Servidores Públicos

1.      Agentes Públicos

Agente público é toda pessoa física que funciona manifestando e expressando a vontade do Estado, sendo essa atuação por prazo determinado ou não.

A classificação dos agentes públicos é diversa para cada doutrinador, como podemos observar a seguir:

Marçal Justen Filho classifica agentes públicos em agentes políticos e agentes não políticos. Entendendo como agentes políticos os “representantes do povo, o que conduz à investidura por meio de mandatos eletivos. Mas também se reputa que os auxiliares diretos e imediatos do Chefe do Poder Executivo são agentes políticos, tal como se passa com os Ministros de Estado”.[1] E, como agentes não políticos aqueles agentes públicos que possuem natureza “acentuadamente vinculada à aplicação do direito e à promoção de atividades necessárias à satisfação dos direitos fundamentais. Sua função essencial não consiste em identificar e traduzir a vontade do povo, nem em formular as decisões fundamentais inerentes à soberania.”[2]

Já, Celso Antonio Bandeira de Melo divide os agentes públicos em:

 a) agentes políticos: agentes públicos que são “titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. (...) São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de Executivo“.[3]

 b) servidores estatais, abrangendo servidores públicos e servidores das pessoas governamentais de Direito Privado: “abarca todos aqueles que entretêm  com o Estado e suas entidades da Administração indireta, independentemente de sua natureza pública ou privada (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência”.[4]

 c) particulares em atuação colaboradora com o Poder Público: “é composta por sujeitos que, sem perderem sua qualidade de particulares – portanto, de pessoas alheias à intimidade do aparelho estatal (com exceção única dos recrutados para serviço militar) - , exercem função pública , ainda que ás vezes apenas em caráter episódico”[5].

O Professor Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt juntamente com Maria Sylvia Zanella Di Pietro classificam os agentes públicos em agentes políticos, servidores públicos e particulares no exercício da função pública.

     2. Servidores Públicos

Como visto, servidor Público é uma das classificações que se encontra dentro do conceito de agente público.

O professor Marçal Justen Filho conceitua servidor público, dentro da classificação de agentes não políticos do Poder Executivo servidores, como  aqueles “vinculados ao Estado segundo regime jurídico próprio, que impõe sua atuação permanente, contínua e com subordinação hierárquica, com remuneração proveniente dos cofres públicos”.[6]

Marcus Bittencourt  diz que  a expressão “servidor público” “é uma denominação ampla que abrange todo aquele que se vincula profissionalmente com a Administração Pública, seja por meio de cargo ou emprego público”[7], sendo que é exceção a contratação de servidores temporariamente, os quais, neste caso, não ocuparão cargo ou emprego público.

“São servidores públicos, em sentido amplo, as  pessoas físicas que prestam serviço ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos”[8], assim Maria Sylvia Zanella Di Pietro define servidor público.

3. Função, Cargo e Emprego Público

Como já disse o professor Bittencourt os servidores públicos vinculam-se à Administração Pública por meio de cargo, função ou emprego público. O que é interessante salientar é que cada uma dessas espécies de vínculo submete-se a um regime jurídico diferente.

Assim, tem-se que função, nas palavras do mestre Marcus Bittencourt, “corresponde ao conjunto de atribuições às quais não corresponde nem cargo nem emprego”[9], ou seja, trata-se de um conceito residual. O doutrinador acima citado esboça duas situações em que se observa a ocorrência de funções públicas, uma está contida no artigo 37, inciso quinto da Carta Magna que são as funções de confiança e a outra constante do artigo 37, inciso nono, o qual trata da função exercida por servidores contratados temporariamente.

No que tange a cargo público, dispõe o artigo 3º da Lei nº 8.112 de 11 de dezembro de 1990, que se trata do “conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor”.

O cargo público caracteriza-se por possuir natureza do vínculo jurídico estatutária, ou seja, “o Estado, ressalvadas determinadas garantias constitucionais deferidas, poderá modificar por lei o regime jurídico de seus servidores, não existindo a garantia de manutenção das condições originais da época da nomeação. Assim, vantagens inicialmente previstas podem ser posteriormente retiradas. Esses direitos não se agregam definitivamente ao patrimônio jurídico dos servidores estatutários”.[10]

Marçal Justen Filho conceitua cargo público assim:

“Cargo público é uma posição jurídica criada e disciplinada por lei,sujeita a regime jurídico de direito público peculiar, caracterizado por mutabilidade por determinação unilateral do Estado e por inúmeras garantias em prol do ocupante.”[11]

Quanto a emprego público observamos que predominantemente constam em sociedades de economia mista e Empresas Públicas, ou seja, nas pessoas jurídicas de direito privado. O emprego público possui vínculo jurídico de natureza celetista, ou seja a relação jurídica se dá através de celebração de contrato, sendo regido pela legislação trabalhista (CLT).

4. Investidura e Provimento

Segundo consta da lição do Dr. Marcus Bittencourt, “define-se investidura ou provimento como o ato pelo qual o agente público se vincula ao Estado”[12].

O professor Marçal discorre que “investidura é o ato formal de assunção da posição jurídica correspondente ao cargo”[13] e  o provimento “consiste em um ato administrativo unilateral, por meio do qual o Estado investe um particular na condição de  titular de um cargo, de provimento efetivo ou discricionário”.[14]

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro define provimento como “o ato pelo qual o servidor público é investido no exercício do cargo, emprego ou função”.[15]

No art. 5º da Lei 8.112/90 encontram-se os requisitos básicos para investidura em cargo público, tais como nacionalidade brasileira, gozo dos direitos políticos, quitação com as obrigações militares e eleitorais, nível de escolaridade exigido para exercício do cargo, idade mínima de 18 anos e aptidão física e mental.

O art. 8º da Lei nº 8.112/90 dispõe as formas de provimento, quais sejam: nomeação, promoção, readaptação, reversão, aproveitamento, reintegração e recondução. Sendo que as formas ascensão e transferência foram revogadas pela Lei nº 9.527 de 10.12.97.

Conforme art. 37, II da Constituição Federal, “a investidura em cargo ou emprego público de provimento efetivo depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei”[16]

5. Vacância

Nas palavras da Dra. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, vacância “é o ato administrativo pelo qual o servidor é destituído do cargo, emprego ou função”[17]

Justen Filho conceitua vacância como “efeito jurídico de ato ou fato que produz a desvinculação do servidor do cargo que até então ocupava”[18]

O Capítulo II, do Título II, art. 33 da Lei. 8.112/90, trata da vacância do cargo público, dispondo que a mesma decorrerá de exoneração, demissão, promoção, readaptação, aposentadoria, posse em outro cargo inacumulável e falecimento.

Como salienta o professor Marçal, algumas dessas formas de vacância consistem na ruptura do vínculo entre servidor público e o Estado, e as demais se mantêm o vínculo.

Nas palavras do Dr. Marcus Bittencourt, “exoneração consiste em uma forma de desligamento do servidor do cargo público, a pedido ou de ofício, sem o caráter de penalidade”[19]

Demissão “é uma sanção consistente na extinção do vínculo estatutário mantido pelo Estado com um servidor em virtude da prática de ato reprovável, nos termos da lei”[20].

Quanto a aposentadoria, vale anotar a definição do Dr. Marçal Justen Filho, o qual trata que “a aposentadoria é o ato estatal unilateral e complexo que investe o ocupante de cargo público de provimento efetivo na condição de inativo, assegurando-lhe a percepção vitalícia de proventos em valor determinado e produzindo a vacância do cargo público”[21]. Podendo a aposentadoria ser por invalidez permanente, compulsória ou voluntária.

6. Direitos Constitucionais dos servidores

O professor Marcus Bittencourt elenca em seu Manual de Direito Administrativo como direitos constitucionais dos servidores públicos o direito à greve, à livre associação, à remuneração, estabilidade e disponibilidade.

O direito de greve verifica-se no art. 37, VII da Constituição Federal “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”. Entretanto, ainda não houve a regulamentação desta norma, e entende a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro que “como a matéria de servidor público não é privativa da União, entende-se que cada esfera de Governo deverá disciplinar o direito de greve por lei própria”[22].

O art. 37, VI da Carta Magna garante o direito à livre associação sindical, “é garantido ao servidor público o direito à livre associação sindical”.

Remuneração é a contraprestação que o servidor tem direito, pelo desempenho na prestação de seu serviço.

A Emenda Constitucional nº 19 estabeleceu uma nova forma de remuneração, porém para apenas alguns agentes públicos. “Com isso, passaram a coexistir dois sistemas remuneratórios para os servidores: o tradicional, em que a remuneração compreende uma parte fixa e uma variável, composta por vantagens pecuniárias de variada natureza, e o novo, em que a retribuição corresponde ao subsídio, constituído por parcela única, que exclui a possibilidade de percepção de vantagens pecuniárias variáveis. O primeiro sistema é chamado, pela Emenda, de remuneração ou vencimento e, o segundo, se subsídio”[23]

7. Responsabilidade

Se no exercício de cargo, emprego ou função, o servidor pratica atos ilícitos, este pode ser responsabilizado civil, penal e administrativamente, conforme disposto no artigo 121 da Lei nº 8.112/90.

No âmbito civil, ocorre a responsabilidade civil prevista no art. 186 do Código Civil, “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”.  

Há responsabilidade penal quando o servidor pratica um crime ou contravenção se favorecendo da sua posição de servidor público.

O Dr. Marçal Justen Filho define responsabilidade administrativa da seguinte maneira:

“A responsabilidade administrativa consiste no dever de responder pelos efeitos jurídico-administrativos dos atos praticados no desempenho de atividade administrativa estatal, inclusive suportando a sanção administrativa cominada em lei pela prática de ato ilícito”[24]

Devendo se observar que a ocorrência da responsabilização em uma das esferas, não exclui a possibilidade para as demais. Por exemplo, ocorrendo a responsabilização no âmbito penal, é plenamente concebível a responsabilização nas esferas civil e administrativas. Conforme observado no art. 126 da Lei 8.112/90.

Notas:

[1] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 571.

[2] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 571.

[3] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 222.

[4] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Ob. Cit., p. 223.

[5] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Ob. Cit., p. 223.

[6] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 573.

[7] BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo.Belo Horizonte: Fórum 2005. p. 74.

[8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2001.

[9] BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Ob. Cit., p. 74

[10] BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Ob. Cit., p. 75.

[11] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 580.

[12] BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Ob. Cit., p. 76.

[13] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 605.

[14] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 601.

[15] DI PITRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. Cit., p. 476.

[16] BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Ob. Cit., p. 84.

[17] DI PITRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. Cit., p. 480.

[18] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 642.

[19] BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Ob. Cit., p. 83.

[20] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 644.

[21] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 646.

[22] DI PITRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. Cit., p. 449.

[23] DI PITRO, Maria Sylvia Zanella. Ob. Cit., p. 436.

[24] JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. Cit., p. 664.