstos no §3o deste  artigo é assegurado o mandato e facultada a filiação, sem perda do mandato,  a outro partido que os tenha atingido, não sendo essa filiação considerada  para fins de distribuição dos recursos do fundo partidário e de acesso gratuito  ao tempo de rádio e de televisão.     

 

Considerações Finais  

O Brasil está passando por uma verdadeira crise de representatividade. E essa crise  ficou ainda mais evidente após a deflagração da Operação Lava Jato e das  consequentes ilegalidades lá constatadas. Há um claro distanciamento entre eleitores  e candidatos. Por um lado, os cidadãos estão céticos em relação ao corpo político e  as eventuais melhorias no sistema eleitoral, e de outro, os membros da classe política continuam privilegiando os financiadores o que só faz aumentar essa separação. Este  novo cenário reclama mudanças precisas e urgentes. 

Faz-se necessário resgatar a confiança nos partidos políticos, porque sem eles não  há democracia que sobreviva. Não se nega que os partidos necessitam de recursos  financeiros para a manutenção da sua estrutura, porém não se nega também que o  montante gasto atualmente seja abusivo, desnecessário e utilizado como moeda de  troca e compra de votos. Moeda de troca em relação aos financiadores que certamente terão vantagens futuras, e compra de votos, sob o ponto de vista dos  eleitores, já que o poder econômico dos partidos e os recursos midiáticos  astronômicos estão diretamente ligados ao sucesso nas eleições.  

Essa crescente influência do poder econômico sobre o processo político nos últimos  anos fez com que os gastos da competição aumentassem significativamente, o que  intensificou e justificou a busca por um modelo eleitoral menos corrupto. Evidente que  limites de gastos baixos incentivarão os financiamentos clandestinos, mas a ausência  de limites ou limites muito altos, situação atual do Brasil, fortalece a desigualdade e  o desequilíbrio nas campanhas, permitindo que candidatos e partidos mais ricos  utilizem o dinheiro de forma mais agressiva na disputa.  

Precisa haver um limite razoável, de forma que sejam respeitados e tenham eficácia,  evitando o caixa dois e, também, a concorrência desigual. Foi nesse contexto que a  Suprema Corte acertadamente julgou inconstitucional as doações de campanhas por pessoas jurídicas. A intervenção jurisdicional foi necessária para assegurar o regime  democrático e consequentemente a Constituição. Mas ela, por si só, seria insuficiente. Muito mais importante do que decidir qual a melhor fonte de  financiamento, é decidir os mecanismos de fiscalização no combate à corrupção.  Dificilmente o financiamento exclusivamente público, custeado meramente pelo  Estado por meio de verbas públicas ou concessões, sanaria as inconsistências do  sistema eleitoral, até porque de duvidosa constitucionalidade a proibição dos  cidadãos participarem ativamente das eleições. 

O partido na condição de pessoa pública de direito privado e, sobretudo, de  representante do povo tem como função estimular e inserir os cidadãos no debate  político, e nesse ponto a participação econômica deles é fundamental.  O valor do Fundo Partidário, verba custeada pelo Estado, demasiadamente alto,  chegou a quase 868 milhões em 2015, ultrapassando o custo total das campanhas  em países desenvolvidos como a Alemanha que o somatório varia em torno 150  milhões de euros. 

Esse exorbitante valor investido na política, poderia ter sido utilizado para outros fins  mais nobres, como saúde e educação.  

O desejo de omitir os valores recebidos com o financiamento torna as eleições menos  transparentes. A ausência dessa transparência, somada a precária fiscalização  aumentam a probabilidade de impunidade e a infiltração de fundos ilícitos na política,  que por sua vez, corrói a credibilidade partidária.  

Conclui-se ao longo desse estudo, que evoluiu de forma considerável o grupo dos  Direitos Políticos, eliminando a limitação da participação popular nas decisões  tomadas pelo Estado, geralmente caracterizada por camadas que não faziam parte  da classe dominante. 

Significa dizer que, com a chegada da Constituição Federal de 1988, os Direitos  Políticos foram tratados de forma mais cuidadosa, abraçando desde o pluralismo  político até a EC 97/2017, problemática do presente trabalho, que diante do exposto,  tenta se extinguir os chamados “partidos de aluguel”, não ferindo o Princípio do  Pluralismo Político, pois, ao analisar dados recentes do TSE, existem muitos partidos   com ideologias iguais, que ocasionam num alto custo governamental, servindo até em  determinados momentos para ludibriar o voto no sistema proporcional, ajudando por  muitas vezes a eleger candidato diverso daquele que o cidadão está decidido a votar.  Ressalte-se que a soberania popular garantida pela Constituição permanece e  partindo do pensamento que os candidatos eleitos serão as vozes que terão como  encargo se expressar por toda população, nessas representações, que possam os  eleitores então votar definitivamente nesses, exaurido o risco de consagrar por meio  da coligação mandatos eletivos para partidos ou concorrentes que de fato o eleitor  não compactue com a ideologia. Isso sim é ferir de forma indireta a liberdade de  escolha e a democracia. A EC 97/2017 é uma esperança de um processo contínuo de  reformas políticas que completem a real democracia e atendendo de forma equilibrada  os direitos das minorias e tendo um efetivo exercício do Poder Público, não será  prejudicial ao sistema representativo, devendo relembrar que a EC não visa, de forma  Literal, extinguir os partidos, mas controlar seu funcionamento parlamentar na medida  de sua representação no Legislativo.   

 

Referências   

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BRASIL. Emenda Constitucional no 97, de 4 de outubro de 2014. Disponível em:   Acesso  em:03/05/2018.   

______. Câmara dos Deputados. Disponível em: .pdf P. Acesso em: 03/05/2018   

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______. Lei no 4. 737 de 15 de julho de 1965. Disponível em:   Acesso em: 06/04/2018 

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KELSEN, Hans. A democracia. São Paulo: Martins Fontes. 1993 p.38-39. 

MAZZA Alexandre. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Saraiva,  2a edição, 2012, p. 3.224.  

MENDES. Estado de Direito e Jurisdição constitucional Gilmar Mendes 2002-  2010.Disponível em http://lelivros.online/book. 

MIGUEL Luis Felipe; ASSIS Pedro Paulo Ferreira Bispo. Coligações Eleitorais e  fragmentação das bancadas parlamentares no Brasil: simulações a partir de 2014.  P.4 

RAMAYANA Marcos. Direito Eleitoral. Niterói. Ímpetus, 2012, p. 143.  

SARMENTO, Daniel; OSÓRIO, Aline. “Uma mistura tóxica: política, dinheiro e o  financiamento das eleições”. Disponível em  , último acesso em 22/07/2016.

Data da conclusão/última revisão: 10/9/2019

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Marco Aurélio Rangel de Oliveira e Ingo Dieter Pietzsch

Marco Aurélio Rangel de Oliveira:  Acadêmico de Direito do Centro de Ensino Luterano de Manaus – CEULM/ULBRA.

Ingo Dieter Pietzsch: Professor orientador do Centro de Ensino Luterano de Manaus – CEULM/ULBRA.

                         

  

 

Inserido em 20/09/2019

Parte integrante da Edição no 1653

Código da publicação: 5147

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

OLIVEIRA, Marco Aurélio Rangel de; PIETZSCH, Ingo Dieter. Minirreforma eleitoral de 2017: constitucionalidade da EC 97/2017 e o pluralismo políticoBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1653. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/5147/minirreforma-eleitoral-2017-constitucionalidade-ec-972017-pluralismo-politico> Acesso em: 21  out. 2019.

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