As competências da Polícia Judiciária e do Ministério Público na persecução penal

Resumo: A competência, como conceito jurídico-científico, além de ter suporte no direito positivado, deve possuir uma finalidade operacional. No âmbito da persecução penal, os atores não exercentes de função jurisdicional, quais sejam, a Polícia Judiciária e o Ministério Público, possuem funções normativamente estabelecidas. A doutrina Processual Penal insiste que a competência seja entendida como medida ou parcela da jurisdição, a qual apenas seria irrogada àqueles que exercem função jurisdicional. Para a doutrina do Direito Público e o entendimento do STF, a Polícia Judiciária e o Ministério Público são titulares de competências públicas.

Abstract: Administrative competence, as a juridical definition, besides having the support in the positive Law, must attain an operational goal. In the criminal perquisition, the actors unprovided with the jurisdictional tasks, such as the Judiciary Police and the Attorney Office, are legally empowered. The Criminal Procedure Doctrine insists that competence should be understood as a mesure or part of the jurisdiction, which only would be conferred to those with jurisdictional authority. For the Public Law Doctrine and the jurisprudence of the Supreme Court, the Judiciary Police and the Attorney Office are entrusted with administrative competences.

Palavras-chave: Polícia Judiciária. Ministério Público. Persecução Penal. Competência. Atribuições.

Keywords: Judiciary Police. Attorney Office. Criminal Perquisition. Competences. Duties.

Sumário: Introdução. 1. A persecução penal na ordem legal brasileira e o papel da Polícia Judiciária e do Ministério Público. 2. A Polícia Judiciária e o Ministério Público: as competências legalmente previstas. 3. A conceituação de “competência” formulada pela doutrina do Direito Público. 4. A visão do Supremo Tribunal Federal sobre as “competências” da Polícia Judiciária e do Ministério Público. Conclusão. Referências.

Introdução

No âmbito da persecução penal brasileira, as funções previstas normativamente e delimitadas aos órgãos de Polícia Judiciária e ao Ministério Público são, a princípio, legalmente inconfundíveis.

Esse plexo de prerrogativas, poderes e deveres, legalmente irrogado a essas instituições, na tradição processualista, é tratado como “atribuição”.

É sabido que qualquer conceito jurídico, como qualquer outra denominação técnico-científica, visa um papel funcional, ou seja, deve ter uma determinada serventia, tanto em vista de sua compreensão teórica, quanto no papel de viabilizar uma devida operacionalização das categorias jurídicas.

Ademais, a terminologia científica é construída pelo estudo do direito positivo, e, desse modo, por coerência, deve guardar pertinência às definições e descrições legais estabelecidas nas normas jurídicas em vigor.

Assim, da análise do conjunto normativo disciplinador das funções persecutórias da Polícia Judiciária e do Ministério Público, é perceptível nesses dispositivos legais a prevalência do conceito “competência” para determinar os misteres devidos por esses órgãos.

No entanto, há uma insistência por parte da doutrina processual em apenas utilizar a terminologia “atribuição” para o plexo de poderes jurídicos dos órgãos investigativos e acusador da persecução penal. Por exemplo, Fernando Capez, como a maior parte da doutrina processualista, vê a competência apenas como medida e limite do poder jurisdicional (2014, p. 218).

Desse modo, a desconsideração ao conceito de “competência” da Polícia Judiciária e do Ministério Público, sob a perspectiva dogmática, representaria ignorar a linguagem técnica estabelecida nos textos normativos vigentes e a conceituação científica publicista construída a partir dessas normas.

1. A persecução penal na ordem legal brasileira e o papel da Polícia Judiciária e do Ministério Público

O modelo constitucional brasileiro, como é tendência nos estados constitucionais modernos, inadmite a possibilidade de vingança privada. Ou seja, os poderes de coerção, punição e o exercício da violência, foram transferidos para a autoridade do Estado.

Desse modo, no Estado de Direito brasileiro, organismos públicos detêm o exclusivo poder de procedimentalizar a punição jurídica dos cidadãos tidos como responsáveis por violarem a ordem legal vigente.

Nas disposições constitucionais acerca dos direitos fundamentais, a Constituição brasileira exige que eventual pena de prisão seja consequência de um devido processo legal, com plena obediência à presunção de inocência, ampla defesa, contraditório, dentre outras garantias de uma democracia constitucional.

Não por outra razão, o Texto Maior estabeleceu que, o órgão estatal responsável por deflagrar a ação penal, é, concomitantemente, instituição de defesa do regime democrático. E não obstante, de modo a conferir um suporte democrático às investigações, atribuiu-se ao Ministério Público a função de controle da atividade policial.

Segundo a ordem constitucional brasileira, no artigo 129, I, é função institucional do Ministério Público a promoção da ação penal pública. Além disso, o inciso VII desse artigo prevê a função do órgão ministerial de, também, “requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial”.

Como é deveras conhecido, conforme as disposições contidas no artigo 144 do texto constitucional, cabem às polícias civis e federal a apuração de infrações penais, cada qual responsável pela investigação de tipos específicos de delitos.

Desse modo, a persecução penal poderia ser desdobrada em duas fases, quais sejam, a investigativa, exercida prioritariamente pelos organismos policiais, e a fase processual, a qual é iniciada por ação penal promovida pelo Ministério Público.

Nesse sentido, sobre a persecução penal, lembra Mirabete que, “além da ideia da ação da justiça para punição ou condenação do responsável por infração penal, em processo regular, inclui ela os atos praticados para capturar ou prender o criminoso” (2003, p. 73).

Na mesma vertente, Tourinho Filho leciona que o Estado, como titular do jus puniendi, ao exercer a persecução penal, deve buscar “elementos comprobatórios do fato infringente da norma e os de quem tenha sido o seu autor, entregando-os, a seguir, ao órgão do Ministério Público para promover a competente ação penal” (1998, p. 193).

Ademais, também é juridicamente defensável que o Ministério Público, excepcional e secundariamente, também atue na fase investigativa da persecução penal. Contudo, a melhor exegese constitucional argumenta que, no que se refere à atividade investigativa, caberia à polícia judiciária o seu exercício prioritário (BARROSO, 2004).

2. A Polícia Judiciária e o Ministério Público: as competências legalmente previstas

Da estrutura federativa do Estado brasileiro decorre uma polícia judiciária organizada em esferas estadual e federal. Ademais, o mesmo modelo é observado no esquema organizacional do Ministério Público, ou seja, possuindo tal órgão os níveis estadual e federal.

A Constituição Federal, segundo o artigo 22, XXII, previu que cabe à União Federal “legislar sobre a competência da polícia federal”. (grifo nosso). Já no artigo 144, §1º, IV, ao tratar especificamente sobre as funções da polícia federal, o texto constitucional lembrou que a esse órgão cabe “exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União”.

No Código de Processo Penal, em seu artigo 4º, foi estabelecido que a polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais para fins de apuração das infrações penais. E o parágrafo único desse artigo dispõe: “A competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função” (grifo nosso).

Apesar de não ser o objeto do presente estudo, é dedutível o poder subsidiário do órgão ministerial em proceder a investigações. A partir dessa premissa, é esclarecedor o inciso VI, do artigo 129, da Constituição, o qual prevê que uma das funções do Ministério Público é “expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência”. (grifo nosso).

No entanto, não se pode negar que o próprio texto constitucional, ao tratar das funções do Parquet, no §5º, do artigo 128, dispôs o seguinte: “Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público” (grifo nosso).

E a própria Lei Complementar nº 75/93, que regula o Ministério Público da esfera federal, trouxe em sua apresentação o seguinte enunciado: “Dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União” (grifo nosso).

Assim, uma interpretação açodada poderia concluir que, a normatização infraconstitucional irrogou ao Ministério Público, antes de tudo, “atribuição”. No entanto, da leitura do artigo 5º, §1º, da Lei Complementar nº 75/93, é perceptível que a gama de poderes conferidos legalmente ao Ministério Público é tratada como “competência”. Aliás, a redação do artigo 5º, §1º, da LC nº 75/93, é a seguinte: “Os órgãos do Ministério Público da União devem zelar pela observância dos princípios e competências da Instituição, bem como pelo livre exercício de suas funções” (grifo nosso).

Também, no que se refere à possibilidade do parquet apresentar denúncias, a LC nº 75/93 trouxe a seguinte redação: “Art. 6º Compete ao Ministério Público da União: (....) V - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei”. Em seguida, no artigo 8º, há previsão, no mesmo dispositivo, de “atribuições” e “competência” a encargo do Ministério Público, pois, conforme está insculpido na redação desse artigo: “Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público da União poderá, nos procedimentos de sua competência: I – instaurar inquérito civil (....)”. E nessa linha, em relação ao controle externo da atividade policial exercido pelo Ministério Público da União, o artigo 3º, ‘e’, determinou que o parquet levasse em conta “a competência dos órgãos incumbidos da segurança pública” (grifo nosso).

Logo, é nítido que a normatização que disciplina a atuação do Ministério Público da União trouxe a mesma terminologia já consolidada em relação aos misteres de qualquer órgão estatal. Ou seja, ao MPU foi conferida uma determinada competência, a qual se manifesta através de diversas atribuições legais.

Não por outra razão que a Lei nº 8.6325/93, que instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, ao assegurar em seu artigo 3º a autonomia funcional, administrativa e financeira da instituição, previu, no inciso XII, que a partir dessa garantia de autonomia, cabe-lhe “exercer outras competências dela decorrentes”. 

3.  A conceituação de “competência” formulada pela doutrina do Direito Público

Como todo conceito fundamental dos estudos jurídicos, a noção de competência busca delimitar, e sistematizar de forma lógica, o vasto espectro de poderes conferidos pela norma jurídica à autoridade pública.

No entanto, como decorrência de uma fenomenologia do Direito, a configuração desse conceito deve ter pertinência aos postulados já positivados no ordenamento legal. Desse modo, a noção de competência, como qualquer conceito jurídico, conforme o magistério de Geraldo Ataliba, “só pode ser formulado a partir do desenho legal construído discricionariamente pelo legislador constituinte” (2000, p. 38).

Por conseguinte, a lição de Lourival Vilanova é precisa ao descrever que as funções do Estado são exercidas através de órgãos, os quais, nada mais representam senão um feixe de competência. E assim o sendo, conforme o seu entendimento, cada órgão do Estado “é um plexo de atribuições, de faculdades, de poderes e de deveres”, podendo, assim, ser compreendido como uma “porção constitucionalmente delimitada de competência” (2000, p. 265-269).

Aliás, a partir da visão clássica da tripartição de funções do Estado, explicita Carlos Ari Sundfeld que, “o juiz, o legislador, o administrador, não têm o direito de, respectivamente, julgar, legislar ou administrar, mas, sim, competência para fazê-lo”. (2005, p. 112).

Na mesma linha, Lewandowski explica que, em que pese o poder estatal ser uno, indivisível e inalienável, os órgãos governamentais, no exercício de suas respectivas funções, exerceriam certas competências, as quais nada mais são do que “faculdades que a lei lhes confere para emitir decisões sobre determinadas matérias, delimitadas juridicamente” (2004, p. 274). E em seguida, elucida o citado autor que o conceito de competência não se confunde com a definição de atribuição, pois, esta diz respeito, mais especificamente, a um “círculo de deveres e responsabilidades inerentes ao cargo ocupado ou à função desempenhada por servidores ou agentes públicos nos órgãos governamentais” (idem).

Nessa vertente, para Fernanda Marinela, “entende-se por competência o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos, fixados pelo direito positivo, representando a esfera de atuação de cada um deles” (2012, p. 266).

No entanto, em que pese o posicionamento consolidado dos publicistas, ainda é forte na doutrina processual penal a visão de que a competência somente diria respeito à função jurisdicional. Por exemplo, para Mirabete, dentre outros, “a competência é, assim, a medida e o limite da jurisdição”, ou seja, uma “delimitação do poder jurisdicional” (2003, p. 167).

Ao que parece, a leitura processualista, ignora os demais dispositivos normativos que versam sobre competências públicas, e, inadvertidamente, exponencia o contido no artigo 69 do Código de Processo Penal, o qual, ao tratar da “competência”, apenas disciplina a “competência jurisdicional”.

Desse modo de ver da doutrina do direito processual, ignorar-se-ia a sistemática constitucional em relação aos comandos normativos referentes aos poderes do Estado e de seus órgãos, e, de forma equivocada, privilegiar-se-ia um dispositivo ordinário processual, de modo a conceber a competência estatal como função pertinente exclusivamente do poder jurisdicional.

4. A visão do Supremo Tribunal Federal sobre as “competências” da Polícia Judiciária e do Ministério Público

A Suprema Corte brasileira, como instância vocacionada ao controle de constitucionalidade dos atos normativos do ordenamento pátrio, historicamente, é composta por Ministros cuja área de predileção é o direito público, sobretudo o constitucional e o administrativo. Como exemplo, os últimos presidentes do STF, a saber, Ministros Carmen Lúcia, Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Ayres Britto, todos, sem exceção, são notórios publicistas.

Consequentemente, é visível que os julgados do STF estejam pautados pela utilização de conceitos tradicionais e consolidados nos estudos da Teoria Geral do Estado, do Direito Constitucional e Administrativo, na maioria dos casos. Nesse sentido, é o que ocorre nas decisões proferidas acerca dos atores não jurisdicionais responsáveis pela persecução penal. 

Por exemplo, através da Súmula Vinculante 14, o Supremo Tribunal Federal externou entendimento sobre prerrogativa do advogado quando no exercício da defesa de interessados que estejam sendo investigados. No entanto, o que interessa neste presente estudo é que, ao se referir aos misteres dos órgãos responsáveis pela condução de procedimentos investigatórios, o STF deixou evidente que eles são dotados de competências investigativas.

Em outra oportunidade, ao analisar a possibilidade jurídica de cooperação entre a Polícia Federal e a Polícia Estadual, o STF concluiu pela sua viabilidade, deixando claro que a  Polícia Judiciária possui “competência investigatória”. Na ocasião, foi decidido:

“a dúvida inicial em torno da competência investigatória da Polícia Judiciária para apurar práticas criminosas, de um lado, e a eventual cooperação entre organismos policiais, ainda que vinculados a pessoas estatais distintas (Polícia federal e Polícia Estadual), de outro, não impedem que se instaure, desde logo, por qualquer desses órgãos, nessa fase inaugural, a pertinente investigação penal” (RHC 116002 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julg. em: 25/03/2014).

Em relação à atividade investigativa levada a cabo pelo Ministério Público, a Suprema Corte externou o entendimento de que “o Ministério Público dispõe de competência para promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado” (RE 593727/MG, Rel. Min. Cezar Peluso, Relator do Acórdão Min. Gilmar Mendes, julg. em: 14/05/2015).

Assim, não vê o STF que o conceito “competência” esteja restrito à função jurisdicional, ao contrário de como enxergam vários doutrinadores processualistas. No RE 497.170-4, foi explicitada a competência para julgamento e a competência do parquet em capitular determinado fato para oferecimento da denúncia criminal. Segundo a ementa do referido julgamento:

“I - A definição da competência para julgamento do crime, com base na tipificação provisória conferida ao fato pela autoridade policial, não enseja supressão das atribuições funcionais do Parquet.

II – Fica resguardada a competência do Ministério Público de dar o fato a capitulação que achar de direito quando ofertar a denúncia” (RE 497.170-4/SP, Rel. Min. Ricardo Lewadowski, julg. em: 13/05/2008).

Ou seja, na visão do tribunal constitucional pátrio, o Ministério Público, seja como titular da ação penal, seja como controlador da atividade policial, possui, antes de tudo, competência. Nesse sentido, julgou-se:

“A Constituição Federal de 1988, ao regrar as competências do Ministério Púbico, o fez sob a técnica do reforço normativo. Isso porque o controle externo da atividade policial engloba a atuação supridora e complementar do órgão ministerial no campo da investigação criminal. Controle naquilo que a Polícia tem de mais específico: a investigação, que deve ser de qualidade” (HC 97.969/RS, Rel. Min. Ayres Britto, julg. em: 01/02/2011).

Logo, as missões persecutórias legalmente atribuídas à Polícia Judiciária e ao Ministério Público têm sido devidamente analisadas e esclarecidas pelo STF, e para tanto, utilizando-se da terminologia técnica estabelecida pela arquitetura constitucional e consagrada na doutrina publicista. 

Conclusão

A linguagem técnica estabelecida pelos textos normativos vigentes serve de base à formulação das análises jurídico-científicas e à sistematização conceitual a encargo da doutrina jurídica. Ademais, a conceituação rigorosa de realidades jurídicas distintas viabiliza um regular funcionamento do sistema de Justiça. Aliás, tal é a consagrada lição de Eros Grau, para quem a “finalidade dos conceitos jurídicos é a de ensejar a aplicação de normas jurídicas” (2005, p. 87).          

No entanto, mesmo que as definições e proposições técnico-científicas não se confundam com as disposições prescritivas insculpidas nos textos legais, por coerência, os conceitos jurídicos elaborados pela doutrina devem pertinência ao direito positivado a que fazem referência.

Assim, da análise das disposições legais que disciplinam a persecução penal e os órgãos por ela encarregados, é dedutível que a norma posta previu competências públicas para todos os seus atores, sejam eles atuantes na esfera processual ou estritamente investigativa.

Logo, o conceito de “competência” utilizado pela doutrina publicista majoritária, utilizado para tratar dos poderes atribuídos legalmente aos agentes públicos, é de evidente rigor científico.

Não por outra razão, os julgados do STF acerca de questões relativas à persecução penal, evidentemente pautados pelas prescrições constitucionais em vigor, utilizam-se do conceito “competência” ao tratar do plexo de atribuições o qual possuem os responsáveis pelo exercício desse mister. Aliás, como a composição da Suprema Corte é majoritariamente formada por publicistas, é natural a predileção naqueles julgamentos pela linguagem e conceituação consagradas pelos estudos do Direito Público.

Desse modo, sob a perspectiva da dogmática jurídica, é verdadeira a afirmação de que a Polícia Judiciária possui competência para investigar possíveis ocorrências de delitos. Igualmente, é correta a assertiva no sentido de que, em relação à propositura da ação penal, ao controle da atividade policial e à requisição de diligências investigativas complementares, é o Ministério Público o órgão que possui competência para tanto.

Referências

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Data da conclusão/última revisão: 4/2/2020