As parcerias público-privadas no sistema penitenciário brasileiro

RESUMO - O texto trata de estudos preparatórios para elaboração de Parecer Jurídico tendo como tema o sistema penitenciário brasileiro. A realidade carcerária no Brasil é preocupante, sendo urgente a reformulação desse sistema, pois, com raríssimas exceções, o sistema prisional brasileiro apresenta bem mais problemas do que soluções. Dentre as alternativas propostas para mudar a situação deste sistema, apresenta-se a utilização do instituto das Parcerias Público-Privadas como forma de driblar a falta de capital para investimentos do Estado e, assim, com o auxílio da iniciativa privada, alcançar um padrão mais digno no atendimento dos apenados. O tema, portanto, será delimitado á gestão do sistema prisional, mais especificamente à gestão compartilhada na administração de presídios. A adoção do sistema de PPPs em presídios já é uma realidade no Brasil e, no nosso entendimento, poderá trazer benefícios. Justifica-se, assim, a relevância do tema a ser pesquisado em sua delimitação.

Palavras-chave: Parcerias Público-Privadas. Execução Penal. Sistema Prisional.

INTRODUÇÃO

Um dos temas que vemos recorrentemente como pauta acerca de Direitos Humanos são os presídios e o atual sistema prisional brasileiro, regulamentado há 25 anos, em 1986.

Segundo os dados do Departamento Penitenciário Nacional (Depen), referentes ao primeiro semestre de 2010, é possível afirmar que o crescimento da população carcerária tem sofrido uma diminuição nos últimos quatro anos. Entre 1995 e 2005 a população carcerária do Brasil saltou de pouco mais de 148 mil presos para 361.402, o que representou um crescimento de 143,91% em uma década. A taxa anual de crescimento oscilava entre 10 e 12%.

Muitos fatores podem ser atribuídos a essa redução do encarceramento. A expansão da aplicação, por parte do Poder Judiciário, de medidas e penas alternativas; a realização de mutirões carcerários pelo Conselho Nacional de Justiça; a melhoria no aparato preventivo das corporações policiais e a melhoria das condições sociais da população são todos fatores que influenciam significativamente na diminuição da taxa.

Apesar da redução da taxa anual de encarceramento, o Brasil ainda apresenta um déficit de vagas. O deficit representa, na prática, superlotação. A superlotação traz outros problemas, como a falta de atendimento á saúde, corrupção do sistema, péssima alimentação, entre outros.

Os ambientes do sistema penal discriminatório e caótico, ao invés de recuperar os presos, reforçam a criminalidade. No seu interior, práticas de tortura e sevícias sexuais são comuns; o chamado código de conduta interno dos apenados prevalece sobre o papel do Estado na recuperação desses seres humanos.

Não há investimentos suficientes em prevenção, investe-se mais em punição. O objetivo maior da pena, que é a ressocialização do apenado para que ele possa retornar ao convívio em sociedade apto a este relacionamento, muito raramente é alcançado.

A Lei de Execução Penal, Lei n° 7.210/84, já em seu primeiro artigo aponta que a execução criminal busca proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado, onde ressalta uma gama de assistências que o Estado deveria prestar ao preso, como: assistência a saúde, material, jurídica, educacional, social e religiosa entre outras, porém, não é isso que se tem visto nos presídios brasileiros.

Assim, apesar da redução da taxa anual de crescimento de encarceramento, a situação é grave. Temos quase meio milhão de adultos presos. A maioria deles tem o ensino fundamental incompleto e está presa em decorrência de crimes contra o patrimônio (como furto e roubo) e pelo envolvimento com o tráfico de drogas.

Vários fatores justificam o estado caótico do sistema penitenciário: os direitos individuais e coletivos garantidos na Constituição Federal não são direitos de fato para parte da população; há um acesso desequilibrado à educação de qualidade, à cultura, ao esporte, ao lazer, à saúde, aos benefícios da ciência e da tecnologia, à informação, aos meios de obtenção de renda adequada e ao consumo; o acesso à Justiça não é universalizado; o nível atual de desenvolvimento do país cresce, mas não é acompanhado de políticas de segurança e de inclusão social. Temos, também, os problemas de remuneração, carreira, equipamento e formação das polícias e corpos de agentes penitenciários estaduais.

A REFORMULAÇÃO DO SISTEMA CARCERÁRIO

A realidade carcerária no Brasil é preocupante, ao invés de lugares de ressocialização do homem, tornam-se os cárceres escolas de criminosos, de revoltados, de desesperados e desesperançados. O retorno dessas pessoas a sociedade é um desafio de sobrevivência, pois elas se deparam com o desemprego, descrédito perante a sociedade e o desprezo, restando poucas alternativas que não seja o retorno ao submundo do crime.

É urgente a reformulação desse sistema, pois, com raríssimas exceções, o sistema prisional brasileiro apresenta mais problemas e perguntas do que soluções. Dentre as alternativas propostas para mudar a situação deste sistema, está à utilização do instituto das Parcerias Público-Privadas - PPPs, como forma de driblar a falta de capital para investimentos do Estado e, assim, com o auxílio da iniciativa privada alcançar um padrão mais digno no atendimento dos apenados. Este instituto surge dentro de uma tendência de privatização global, os quais procuram transplantar ao serviço público a eficiência e a eficácia da iniciativa privada.

Os recursos públicos para fazer frente a investimentos em setores de responsabilidade do poder público são escassos, o que faz com que o Estado procure novas formas de relacionamento entre os setores público e privado; uma dessas formas é a gestão compartilhada. A gestão compartilhada é um modelo pelo qual cada parceiro mantém sua identidade institucional e programática dirigindo pessoas, esforços e recursos para fins comuns e integrados.

Referente à utilização desse tipo de sistema na gestão prisional, o Estado terceiriza alguns serviços ao parceiro privado, por exemplo: fornecimento de refeições; aquisição de uniformes; serviços de lavanderia, entre outros. O Estado entrega, por um período, uma prisão já construída para uma empresa cuidar de toda a administração interna, da cozinha aos agentes penitenciários. O primeiro presídio gerido dessa forma no Brasil foi o de Guarapuava, no Estado do Paraná, em 1999.

ALGUNS ASPECTOS JURÍDICOS

Nos direitos fundamentais, a Constituição assegurou aos presos que a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado (art 5º, XLVIII), garantindo o respeito à integridade física e moral do preso (art. 5º, XLIX).

De antemão apresenta-se necessário o estudo do art. 24 da Constituição Federal, que prevê as regras de competência concorrente entre a União, Estados e Distrito Federal, estabelecendo quais as matérias que deverão ser regulamentadas de forma geral por aquela e específica por estes. Dentre as matérias, estabelece o inciso I do art. 24 da Carta Magna, a competência concorrente para legislar sobre direito penitenciário.

Nesse diapasão está também o princípio da eficiência da Administração Pública o qual, agregado à legalidade, vêm inscrito no art. 37 da Carta Maior.

As Assembléias Legislativas de diversos Estados brasileiros editaram normas referentes às parcerias público-privadas como, por exemplo, a lei nº 12.234/2005 do Rio Grande do Sul, a lei nº 9.290/2004 da Bahia, a lei nº 14.868/2003 de Minas Gerais (nesta vem explicitado em seu § 1º, art. 5º, a autorização para contratos de PPPs na área do sistema penitenciário), entre outras.

Em 2004 foi publicada a Lei Nº 11.079, que instituiu as normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da Administração Pública.

Dentre os modelos de concessão foi disciplinado o contrato de concessão, cujo objeto é a prestação de serviços (públicos ou não) diretamente à Administração Pública, podendo o particular assumir a execução de obra, fornecimento de bens ou outras prestações. Neste contrato o investimento deve ser superior a R$ 20 milhões, e a contraprestação é paga pelo poder concedente (Administração Pública), onde o prazo do contrato deve ser entre 5 e 35 anos e o objeto da prestação não pode se restringir à execução isolada de obra ou ao fornecimento isolado de mão-de-obra ou bens, devendo estar diretamente associado ao serviço objeto da concessão administrativa.

É o caso de contratos para construção, manutenção e gestão de penitenciárias, que, embora exista um usuário (no caso o detento), é a Administração Pública a usuária indireta do sistema, por ser ela a compradora do serviço prestado pelo parceiro privado. Determina ainda, a citada lei, que as funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado são indelegáveis.

AS PARCERIAS PUBLICO PRIVADAS

As parcerias público-privadas (PPPs) nascem da necessidade de o Estado buscar parceiros no desenvolvimento de infra-estrutura e serviços públicos para o atendimento das demandas da sociedade. As PPPs estão relacionadas às diferentes formas de articulação entre o setor público, empresas e organizações não governamentais. Essa articulação tem por objetivo viabilizar projetos de interesse para a sociedade ao mesmo tempo em que supõem o exercício de atividade empresarial pelo setor privado.

Nas PPPs existe a previsão de retorno positivo para todos os envolvidos. No setor público, o retorno positivo diz respeito aos objetivos sociais, econômicos e políticos. No lado do parceiro privado, o retorno, geralmente, relaciona-se ao capital financeiro, entretanto, há casos de parcerias em que ambos os envolvidos não visam o retorno financeiro, que são os casos em que o Estado faz parceria com fundações/instituições sem fins lucrativos.

Em 2003, Luíz Flávio Borges D’Urso, advogado criminalista, que presidiu o Conselho Estadual de Política Criminal e Penitenciária de São Paulo e é Membro do Conselho Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça e atual presidente da OAB/SP, emitiu a seguinte opinião:

Registro que sou amplamente favorável à privatização, no modelo francês e as duas experiências brasileiras, uma no Paraná há um ano e outra no Ceará, há dois meses, há de se reconhecer que são um sucesso, não registram uma rebelião ou fuga e todos que orbitam em torno dessas unidades, revelam que a ‘utopia’ de tratar o preso adequadamente pode se transformar em realidade no Brasil. [...] Das modalidades que o mundo conhece, a aplicada pela França é a que tem obtido melhores resultados e testemunho que, em visita oficial aos estabelecimentos franceses, o que vi foi animador. Trata-se de verdadeira terceirização, na qual o administrador privado, juntamente com o Estado fazem parceria administrativa, inovando o sistema prisional. Já o modelo americano, o qual também visitei, tal seria inaplicável ao Brasil, porquanto a entrega do homem preso ao particular é total, fato que afrontaria a Constituição brasileira. [...]De minha parte, não me acomodo e continuo a defender essa experiência no Brasil, até porque não admito que a situação atual se perpetue, gerando mais criminalidade, sugando nossos preciosos recursos, para piorar o homem preso que retornará, para nos dar o troco! (D’URSO, 2008)

CONCLUSÃO

A adoção do sistema de PPPs em presídios pode ser uma realidade interessante no Brasil, ficando a cargo do parceiro privado o investimento para a construção do sistema penitenciário, a operação e manutenção desse sistema. No que pertine ao Poder Público se estabelecem as obrigações de nomear os diretores e chefes de funções-chave do estabelecimento penal; proporcionar segurança interna e externamente ao presídio; executar as penas e/ou medidas de segurança em todas as suas acepções; proporcionar o ensino fundamental, bem como, de acordo com o desempenho do trabalho efetivado pelo parceiro privado, arcar com o retorno financeiro a este.

Os benefícios estão presentes no sentido de aumentar a capacidade de vagas no sistema prisional; proporcionar um cumprimento de pena de maneira digna ao presidiário; estabelecer parcerias com a sociedade no sentido de proporcionar trabalho ao apenado e com isso facilitar sua ressocialização, além de desonerar o Estado no tocante a investimentos em curto prazo.

Havendo o correto cumprimento das obrigações impostas a ambos os lados da parceria, tendo em vista o objetivo de recepcionar, na comunidade, um ex-detento ressocializado, esse novo modelo de gestão prisional poderá trazer muitos benefícios para a sociedade.

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Data de elaboração: julho/2012