NOVA REGULAÇÃO PORTUÁRIA BRASILEIRA: comentários sobre o iter até o surgimento da Lei Federal n.º 12.815/2013 e do Decreto n.º 8.033/2013

RESUMO

O presente estudo tem o desiderato de erigir análise perfunctória dos acontecimentos legislativos, sociais, econômicos, políticos e culturais ocorridos no Brasil entre a vigência da Lei Federal n.º 8.630/1993 (“Lei dos Portos”), do Decreto n.º 6.620/2008, o qual dispunha sobre políticas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento do setor de portos e terminais portuários, além de disciplinar a concessão de portos, o arrendamento e a autorização de instalações portuárias marítimas, e suas revogações recentes pela Lei Federal n.º 12.815/2013 (proveniente da Medida Provisória cognominada de “MP dos Portos”) e pelo Decreto n.º 8.033/2013. Para alcançar o escopo proposto utilizou-se como metodologia de pesquisa a leitura de materiais bibliográficos sobre a temática, bem como se efetuou cotejo e cruzamento entre pensamentos de autores especialistas na área, preconizando-se as ideias Alexandre Santos de Aragão. Os resultados demonstram que, prima facie, a Lei e o Decreto, que atualmente regulam as questões portuárias no país, não foram produzidos em direção positiva aos principais anseios dos interessados pelo setor (Empresários), porquanto a gestão portuária brasileira agora tem forma centralizada no Governo.

Palavras-chave: Lei Federal n.º 8.630/1993 (“Lei dos Portos”). Decreto n.º 6.620/2008. Lei Federal n.º 12.815/2013. Decreto n.º 8.033/2013. Gestão portuária brasileira. Forma centralizada no Governo.

1 INTRODUÇÃO

Aragão (2009), discorrendo sobre o histórico da atividade regulatória do Estado, diz que, ao se estudar a temática “Regulação Estatal” não se pode ter como prescindível e desnecessário abordar tal tema em sua perspectiva histórica, porquanto provavelmente não há nenhuma instituição jurídica inteiramente compreensível sem um esposamento histórico de sua origem e desenvolvimento.

Nesse passo, o presente estudo tem o objetivo de obtemperar vocábulos sobre a atual atividade regulatória portuária pátria. Porém, para diccionar-se sobre esta temática, regida atualmente pela Lei Federal n.º 12.815/2013 (proveniente da Medida Provisória cognominada de “MP dos Portos”) e pelo Decreto n.º 8.033/2013, é mister que se percorra o iter existente até a feitura de tais diplomas normativos.

Diz-se isso, porquanto para surgirem tais normas e serem revogados a Lei Federal n.º 8.630/1993 (“Lei dos Portos”) e o antigo Decreto n.º 6.620/2008, o qual dispunha sobre políticas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento do setor de portos e terminais portuários, além de disciplinar a concessão de portos, o arrendamento e a autorização de instalações portuárias marítimas, houve muitos acontecimentos legislativos, sociais, econômicos, políticos e culturais, que certa e ferozmente influenciaram o surgimento da atual política de regulação dos portos pátrios.

2 DESENVOLVIMENTO

Em sede de desenvolvimento do presente estudo, cumpre preambular dizendo que, conforme propala Brito (2010), a intervenção do poder público nos mercados é algo debruçado sobre o plano da indesejabilidade e deve ser combatida quanto estes funcionam de forma harmônica e com poucos erros. Para este autor, daí se dessume a ideia de Adam Smitch, para quem sempre que mercados funcionam corretamente, os agentes econômicos, em busca de seus próprios interesses, tomam decisões que beneficiam toda a sociedade. Ocorrendo, assim, um fenômeno análogo a uma “mão-invisível” organizando essas decisões egoístas em benefício do bem estar de todos.

Enfatiza tal autor que a regulação pública consiste em deixar com a iniciativa privada a responsabilidade pela oferta e gestão do serviço, garantindo, desse modus, as vantagens inerentes ao sistema de mercado, ao passo em que restringe, moderadamente, as entradas e saídas de empresas do mercado e a autonomia de gestão do empresariado, convolando seu comportamento focado nos lucros por regramentos administrativos que garantem um resultado financeiro socialmente aceitável.

Diz, ainda, Brito (2010) que a atividade portuária é um exemplo de setores de infraestrutura que apresenta características que demandam a existência de uma regulação pública. Isso, porquanto suas atividades possuem elevada escala de produção e vultosos níveis de integração. Além do que, seu acontecer exige custos fixos de instalação e funcionamento elevados, fato que impõe uma restrição objetiva e material ao quantitativo de produtores presentes na indústria.

Nessa direção, firma este autor que, desde final do século XX, usava-se no Brasil o sistema conhecido mundialmente como landlord ports, em qual o Estado é o dono das instalações e a iniciativa privada faz a operação portuária. Tal modelo foi trazido à pátria em 1993, com a publicação e sancionamento da “Lei dos Portos” (Lei Federal n.º 8.630/1993), revogada pela atual Lei Federal n.º 12.815/2013 (proveniente da “MP dos Portos”).

2.1 Fundamentação Teórica

Goldberg (2009) diz que estudar o sistema portuário brasileiro tem enorme relevância, pois há muito tempo o modal marítimo é o principal meio de transporte do comércio exterior, sendo os portos utilizados pelo mercado internacional como porta de entrada e saída de cargas diversas.

Enfatiza este autor que porto é um local multifuncional de transferência, onde as cargas estão em trânsito, mas são, também, manipuladas, manufaturadas e distribuídas. Assim, por serem multifuncionais, os portos, para funcionarem harmonicamente, devem estar interconectados logisticamente.

Entende o autor que porto não é um local onde um único produto ou serviço é oferecido, mas sim um complexo sistema em que convergem interesses públicos e privados e que acha na organização dos terminais de demais áreas dos portos um desafio de gestão, principalmente se relevada a pequenez dos espaços onde ocorre tal relação de interesses.

Nessa direção, preleciona Alderton (1999) que o processo de conteinerização foi o principal transformador da estrutura portuária mundial. Tal procedimento iniciou-se a partir da década de 90 e de lá até 1999, segundo o autor, a circulação de produtos e serviços pelos portos de todo o mundo cresceu em torno de 13,20% ao ano. Entretanto, afirma este autor que tal ganho, provocado pelo uso mais intensivo do capital tecnológico em detrimento da mão de obra humana manual, gerou excedente de trabalhadores por todo o mundo (desempregados).

Nesse viés, Aragão (2001) diz que, no Brasil, as atividades portuárias são reguladas, pois os agentes financeiros, no exercício livre da atividade portuária tendem a maximizar seus lucros in faciem do interesse coletivo. Nesse rumo, diz o autor que os benefícios da prestação de serviços portuários a preços baixos e a qualidade e desempenho satisfatórios são auferidos por toda a sociedade, em cada área de influência social do setor portuário.

Além disso, frisa o autor que a regulação estatal no setor de portos pátrios encontra ainda maior respeito quando se lembra do ingresso de imigrantes ilegais, do contrabando, do encalhe de navios, do vazamento de óleos nos mares, de acidentes danificadores de portos e navios, fatos não apenas prejudiciais aos operadores portuários, mas ruins para toda a sociedade brasileira.

Entrona, ainda, Aragão (2001) que a presença estatal na regulação portuária pátria substitui uma “competição pelo mercado” por uma “competição no mercado”. Isto é, com os portos assentados sobre a regulação pública, não existe uma concorrência desleal. As empresas são autorizadas a entrar no mercado. Há a liberdade de entrada e saída de empresas e a determinação de preços e da qualidade dos serviços se dá pela interação entre oferta e demanda. O Estado intervém para assegurar padrões mínimos e garantir que o interesse coletivo vai ser preconizado.

Afirma Goldberg (2009) que em 2008, com a produção do Decreto n.º 6.620/2008, regulamento executivo à “Lei dos Portos” (Lei Federal n.º 8.630/1993), o qual dispunha sobre políticas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento do setor de portos e terminais portuários, além de disciplinar a concessão de portos, o arrendamento e a autorização de instalações portuárias marítimas, a gestão portuária pátria passou a ter regulamentação direcionada para o entronamento de características de descentralização.

Narra, ainda este autor, que, no Brasil, de 1975 a 1990, vigorou um modelo de gestão portuária “totalmente público”, o chamado Service Ports, no qual a Empresa Brasileira de Portos S.A (PORTOBRAS) era a única controladora e reguladora das atividades portuárias. Tal modelo foi chegando ao fim quando o Estado necessitou de gestão mais moderna e mais investimentos no setor portuário, optando por aceitar a participação do capital privado na área.

Tal mudança ocorreu com o nascimento da Lei Federal n.º 8.630/1993 (“Lei dos Portos”), posteriormente regulamentada pelo Decreto n.º 6.620/2008, o qual dispunha sobre políticas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento do setor de portos e terminais portuários, além de disciplinar a concessão de portos, o arrendamento e a autorização de instalações portuárias marítimas.

Nesse direcionamento, relata Queiroz Júnior (2006) que o sistema portuário pátrio nasceu público e assim se manteve por cerca de três séculos. Porém, já a partir da segunda metade só século XIX o Império já dava sinais de aceitar a interferência da iniciativa provada no setor. Consigna este autor que o primeiro empreendimento de efetivo sucesso da iniciativa provada no setor foi a construção e exploração do Porto de Santos, em 1888.

Porém, Goldberg (2009) diz que, mesmo após a criação da Lei Federal n.º 8.630/1993 (“Lei dos Portos”), dado o fato de esta ter sido regulamentada apenas em 2008, pelo Decreto n.º 6.620, este lapso de tempo trouxe a necessidade de haver mudanças no modelo implementado em 2008 pelo referido Decreto, porquanto a ausência de competição intra-portos e a constante interferência dos CAPs (Conselhos de Autoridade Portuária) sobre o controle dos portos dificultavam uma concretização eficiente do modelo até então proposto.

Pois bem, parece que os anseios do referido autor foram atendidos. Diz-se isso, porquanto a Lei Federal n.º 8.630/1993 (“Lei dos Portos”), regulamentada pelo Decreto n.º 6.620/2008, foi revogada, em 2013, pela Lei Federal n.º 12.815 (proveniente da Medida Provisória apelidada de “MP dos Portos”), a qual já foi regulamentada pelo Decreto n.º 8.033/2013.

Nesse meandro, Lira, Vieira e Marchetti (2013) asseveram haver algumas novidades relevantes albergadas por estes novos regramentos, como a previsão, no Art. 8.º do Decreto n.º 8.033/2013, da factibilidade de indenização ao atual titular de arrendamento e/ou concessão de porto. Ocasião em que aduzem tais autores que sendo quebra de contrato o motivo da indenização, esta deve estar devidamente comprovada.

Outra novidade é que, aprioristicamente, uma reivindicação dos interessados no setor portuário, não foi devidamente atendida: a manutenção da descentralização na gestão portuária. A Lei Federal n.º 12.815/2013 trouxe consigo uma administração e/ou gestão portuária centralizada.

À guisa dessa novidade, consoante tais autores, a crítica erigida pelo setor é que uma administração descentralizada gera autonomia para a gestão dos portos, pois há a “delegação” de poderes aos Estados, Municípios, instituições privadas etc. No entanto, uma administração portuária centralizada no Governo Federal e na Secretaria de Portos da Presidência da República, produz uma gestão inacessível e quase dispersa da realidade, porquanto não consegue ter pleno conhecimento das problemáticas práticas do setor, dificultando a solução dos problemas.

Afirmam tais autores que outra contradição da “Nova Lei dos Portos”, a Lei Federal n.º 12.815, é que esta estatui que os processos licitatórios poderão ser realizados na modalidade leilão, tendo como requisito a contratação do maior lance e, em passo oposto, o seu Decreto regulamentador (Decreto n.º 8.033/2013) diz que os principais critérios de julgamento da licitação são o maior valor de investimento, a menor contraprestação do poder concedente e a melhor proposta técnica. Assim, tal divergência, para tais autores, indubitavelmente, causará confusões logo.

Outra preocupação que merece relevamento, mediante o pensar os suso mencionados autores, é a ideia de que as responsabilidades estatais devem ser plenamente objetivas e claras, mormente no que atine aos prazos que envolvem órgãos responsáveis diretamente pela emissão de laudos liberatórios (principalmente ligados ao meio ambiente), necessários às atividades portuárias.

Nesse foco, tais autores mencionam que, no setor portuário, uma barreira encontrada, quando se fala de investimentos, é a necessidade, para obras, do EVTEA (Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental), o qual demanda muito tempo e investimento. Outro exemplo de “burocracia negativa”, segundo os autores, é o Decreto Federal n.º 7.860/2012, o qual criou a Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem (CNAP), a qual tem o desiderato de tão somente elaborar propostas sobre regulação de preços, abrangência de zonas de praticagem (Zps) e medidas de aperfeiçoamento relativas a serviços.

2.2 Metodologia

No alcance do objetivo do presente estudo utilizou-se como metodologia de pesquisa a leitura de bibliografia sobre a temática, bem como se efetuou cotejo e cruzamento entre pensamentos de vários autores especialistas na área. Optou-se por este método de estudo, pois, para Bastos e Keller (2002), neste tipo de pesquisa, baseada na leitura de livros ou outros tipos de documentação escrita (artigos, periódicos, dissertações, teses etc.) é factível obter-se subsídios para a interpretação e compreensão de um fenômeno ou responder a perguntas de pesquisa.

Bem como, as principais características da pesquisa bibliográfica são a informalidade, a criatividade e a flexibilidade. Dessa forma, pode-se afirmar que este tipo de estudo utiliza-se de dados secundários, isto é, dados que já foram produzidos e publicados, e, interligando-os, produz novos dados e novas possibilidades de entendimento de determinada temática.

2.3 A discussão

Mediante o esposado até o momento, percebe-se que a grande discussão trazida por este singelo trabalho acadêmico é atinente à indagação de qual a melhor forma de gestão de portos: centralizada ou descentralizada? Esta dúvida é, basicamente, o problema de pesquisa que exsurge da presente discussão.

Nesse passo, tem-se que, atualmente, conforme impregnado na “Nova Lei dos Portos”, a Lei Federal n.º 12.815/2013 e no seu Decreto regulamentador, a gestão e/ou administração portuária brasileira se dá de forma centralizada, em que o Governo Federal, por meio de sua Secretaria de Portos da Presidência da República (com status de Ministério) e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) possuem poderes de regulação sobre as atividades portuárias pátrias.

Os defensores de tal modalidade, como Aragão (2001), afirmam que, no Brasil, as atividades portuárias devem ser reguladas, pois os agentes financeiros, no exercício livre da atividade portuária tendem a maximizar seus lucros in faciem do interesse coletivo. Nesse rumo, diz o referido autor que os benefícios da prestação de serviços portuários a preços baixos e a qualidade e desempenho satisfatórios são auferidos por toda a sociedade, em cada área de influência social do setor portuário.

Além disso, frisa o autor que a regulação estatal no setor de portos pátrios encontra ainda maior respeito quando se lembra do ingresso de imigrantes ilegais, do contrabando, do encalhe de navios, do vazamento de óleos nos mares, de acidentes danificadores de portos e navios, fatos não apenas prejudiciais aos operadores portuários, mas ruins para toda a sociedade brasileira.

Os opositores a tais ideias, como Lira, Vieira e Marchetti (2013), protetores da perspectiva de uma gestão portuária descentralizada, como era até 2013, com a vigência Lei Federal n.º 8.630/1993 (“Lei dos Portos”), e do Decreto n.º 6.620/2008, afirmam que esta administração centralizada provoca o aumento da burocracia relativa aos trâmites necessários para investimentos e obras nos portos, fato que dificulta o fomento e o crescimento do setor.

Bem como, segundo Goldberg (2009), tais defensores também afirmam que atualmente, por ter havido aumento da participação privada na gestão dos portos pátrios, é necessário o implemento de um novo modelo de administração portuária que descentralizando a gestão, ofereça ao capital privado mais liberdade no manuseio dos portos. Dessume-se do pensamento dos apoiadores de tal ideia que, pensando-se assim, de forma quase que Neoliberal, estar-se pensando apenas no auferimento de lucros e estar-se olvidando a importância da regulação estatal, por meio de todo o poder e capacidade que possui a administração pública, que, por meio, principalmente, de seu poder de polícia, exerce coercibilidade sobre seus administrados para fazer valer o interesse público sempre.

2.4 Resultados Alcançados com a discussão

Os principais resultados obtidos com a feitura da presente pesquisa foram: 1) produção de relevante análise atinente à origem do atual modelo de gestão dos portos brasileiros, bem como 2) clarificação acerca da importância de apoiar-se a existência atual de regulação pública (centralizada) no setor portuário, porquanto se tal setor fosse jogado ao vale das volições apenas do setor privado, muitos interesses públicos seriam aviltados e a busca exagerada pelo lucro extirparia a preocupação com o coletivo e com a sociedade brasileira, nas diversas temáticas imbuídas na discussão sobre o sistema portuário pátrio.

3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente Artigo teve por objetivo precípuo de engendrar análise dos acontecimentos legislativos, sociais, econômicos, políticos e culturais ocorridos no Brasil entre a vigência da Lei Federal n.º 8.630/1993 (“Lei dos Portos”), do Decreto n.º 6.620/2008, o qual dispunha sobre políticas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento do setor de portos e terminais portuários, além de disciplinar a concessão de portos, o arrendamento e a autorização de instalações portuárias marítimas, e suas revogações recentes pela Lei Federal n.º 12.815/2013 (proveniente da Medida Provisória cognominada de “MP dos Portos”) e pelo Decreto n.º 8.033/2013.

Para alcançar o escopo proposto utilizou-se como metodologia de pesquisa a leitura de materiais bibliográficos sobre a temática, bem como efetuou-se cotejo e cruzamento entre pensamentos de autores especialistas na área, preconizando-se as ideias Alexandre Santos de Aragão. Os resultados demonstram que, prima facie, a Lei e o Decreto que atualmente regulam as questões portuárias no país não foram produzidos em direção positiva aos principais anseios dos interessados pelo setor (Empresários), porquanto a gestão portuária brasileira agora tem forma centralizada no Governo.

Porém, tal forma de gestão portuária (centralizada no Governo), como preceitua Aragão (2001) é importante, porquanto os agentes financeiros, no exercício livre da atividade portuária tendem a maximizar seus lucros in faciem do interesse coletivo. Nesse rumo, diz o autor que os benefícios da prestação de serviços portuários a preços baixos e a qualidade e desempenho satisfatórios são auferidos por toda a sociedade, em cada área de influência social do setor portuário.

Além disso, frisa o autor que a regulação estatal no setor de portos pátrios encontra ainda maior respaldo quando se lembra do ingresso de imigrantes ilegais, do contrabando, do encalhe de navios, do vazamento de óleos nos mares, de acidentes danificadores de portos e navios, fatos não apenas prejudiciais aos operadores portuários, mas ruins para toda a sociedade brasileira.

Entrona, ainda, Aragão (2001) que a presença estatal na regulação portuária pátria substitui uma “competição pelo mercado” por uma “competição no mercado”. Isto é, com os portos assentados sobre a regulação pública, não existe uma concorrência desleal. As empresas são autorizadas a entrar no mercado. Há a liberdade de entrada e saída de empresas e a determinação de preços e da qualidade dos serviços se dá pela interação entre oferta e demanda. O Estado intervém para assegurar padrões mínimos e garantir que o interesse coletivo vai ser preconizado.

Nesse foco, com o as informações anteriormente descritas devem ser analisadas dentro de seu contexto, considerando algumas limitações do estudo. Os resultados não são conclusivos, porquanto o que se pode dizer, apenas, é que sim é preciso haver, no setor portuário, regulação por parte do Governo Federal, visto que este é o gestor máximo do Estado. Nessa perspectiva, uma leitura acurada e percuciente de todo o amplexo do presente trabalho revela que a interpretação mais adequada às realidades do tema é a de que pensar em uma gestão portuária descentralizada e/ou entregue totalmente à iniciativa privada prejudicará a sociedade enquanto coletividade.

REFERÊNCIAS

ALDERTON, Patrick. Portos e Operações. Londres: LLP, 1999.

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências Reguladoras e a Evolução do Direito Administrativo Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

_____. O Conceito Jurídico de Regulação da Economia. Rio de Janeiro: Revista de Direito Mercantil Industrial, Econômico e Financeiro, 2001.

BASTOS, C.; KELLER, V. Introdução à metodologia científica. 24. ed. Petrópolis: Vozes, 2002.

BRITO, Pedro. Regulação dos portos para a preservação de interesses coletivos. São Paulo: Jornal Valor Econômico, 2010.

GOLDBERG, David Joshua Krepel. Regulação do Setor Portuário no Brasil: uma análise do novo modelo de concessão de portos organizados. São Paulo: USP/Catálogo de Dissertações de Mestrado, 2009.

LIRA, Armando Santos; VIEIRA, Isabel; MARCHETTI, Melina. Nova Regulação dos portos: desafios e oportunidades. Rio de Janeiro: Agência Nacional de Transportes Fluviais, 2013.

QUEIROZ JÚNIOR, Paulo Peltier. A Reforma Conceitual do Sistema Portuário Nacional. Rio de Janeiro: Revista Portogente, 2006.

Elaborado em setembro/2014