Gestão Orçamentária Participativa dos Municípios

“Ninguém mora na União, ninguém mora no Estado,todos moram no Município.”

André Franco Montoro

1 – INTRODUÇÃO

O processo de aglutinação social que envolve a Gestão Democrática dos Municípios, pode ser considerado um verdadeiro ajuste entre os atores públicos e privados, ajuste esse que se processa em várias dimensões, dentre elas, sem dúvida alguma, a jurídica, e cujas implicações no campo jurídico-institucional - em especial no tocante ao planejamento urbano - ainda estão por se verificar em toda sua extensão e potencialidade.

Com o processo de redemocratização da sociedade brasileira, iniciado no final da década de 70, somado à crise fiscal, déficit público, desempenho insatisfatório das empresas públicas, ao cenário da globalização e do desenvolvimento tecnológico, inadequação do modelo de Estado, crise da capacidade governativa, dentre outros, colocou-se na agenda do dia o debate sobre a administração pública, ressaltando o esgotamento dos modelos tradicionais de gestão.

 Nesse contexto, desenvolveu-se a Reforma Estrutural do Estado Brasileiro em 1995, como tentativa de resgatar a eficiência, responsabilidade e transparência da Administração, e, conseqüentemente, a capacidade governativa do Estado, introduzindo-se o debate sobre o desempenho da gestão governamental. A Reforma envolve basicamente a descentralização, a participação cidadã e o controle social dos atos, enfatizando a necessidade de uma administração mais próxima e mais permeável em relação às demandas de uma cidadania cada vez mais plural e ativa atuando, assim, no fortalecimento dos Municípios e impondo a construção de uma nova administração pública voltada para o cidadão.

É importante ressaltar que a questão da eficiência das ações governamentais, que envolve a participação da sociedade no processo decisório local, está deixando de ser vista como problemática política passando a uma problemática técnico-administrativa. Nesse contexto ganham ênfase as propostas de uma nova administração, planejamento estratégico, avaliação das ações governamentais e o desenvolvimento local.

Nessa medida, com a busca da eficiência das ações governamentais, intensificam-se a municipalização e descentralização das políticas públicas. No Brasil, tais processos tomam corpo desde o início da década de 90, com a elaboração das leis orgânicas municipais, resultado da autonomia auto-organizatória dos Municípios, e também com um conjunto de leis e políticas federais e estaduais de incentivo e de transferência de competências para o âmbito municipal.

2- PARTICIPAÇÃO CIDADÃ E O MUNICÍPIO

Interessa a este trabalho a participação política da sociedade civil ou popular, especificamente no que tange à participação do cidadão nas ações e decisões governamentais em nome da coletividade. Essa participação cidadã nos governos locais, por sua vez, envolve a institucionalização de mecanismos que combinam os princípios da democracia representativa com a democracia direta, mecanismos jurídico-administrativos que possibilitam a gestão democrática no âmbito municipal na busca de maior eficiência, transparência e responsabilidade pública dos governos locais.

Ressalte-se que a participação da sociedade civil nas políticas públicas é pressuposto para que a reforma se operacionalize devidamente, para que passemos efetivamente a um modelo de administração gerencial, voltado para a eficiência, transparência e responsabilidade do Estado, construindo assim uma nova administração voltada para o cidadão. Para que isso ocorra, essa participação tem necessariamente que se verificar no plano fático, e se essa efetividade não se der como produto de reivindicações populares, deverá ser, então, ao menos promovida pelos governos, especialmente os municipais, mais suscetíveis às demandas da sociedade.

Como célula política da organização nacional mais próxima à sociedade civil, é no Município que se apresentam as condições favoráveis à efetiva participação da sociedade na gestão da coisa pública, pela maior possibilidade de identificação dos interesses comuns e dos meios a serem utilizados para a sua realização.

3- GESTÃO DEMOCRÁTICA DOS MUNICÍPIOS

A gestão democrática dos municípios envolve a submissão à sociedade do planejamento, elaboração de leis e decisões governamentais socialmente relevantes.  Nesse sentido o art. 29, inciso XII da Carta Magna de 1988, determina a cooperação das associações representativas da sociedade civil no planejamento municipal, sendo que este preceito deve estar contido na Lei Orgânica Municipal, permitindo, assim, a formulação, o planejamento e a execução das políticas públicas municipais de acordo com as prioridades locais eleitas pela sociedade civil.

Importante ressaltar que a operacionalização dos mecanismos que possibilitam a participação se dá por meio do processo administrativo. Daí a feliz lição de Justino de Oliveira ao afirmar que “processo e participação são institutos indissociáveis”.[1]

Nesse sentido, entende Roberto Dromi que o processo administrativo é “a ferramenta idônea a regular as relações entre governantes e governados”.[2] E ainda Dinamarco, para quem “essa participação constitui postulado inafastável da democracia e o processo é em si mesmo democrático e, portanto participativo, sob pena de não ser legítimo”[3].

Como principais instrumentos de planejamento municipal tem-se:

·        Plano Plurianual de Investimentos;

·        Lei de Diretrizes Orçamentárias;

·        Lei de Orçamento Anual;

·        Plano Diretor;

·        Zoneamento ambiental;

·        Disciplina do parcelamento, uso e ocupação do solo;

·        Gestão Orçamentária Participativa;

·        Planos, programas e projetos setoriais;

·        Planos de desenvolvimento econômico e social.

Com o advento do Estatuto da Cidade (Lei 10.257 de 19 de julho de 2001) passou a ser responsabilidade do Município a gestão democrática da cidade como eixo estratégico da implementação da política urbana integrada, promovendo a reforma urbana nos municípios brasileiros. Dessa forma, deve ser desenvolvido um sistema de planejamento democrático que assegure a participação popular e integre os órgãos da política setorial, como os Conselhos, Secretarias e Coordenadorias com os órgãos regionalizados, como as subprefeituras, associações de bairros e regiões administrativas.

A participação da sociedade deve compreender, dentre outros, o direito de iniciativa popular, de audiência pública, orçamento participativo, tribuna popular, participação por meio de “ombudsman”, apresentação de propostas e emendas aos instrumentos de planejamento oriundas de entidades, associações ou sindicatos e demais instituições representativas locais; de consultas públicas por meio de plebiscito e referendo mediante a solicitação da comunidade.

4-  A GESTÃO ORÇAMENTÁRIA PARTICIPATIVA

No que tange especificamente à gestão orçamentária participativa, ao cidadão é dado exercer o direito de fiscalização das finanças públicas, o que abrange a participação dos munícipes na elaboração e execução dos orçamentos públicos, a obtenção de informações sobre as finanças públicas e a participação na definição das prioridades.

As leis orçamentárias explicitam os planos de investimentos em longo e curto prazo, a previsão de receita e as despesas do exercício, portanto, no âmbito do Estado Democrático de Direito, é intuitiva a necessidade de seus principais destinatários participarem de seu processo elaborativo, bem como de sua execução, fortalecendo a um só tempo a democracia, a cidadania e elevando o padrão de eficiência e a autonomia dos municípios.

Os mecanismos constitucionais de planejamento e execução orçamentários são: O Plano Plurianual (PPA) que contém um planejamento a ser realizado durante os quatro anos de mandato do Prefeito, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) que compreende as metas e prioridades da administração pública para o ano subseqüente e define o que vai ser apresentado na Lei Orçamentária Anual (LOA). Esta por sua vez, apresenta a previsão de receitas e despesas do município para o ano seguinte, demonstra o que a administração pretende arrecadar e onde pretende investir os recursos arrecadados.

Em observância à problemática da efetivação da gestão municipal democrática, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) prevê a realização de debates, audiências e consultas públicas nos processos de elaboração e discussão dos Planos Plurianuais, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei do Orçamento Anual.

No mesmo sentido, também a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que o poder executivo tem que permitir a participação da sociedade no processo de elaboração das leis supra referidas, o que determina a necessidade de realização de audiência pública  para que a sociedade seja ouvida. Da mesma forma a participação da sociedade deve se processar no âmbito de atuação do Poder Legislativo em todos os atos que visem à preparação do texto final das leis[4].

Ocorre que enquanto na Lei de Responsabilidade Fiscal a realização de audiências é facultada para garantir a transparência e o controle popular na gestão fiscal, o Estatuto da Cidade traz em seu Art. 44, a realização de debates, audiências e consultas públicas como exigência, como condição de validade para a aprovação das referidas leis pela Câmara Municipal.

No que tange à obrigatoriedade da realização de audiências públicas e as conseqüências de sua não realização, Gustavo Henrique Justino de Oliveira leciona:

“desde que obrigatória, a realização da audiência pública será condição de validade do processo administrativo em que está inserida. Caso não implementada, ao arrepio da determinação legal, o processo estará viciado, e a decisão administrativa correspondente será inválida”.[5] (g.n.).

  No caso específico da gestão orçamentária em comento, Gilberto Nardi Fonseca[6] ensina:

“A não observância deste princípio vicia o processo de feitura da lei orçamentária, pois terá preterido formalidade essencial, padecendo de mal incurável, pois se é certo que a participação popular é princípio constitucional, afrontá-lo enseja a invalidação de qualquer ato praticado sem a sua observância”.

Desta feita, o referido autor sustenta que o prefeito que não garante a participação da sociedade civil na sua administração, incorre em crime de responsabilidade definido no art. 1º, XIV do Decreto-Lei nº 201, vez que está negando execução à lei e à constituição; pratica ainda ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11 da Lei nº 8.429/92, por atentar contra os princípios da administração pública[7].

Quanto ao momento de participação no processo de elaboração das leis orçamentárias Dinorá Adelaide Musetti Grotti, adverte:

“Ressalte-se, no entanto, que a participação popular no processo orçamentário terá verdadeira repercussão se realmente ocorrer na elaboração das três leis orçamentárias. Não basta a população ser consultada para a formação do projeto de lei orçamentária, é preciso ser chamada para a elaboração do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. Se a população não participar dessas duas primeiras fases, a possibilidade de atuar decisivamente no projeto de lei orçamentária anual ficará muito limitada, pois, nos termos constitucionais, terá que atender o definido por essas duas leis prévias”.[8]

5- CONTROLE

A verificação da observância ou não de tal dispositivo não pode ficar a cargo somente da sociedade, pois se assim o fosse, a inovação acabaria por perder a importância, ao menos enquanto o controle social dos atos for insubsistente, como efetivamente o é em nosso país. Desta feita, as instituições públicas de controle dos atos, têm o dever de fiscalizar a aplicação desse dispositivo, bem como dos demais dispositivos legais que permitam a participação da sociedade.

Sendo assim, os Tribunais de Contas ao analisarem as contas anuais, tanto do poder executivo como do legislativo, deverão exigir a comprovação de que a sociedade foi efetivamente consultada, por meio dos instrumentos jurídicos elencados no Estatuto da Cidade[9].

Da mesma forma o Ministério Público também deve se voltar para essa problemática auxiliando no controle dos atos e garantindo o implemento da participação democrática nas cidades.

Isso porque a participação da sociedade, a despeito de ser um importantíssimo princípio constitucional, que imprime legitimidade à gestão, tornou-se conforme exposto, pressuposto obrigatório nos processos de elaboração e discussão das Leis Orçamentárias e Planos, sendo que o não cumprimento dessa exigência, enseja a nulidade do processo legislativo.

6- EFEITO VINCULANTE DAS PROPOSTAS DA SOCIEDADE

Em que pese a feliz inovação da participação da sociedade, observa-se que não foi previsto o efeito vinculante das propostas da sociedade aos planos, projetos, programas ou ações governamentais. Segundo regra geral estabelecida pela lei Lei Federal nº 9.784/99 que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, não há atribuição expressa de efeito vinculante para a Administração aos resultados das audiências, nem tampouco a obrigatoriedade da realização das mesmas..

Contudo, o disposto na lei de processo administrativo, não impede que leis específicas tornem a audiência obrigatória em determinados casos, como o faz o Estatuto da Cidade, já mencionado. Também não impede que essas leis determinem o efeito vinculante da audiência para a Administração pública.

No caso do Art. 44 do Estatuto da Cidade, salvo melhor juízo, essa garantia da vinculação deveria ter sido prevista, vez que apenas garantir a participação da sociedade na fase instrutória sem garantir que suas decisões e propostas sejam concretamente observadas ao final no ato de governo, possibilitaria no máximo uma maior transparência da administração, podendo transformar os instrumentos jurídicos de participação em simples mecanismos de homologação de decisões, não permitindo efetivamente a gestão democrática. 

Obviamente, para que essa vinculação possa se dar, hão de ser estabelecidos critérios e parâmetros próprios, na busca de verdadeiro conserto entre o que se anseia e o que efetivamente a administração pode realizar. Nesse contexto, ao menos as prioridades sociais locais deveriam ser observadas, dessa forma os governos mudariam, mas a comunidade continuaria a conformar as principais políticas públicas e o planejamento às suas necessidades.

7- DEMOCRATIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO

No que tange as fases do processo de participação cidadã na gestão democrática, observa-se que a mesma deve perpassar todos os momentos, a saber: normatização, execução e fiscalização das políticas públicas. Desde o momento da identificação dos objetivos e necessidades e da discussão dos planos, projetos, programas, inclusive, das formas pelas quais a comunidade pode participar na implementação do que for decidido e, observando-se se foram ou não atendidas ao final, as demandas dos vários atores sociais presentes no panorama municipal.

Para que o processo de participação popular seja o mais democrático possível e conseqüentemente funcione melhor, devem ser incluídas as participações de minorias (geralmente tribais, raciais ou religiosas), de grupos discriminados, e ainda, de grupos diretamente afetados, como associações comunitárias representando interesse de grupos específicos, como bairros, unidades de vizinhança, distritos ou usuário de determinados serviços.

Conforme o exposto, garantir a participação popular na gestão dos Municípios apresenta-se como um desafio de grandes proporções e de várias dimensões, se levarmos em conta o fato de este ser, historicamente, um campo de conhecimento restrito aos especialistas, ­devido à própria estrutura da Administração Pública, aos termos técnicos e à complexidade da legislação.

A breve caracterização da problemática e do cenário atual nos indica que são amplos e diversos os desafios e as possibilidades colocados na ordem do dia à gestão democrática do Município.

8- BIBLIOGRAFIA

DAMARCO, C. R. A instrumentalidade do processo. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 132. É a noção de “legitimação pelo procedimento”, defendida pelo Professor Titular de Direito Processual da Faculdade de Direito da USP.

DROMI, R. Prefácio à obra coletiva Procedimiento administrativo. Tucuman. Argentina: Ediciones UNSTA, 1982.

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas – UPPIJ. Gestão municipal democrática, coordenado por Laís de Almeida Mourão. São Paulo, 2001. 88 p. Disponível em <www.cepam.sp.gov.br>. Acesso em 25 de jan. de 2003.

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SOARES, F. M. Direito Administrativo de Participação, Belo Horizonte: Del Rey, 1997.

TÁCITO, C. Direito Administrativo Participativo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 209, p. 1-6, jul./set., 1997.

WOLKMER, A. C.  Pluralismo jurídico – fundamentos de uma nova cultura no direito. São Paulo: Alfa-Ômega, 1994.

ZAGO, L. M. A. K. Uma leitura do estatuto da cidade. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 225, p. 327-341, jul./set., 2001.

ZIMMERMANN, A. Teoria Geral do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 1999.

[1] OLIVEIRA, G. H. J. As audiências públicas e o processo administrativo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 209, jul./set., 1997, p. 156.

[2] DROMI, R. Prefácio à obra coletiva Procedimiento administrativo. Tucuman. Argentina: Ediciones UNSTA, 1982, p. 11-13.

[3] DAMARCO, C. R. A instrumentalidade do processo. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 132. É a noção de “legitimação pelo procedimento”, defendida pelo Professor Titular de Direito Processual da Faculdade de Direito da USP.

[4] “Pelo disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal o poder executivo tem que ouvir a população no processo de elaboração daquelas leis ali especificadas, o que significa dizer que antes do envio do projeto de lei para o legislativo há necessidade de audiência pública para que a sociedade seja ouvida, porque a transparência e o controle popular na gestão fiscal é norma de caráter obrigatório. Assim também, depois de enviados os projetos de leis ao poder legislativo, novamente a sociedade tem que ser chamada a participar, desta vez no âmbito deste poder, para debater com o parlamentar de como ele votará, se do modo decidido pela comunidade, ou conforme os seus interesses políticos e pessoais”. FONSECA, G. N. A Gestão democrática dos municípios. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 60, nov. 2002. Disponível em: . Acesso em : 05 de fev. de 2003.

[5] OLIVEIRA, G. H. J. op. cit., p. 163.

[7]FONSECA, G. N. op. cit.

[7] FONSECA, G. N. Idem.

[8] Apud GARCIA, M. Democracia, hoje – um modelo político para o Brasil. Celso Bastos Editor, 1997, p. 175.

[9]FONSECA, G. N. op. cit..

(Concluído em julho/2005)