Federalização da atividade bombeiro militar no Brasil

INTRODUÇÃO

Os Corpos de Bombeiros são instituições que adotam diferentes modelos e personalidades jurídicas ao redor do Mundo. Em alguns países são instituições de caráter privado ou relacionadas às municipalidades locais. Já no Brasil, são forças auxiliares, reservas do Exército Brasileiro subordinadas diretamente aos Governadores dos Estados por força de dispositivo previsto na Constituição Federal de 1988.  

Aos olhos da sociedade, a atividade bombeiro militar passa quase que imperceptível por ser uma atividade tipicamente aquartelada. No entanto, é na hora do sinistro ou posteriormente a ele que a população percebe o quão importante é ser atendido por equipes especializadas, bem treinadas e equipadas. Essa é a realidade em algumas cidades, em outras não.

Em termos de originalidade, o presente artigo vem inovar o tema sobre o prisma do Direito Constitucional. Percebeu-se que quase não existem trabalhos na mesma linha de pesquisa aqui debatida. A princípio, identificou-se que as Propostas de Emenda à Constituição nº 51/2013 e nº 06/2017 são as iniciativas, do ponto de vista político, que mais se aproximam dos objetivos desse artigo. No entanto, a primeira proposta pretende uma mudança ampla na atividade policial a partir da desmilitarização da Polícia Militar sem detalhar o funcionamento dos Corpos de Bombeiros. Já a segunda aponta na direção de federalização da Segurança Pública Estadual, incorporando as Polícias Civis à Polícia Federal e transformando as Polícias Militares em uma única Polícia Militar da União e os Corpos de Bombeiros em um único Corpo de Bombeiros Militar da União.

Pessoalmente, o presente artigo reflete a visão de um bombeiro militar preocupado com dois públicos alvos: os bombeiros militares de todo o Brasil e a sociedade em geral. Ambos ganharão com a reorganização técnico-administrativa de uma corporação com alto grau de satisfação popular e de incalculável importância para a segurança pública do País. De outro modo, a pesquisa proporcionou um estudo mais aguçado da atividade bombeiro militar sob o enfoque do Direito Constitucional.

 O método utilizado foi o indutivo considerando que se realizou um levantamento particular, nesse caso a legislação vigente sobre os Corpos de Bombeiros Militares e chegou-se a conclusões gerais em relação à possibilidade de federalização da atividade bombeiro militar por meio da transformação das atuais corporações estaduais em uma única corporação federal. Utilizou-se a abordagem qualitativa a partir da analise dos traços subjetivos e particulares de uma possível federalização. Por fim, buscaram-se fontes legislativas e secundariamente as bibliográficas. Nesse contexto, a pesquisa desenvolveu-se de forma teórica com base em consultas efetuadas em leis, regulamentos, livros e meios informáticos, não sendo necessário sair a campo.

Para melhor estruturar a condução das idéias, o presente artigo está dividido em quatro tópicos principais. No primeiro será apresentado o contexto histórico a fim de construir, em linhas gerais, o caminho percorrido pela atividade até chegar à realidade atual. O segundo abordará as principais vantagens e desvantagens do atual modelo constitucional da atividade bombeiro militar no Brasil. No terceiro, demonstrar-se-á quais as principais vantagens da federalização da atividade bombeiro militar e o quarto apontará as possíveis soluções constitucionais e infraconstitucionais para a implementação de uma atividade em âmbito federal no País, além de sugerir um modelo de Proposta de Emenda à Constituição com a modificação de vários dispositivos constitucionais correlatos ao tema. Por fim, será apresentada a conclusão indicando a viabilidade jurídica da criação do Corpo de Bombeiros Militar do Brasil. 

1. CONTEXTO HISTÓRICO

As origens do que hoje conhecemos como corpo de bombeiros remontam a épocas anteriores a Jesus Cristo. De fato, o homem vem utilizando o fogo desde a pré-história. Todavia, à medida que os seres humanos aglomeravam-se, não raro grandes incêndios aconteciam.

O próprio código de Hamurabi de 1.700 A.C afirma em um de seus artigos que caso acontecesse um incêndio numa casa e aquele que viesse a tentar apagá-lo tentasse tomar a propriedade alheia deveria ser atirado no mesmo fogo que estava queimando a residência.

Adiante é possível encontrar registros escritos na antiga China de agrupamentos de bombeiros civis assim como modelos de corporações romanas, portuguesas e francesas ao longo da história. Esse último modelo, o francês, é que mais se assemelha ao modelo militar adotado em nosso país.

Segundo o professor Coronel Nilton Divino D’Addio na coluna Memória da Revista FUNDABOM, a atividade começou a tomar forma no Brasil em 1856 quando Dom Pedro II criou o Corpo de Bombeiros Provisório da Corte baseado nos modelos militar francês e civil português. Quatro anos mais tarde é regulamentado definitivamente o Corpo de Bombeiros da Corte (CBC), sob a jurisdição do Ministro da Justiça, recebendo graduações militares.

2. VANTAGENS E DESVANTAGENS DO CENÁRIO ATUAL DA ATIVIDADE BOMBEIRO MILITAR NO BRASIL

O atual cenário da atividade bombeiro militar no Brasil pode ser extraído do texto constitucional a partir dos artigos basilares 42 e 144. Em princípio, temos a base organizacional das instituições e o regime a que seus membros estão subordinados conforme o artigo 42: 

“Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)” (BRASIL, 1988, Art. 42).

Posteriormente, a Constituição Federal enquadra os Corpos de Bombeiros Militares no rol taxativo da segurança pública e deixa clara a subordinação direta ao chefe do poder executivo dos Estados conforme se verifica no artigo 144, inciso V e parágrafo 6º: 

 “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

(...)

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

(...)

§ 6º As polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército subordinam-se, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais e distrital, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019)” (BRASIL, 1988, Art. 144)

Depreende-se do exposto que, apesar de serem corporações vinculadas ao Chefe do Poder Executivo dos Estados, existe uma relativa ligação entre corpos de bombeiros e o Exercito Brasileiro à medida que aqueles são forças auxiliares desse.

“(...) devemos destacar que os militares são não só os integrantes das Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica — art. 142), como também os integrantes das Forças Auxiliares e reserva do Exército (polícias militares e corpos de bombeiros militares — art. 42, caput, c/c o art. 144, § 6.º). Os primeiros estão organizados em nível federal (como vimos, as Forças Armadas são instituições nacionais), enquanto os membros das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares, instituições organizadas, também, com base na hierarquia e disciplina, em nível estadual, distrital ou dos Territórios. (LENZA, 2012, p. 942)”

Com base no enquadramento constitucional das instituições bombeiro-militares, passemos agora a discutir algumas vantagens e desvantagens desse cenário constitucional.

A nosso ver, a militarização dos Corpos de Bombeiros é uma das principais vantagens considerando que a atividade exercida pelas corporações é de caráter essencial à segurança pública e ao bem-estar social. 

Por serem militares, os membros dessas instituições estão sujeitos a regime disciplinar diferenciado com base na hierarquia e disciplina, essenciais ao excelente cumprimento dos deveres legais. De acordo com Martins (1996, p. 24, apud CARVALHO, 2015, p. 14), (...) “se em regra basta ao servidor público civil o rigoroso cumprimento de seus misteres, do servidor público militar espera-se um ‘plus’. Assim, além do estrito cumprimento de seus deveres há que o servidor refletir uma adesão psicológica ao ideário militar, ou uma vocação para a vida castrense.”. 

Soma-se a isso o fato de ser proibido o exercício do direito de greve por parte dessa categoria conforme inciso IV do artigo 142 da Constituição Federal de 1988. Em linhas gerais, a sociedade pode contar diuturnamente com os serviços prestados pelos Corpos de Bombeiros Militares sem temor de deparar-se com uma paralisação da categoria por força de uma greve e ciente de que qualquer conduta fora do ordenamento jurídico será apurada com base na hierarquia e disciplina.

De outro modo, essa vinculação das corporações aos Estados Federados traduz-se numa das principais desvantagens do modelo atual. Exemplo disso são as normas técnicas: cada Estado, a princípio, pode editar normas e padronizar procedimentos que a nosso ver poderiam ser unificados para todo o país a exemplo das Normas Brasileiras da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT e Normas Regulamentadoras – NR´s, que por sinal, incidem em muitos aspectos da atividade bombeiro militar. 

Do ponto de vista orçamentário – financeiro, equipamentos específicos para bombeiros requerem alto investimento. Alguns Estados brasileiros não geram arrecadação suficiente para realizar gastos com tais equipamentos. Nesse ponto, processos licitatórios unificados e compras em grande escala para atender todo o Brasil podem vir a gerar economicidade (economia de escala) e padronização de equipamentos que, em longo prazo, geram economia também nos processos de manutenção dos mesmos.  

Sob outro prisma, cabe o seguinte questionamento: sabendo que os corpos de bombeiros são forças reservas do Exercito Brasileiro e que este é subordinado diretamente ao Presidente da República. Como podem tais corporações, também militares serem vinculadas diretamente aos Estados?

3. PRINCIPAIS ASPECTOS DA FEDERALIZAÇÃO DA ATIVIDADE BOMBEIRO MILITAR NO BRASIL;

Em tese, federalizar a atividade bombeiro militar no Brasil poderia mitigar as seguintes inconsistências:

• A não uniformidade de procedimentos operacionais padrão;
• Ocorrências em áreas de difícil acesso que nem sempre a corporação do Estado afetado tem condições de atender;
• A falta de efetivo;
• A questão salarial;
• A discrepância entre corporações com o mesmo objetivo constitucional, mas que, no entanto vivenciam diferentes realidades;
• A possibilidade de criação de uma Academia Nacional de Bombeiros a exemplo de instituições como a Polícia Federal e Polícia Rodoviária Federal.
• Diante dessas possibilidades, padronizar os procedimentos operacionais padrão utilizando-se de conhecimentos produzidos a partir da Academia Nacional de Bombeiros seria um avanço sem precedentes na atividade. Até a nomenclatura de viaturas é diversa em todo o País.

No caso de ocorrências em áreas de difícil acesso ou que abranjam mais de uma unidade da federação, as equipes formadas pertenceriam a uma única corporação que poderia planejar os aspectos logísticos de forma muito mais confortável e respeitando o princípio constitucional da eficiência. A realidade atual demonstra que, em acontecendo um sinistro que deva receber atenção de mais de uma Corporação, a operação torna-se por vez complexa considerando que cada Estado tem procedimentos distintos em relação a autorização para diárias, viagens a serviço, alimentação entre outros.

Sob outro enfoque, a possibilidade de viabilizar o serviço obrigatório para o Corpo de Bombeiros Militar do Brasil seria evoluir no que tange a efetivo. É fato que um jovem ao ingressar nas fileiras das Forças Armadas fica apto, após alguns meses, a servir o País em caso de guerra. Imaginemos esse mesmo jovem servindo por algum tempo na corporação bombeiro militar: além de sair preparado para uma possível guerra tornar-se-ia também, mais uma combatente do fogo com conhecimentos técnicos específicos na área de salvamento, resgate e demais procedimentos de volta à sociedade civil. Ademais, com alguns ajustes na legislação infraconstitucional, esse mesmo profissional poderia sair da Corporação com um certificado com status de bombeiro civil ou técnico de segurança, por exemplo. 

Diante do exposto, até aqui foram debatidos superficialmente aspectos essenciais à atividade e que de fato amenizariam alguns pontos sensíveis existentes no Brasil. Assim, passemos a debater a possibilidade de fato da criação do Corpo de Bombeiros Militar do Brasil. 

4. PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO PARA A CRIAÇÃO DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO BRASIL

Antes de sugerir uma possível proposta de emenda à constituição tendente a criar o Corpo de Bombeiros Militar do Brasil é necessário discutir a base constitucional para o pleito e se há possibilidade de propor uma emenda constitucional no caso concreto.

Dessa forma, o artigo 60 da Constituição Federal, transcrito a seguir, aponta os pressupostos para que a Carta Magna possa ou não ser emendada. 

“Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II - do Presidente da República;

III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.

§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I - a forma federativa de Estado;

II - o voto direto, secreto, universal e periódico;

III - a separação dos Poderes;

IV - os direitos e garantias individuais.

§ 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.” (BRASIL, 1988, Art. 60)

Da análise do embasamento legal, percebe-se que é perfeitamente possível propor uma emenda à constituição haja vista que a matéria em questão não está entre as cláusulas pétreas elencadas no parágrafo 4º do referido diploma.

Todavia, cabe destacar que nem todo projeto de emenda à constituição pode seguir adiante. Sobre o tema, Temer (2008, p. 146) assevera que o “projeto de emenda só pode converter-se em norma constitucional se obediente a processo legislativo especialmente previsto e abrigando conteúdo não destoante do texto constitucional.”

Por tanto, passaremos a propor um modelo de como seria uma Proposta de Emenda à Constituição para a criação do Corpo de Bombeiros Militar do Brasil considerando que tal projeto não viola, a principio, nenhum dispositivo constitucional.

SUGESTÃO DE PEC PARA A CRIAÇÃO DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO BRASIL

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº          , DE 2020

(Dos Senadores ou Dos Deputados .... e outros....)

Altera os artigos 21, 22, 32, 42 e 144 da Constituição Federal para prever a criação do Corpo de Bombeiros Militar do Brasil e dá outras providencias. 

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

 Art. 1º O artigo 21, inciso XIV passará a ter a seguinte redação:

“Art. 21. Compete à União:

(...)

“XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia penal e a polícia militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio.”

(...)

Art. 2º Será acrescentado ao artigo 21 o inciso XXVI com a seguinte redação:

“Art. 21. Compete à União:

(...)

XXVI - organizar e manter o Corpo de Bombeiros Militar do Brasil.”

Art. 3º O artigo 22, inciso XXI passará a ter a seguinte redação:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e do Corpo de Bombeiros Militar do Brasil;

Art. 4º O artigo 32, parágrafo 4º passará a ter a seguinte redação:

(...)

“§ 4º Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, da polícia civil, da polícia penal e da polícia militar.”

Art. 5º O artigo 42, passará a ter a seguinte redação:

“Art. 42 Os membros das Polícias Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.”

Art. 6º O artigo 144 da Constituição Federal de 1988 passa a vigorar com o inciso V modificado, acrescido do inciso VII, parágrafos  5º e 6º modificados e acrescido também do parágrafo 11 e seus incisos I, II e III nos seguintes termos: 

“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

(...)

V - polícias militares;

VII– corpo de bombeiros militar do Brasil.”

(...)

“§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública;”

“§ 6º As polícias militares, forças auxiliares e reserva do Exército subordinam-se, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais e distrital, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.”

“§ 11 Ao Corpo de Bombeiros Militar do Brasil, força auxiliar do Exército, instituído por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado com base na hierarquia e disciplina, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.”

“I - Aplicam-se aos militares do Corpo de Bombeiros Militar do Brasil, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei federal específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelo Presidente da República.” 

“II - Aplica-se aos militares do Corpo de Bombeiros Militar do Brasil o disposto no art. 37, inciso XVI, com prevalência da atividade militar.”

“III - Lei de iniciativa do Presidente da República disporá sobre a transformação dos atuais Corpos de Bombeiros Militares dos Estados no Corpo de Bombeiros Militar do Brasil e dará outras providencias necessárias ao pleno funcionamento da instituição.”

Art. 7º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

Resta aqui finalizada a presente proposta e passemos agora a expor os resultados obtidos por meio das conclusões.

CONCLUSÕES

Federalizar a atividade bombeiro militar passa por aspectos muito maiores que uma simples sugestão de Proposta de Emenda à Constituição. Todavia, considerando o proposto nesse artigo, citamos as principais vantagens e desvantagens do atual modelo constitucional da atividade bombeiro militar no Brasil e apresentamos como solução a federalização das corporações estaduais, transformando-as no Corpo de Bombeiros Militar do Brasil.

Dessa forma, restou possível editar uma emenda à Constituição Federal de 1988 por haver amparo legal e não contrariar nenhuma cláusula pétrea. Nesse sentido, ao sugerir a PEC, houve a preocupação de elencar os dispositivos constitucionais que sofreriam mudanças com a nova proposta.

Deixamos claro que tal proposta é apenas um ensaio técnico jurídico acerca do tema carecendo de um estudo aprofundado considerando o alto impacto nas instituições, pessoas e demais atores envolvidos. Restringimos-nos aqui a elencar apenas o aspecto da federalização, mas sabemos que independente de isso ocorrer ou não, o processo deve passar por estudo mais acurado. 

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Câmara dos Deputados. 49. Ed. Brasília: Edições Câmara, 2016. 

CARVALHO, Leonardo de Oliveira. A inconstitucionalidade do Regulamento Disciplina do Exército (RDE) e a defesa do devido processo administrativo disciplinar militar. Trabalho de Conclusão de Curso. Faculdade de Direito. Universidade de Juiz de Fora, Juiz de Fora, 2015.

CÓDIGO DE HAMURÁBI. DHNET. Disponível em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/hamurabi.htm>. Acesso em: 23/06/2020.

D’ADDIO, Coronel Nilton Divino. Memória: As nossas origens.  Revista Fundabom. Fundação de apoio ao corpo de bombeiros. Publicação oficial do Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de São Paulo. São Paulo. Ano II, nº 4, ISSN 2446-7855, p. 47, 2016.

LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado / Pedro Lenza. – 16. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo : Saraiva, 2012.

SENADO FEDERAL. Proposta de Emenda à Constituição n° 51 de 2013: Altera os arts. 21, 24 e 144 da Constituição; acrescenta os arts. 143-A, 144-A e 144-B, reestrutura o modelo de segurança pública a partir da desmilitarização do modelo policial. Acesso em 23/06/2020.

SENADO FEDERAL. Proposta de Emenda à Constituição n° 6 de 2017: Altera os arts. 21, 22, 42 e 144 da Constituição e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) para federalizar os órgãos de segurança pública. Acesso em 23/06/2020.

TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 22a ed. Editora Malheiros, 2008. 

Data da conclusão/última revisão: 23/06/2020