Da transação tributária

Ao se pensar na palavra “transação”, obteremos como resultado mais previsto a noção de “negociação” ou “acordo”. Conforme o dicionário Michaelis[1]:

transação

tran·sa·ção

sf

1 Ação ou efeito de transigir.

2 Ajuste pelo qual as partes realizam uma negociação ou contrato; acordo, combinação, convenção: “– Que tal Brasília? – Uma bosta. Não sei por que escolheram aquele lugar pra essa tal de Novacap. Decerto muita gente andou ganhando dinheiro por baixo do poncho na transação” (EV).

3 Negócio, operação ou ato comercial: “O que mais se falava era de comandantes que ficaram ricos adiantando os soldos atrasados a seus comandados, cobrando juros ao triplo de qualquer transação comercial” (JU).

4 Operação de compra e venda.

5 Operação envolvendo transferência de valores.

6 Negócio ilícito.

7 JUR Ato pelo qual as partes, fazendo concessões recíprocas, evitam ou põem fim a um litígio.

8 COLOQ V transa.

ETIMOLOGIA

lat transactĭo, -onis. 

Transpondo o conceito para a seara do direito tributário, encontramos a transação tributária prevista no artigo 171, CTN, recepcionado como Lei Complementar pela Carta Magna, que assim dispõe:

Art. 171. A lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em determinação de litígio e conseqüente extinção de crédito tributário.

Parágrafo único. A lei indicará a autoridade competente para autorizar a transação em cada caso. 

Observa-se, neste ponto, que onde constou “determinação do litígio”, o legislador quis dizer “terminação do litígio” e por um erro de digitação permaneceu desta forma até os dias atuais.

Ainda, além do art. 171, CTN, o instituto da transação também aparece no art. 156, III, CTN, como hipótese de extinção do crédito tributário. Vejamos:

Art. 156. Extinguem o crédito tributário:

        I - o pagamento;

        II - a compensação;

        III - a transação;

        IV - remissão;

        V - a prescrição e a decadência;

        VI - a conversão de depósito em renda;

        VII - o pagamento antecipado e a homologação do lançamento nos termos do disposto no artigo 150 e seus §§ 1º e 4º;

        VIII - a consignação em pagamento, nos termos do disposto no § 2º do artigo 164;

        IX - a decisão administrativa irreformável, assim entendida a definitiva na órbita administrativa, que não mais possa ser objeto de ação anulatória;

        X - a decisão judicial passada em julgado.

        XI – a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei.  (Incluído pela Lcp nº 104, de 2001)        (Vide Lei nº 13.259, de 2016)

       Parágrafo único. A lei disporá quanto aos efeitos da extinção total ou parcial do crédito sobre a ulterior verificação da irregularidade da sua constituição, observado o disposto nos artigos 144 e 149.

Assim, extrai-se, principalmente, do art. 171, CTN, que deve existir autorização para o legislador criar norma prevendo a maneira de se implementar a transação. No entanto, esta lei, ao menos em nível federal, ainda não existe.

Nesse sentido leciona Hugo de Brito Machado[2]:

A lei pode facultar nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas importe em terminação do litígio e consequente extinção do crédito tributário (art. 171). Só mediante autorização legal, a autoridade competente pode autorizar a transação em cada caso (CTN, 171, parágrafo único). E não pode haver transação para prevenir litígio. Só depois de instaurado este, é possível a transação. Tanto como no direito privado, a transação é um acordo, que se caracteriza pela ocorrência de concessões mútuas. Mas no direito tributário, a transação tem duas peculiaridades. A primeira, que se impõe em virtude da natureza da relação tributária, consiste na dependência da previsão expressa. E a segunda, consiste em que ela se presta exclusivamente para terminar litígios.

Consequentemente, observa-se que o que se espera do conceito do instituto é que tenha um efeito imediato de terminação do litígio, por meio da redefinição dos elementos da obrigação originária, levando-se em consideração eventuais concessões recíprocas, sendo a transação, de fato, terminativa de conflitos e não preventiva. Isso porque, a transação terminativa já conta com previsão expressa, como a causa extintiva da obrigação tributária, conforma art. 156, III.

Assim, com o objetivo de fazer valer o todo já explicado acerca do instituto, bem como sanar quaisquer dúvidas provenientes da ausência da legislação, foi apresentado ao Executivo o Projeto de Lei nº 5.082, em 20 de abril de 2009, intitulado como Lei Geral da Transação, visando instituir a transação em âmbito federal.

O projeto de Lei trata apenas do instituto no que se refere aos tributos de competência da União e prevê as condições e os procedimentos para a celebração da transação pelos órgãos que compõe a Administração Tributária Federal e é fruto de trabalho realizado pela PGFN em colaboração com procuradores e acadêmicos. O Projeto de Lei Geral de Transação Tributária apresentava 63 artigos que regulamentariam diferentes hipóteses de transação tributária, bem como os procedimentos que a União e os contribuintes deveriam observar para realizar a transação. O projeto regulamentaria, assim, os artigos 156, III, e 171 do CTN e apresenta-se dividido em 5 (cinco) capítulos.

Há estudiosos que defendem veemente a concretização do projeto e outros que o consideram uma aberração jurídica por considerarem totalmente disforme aos princípios da legalidade e indisponibilidade. Filiamo-nos àqueles que defendem a necessidade do desenvolvimento de um novo modelo, em que os interesses do Fisco e do contribuinte se coadunem, para o melhor interesse comum, valendo-nos dos argumentos de ordem econômica, que prezam pela eficiência, com a potencial diminuição do tempo e número de demandas, pautado na falência do modelo tradicional de solução de litígios administrativos ou judiciais.

- Exemplos de Aplicação da Transação Tributária em Alguns Estados Brasileiros

Apesar da ausência de regulamentação federal, diversos Estados e Municípios Brasileiros já legislaram acerca do instituto da transação, prevendo hipóteses em que se permite que a Fazenda Pública transija com os contribuintes.

1.1 – Rio Grande do Sul

O Estado do Rio Grande do Sul promulgou a Lei Estadual nº 11.475/2000, alterando a Lei Estadual nº 6.537/1973, que dispõe sobre o procedimento tributário administrativo e dá outras providências.

Dentre as alterações, esta lei incluiu a transação dentre as causas extintivas do crédito tributário. Extrai-se dos artigos 114 a 120, que a extinção do credito só ocorre após pagamento integral do valor transacionado, sendo que o pedido de transação ocasiona a renúncia a continuidade da discussão em processo judicial que verse a respeito do objeto da transação, inclusive quanto as verbas de sucumbência.

No mais, no que tange aos artigos seguintes, em especial os artigos 130 a 133, os mesmos foram objetos de discussão pelo então governador do Estado, que havia vetado o projeto na íntegra e propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade alegando ferimento ao interesse público em razão da indisponibilidade e irrenunciabilidade do crédito tributário 

Ao julgar a liminar em medida cautelar, os ministros do STF entenderam que a transação prevista na Lei Estadual não ofendia os artigos 150, § 6º e 155, § 2º, XII, g, da CRFB/1988, por não se tratar de favores fiscais. Outrossim, no que tocava à competência do Executivo para iniciativa de lei que disponha sobre “criação, estruturação e atribuições de órgãos específicos da Administração Pública, criação de cargos e funções públicos e estabelecimento de rotinas e procedimentos administrativos”, deram razão aos requerentes, deferindo a suspensão cautelar das expressões da lei questionada. O art. 130 especificava que os créditos tributários poderiam ser extintos mediante transação com o Estado, e estabelecia a competência para transigir ao Procurador-Geral da República. Com o deferimento da liminar, foi suprimida apenas a última parte, que tratava da competência do Procurador[3].

Assim, a lei gaúcha prevê que a autoridade competente para aceitar ou não a transação é o Procurador Geral do Estado, que deve fazê-lo de forma motivada levando-se em consideração os interesses da Administração.

De fato, a lei gaúcha, uma das precursoras do desenvolvimento do instituto da transação, ainda carece de maiores nuances e traz possibilidades mais assemelhadas aos contratos adesivos, sem muitas possibilidades de negociação com o Fisco. No entanto, é, de fato, uma incentivadora à autonomia do Fisco e contribuinte para satisfação do crédito e término do litígio.

1.2 – Minas gerais

O Estado de Minas Gerais prevê a transação em matéria tributária desde 1975. A Lei Estadual nº 6.763/75 que consolidou a legislação tributária no Estado de Minas Gerais, já previa em seu art. 217 que o Poder Executivo poderia autorizar a realização de transação. Esta lei sofreu diversas modificações culminando na Lei 13.435/99, que passou a ter como requisito para a realização da transação tributária um parecer favorável lavrado por uma comissão contendo membros da Secretaria da Fazenda e Procuradoria do Estado. Em 2008, àquela autorização prevista em 75 foi editada, resultando no Decreto 44747/2008, que estabeleceu o regulamento dos procedimentos tributários administrativos.

O decreto dispõe, ainda, que a transação será realizada em casos excepcionais, que sejam de interesse da Fazenda Pública e “quando se tratar de matéria de alta indagação jurídica, de fato ou de direito”, ou seja, delimitou o campo objetivo de atuação do instituto, para casos significativamente controvertidos. No entanto, observa-se da lei que a mesma silenciou sobre o conceito relativo às matérias de alta indagação, indicando que caberia a aplicação subjetiva do aplicador da lei.

Ainda, o decreto estabelece uma série de autorizações necessárias para a ocorrência da transação, por meio de diversos pareceres e órgãos, descrevendo, inclusive, que as eventuais resoluções dos órgãos envolvidos deveriam ser publicados no Diário Oficial, conferindo-se maior transparência e observando o princípio da publicidade. Acredita-se, daí, para alguns, que isso limitaria a discricionariedade administrativa e eventuais abusos e, para outros, que são entraves que burocratizam sobremaneira a aplicação das normas autorizativas.

Em sua obra acerca da transação tributária, com comentários sobre os casos já existentes, Phelipe de Oliveira[4], nos ensina que:

Este procedimento assegura a publicidade da transação e uma maior transparência em relação aos seus beneficiados. Todavia, o que se publica é tão somente a resolução que aprova o parecer e autoriza a transação e não os termos e condições da transação celebrada com os particulares, que permanecem fora do alcance dos demais contribuintes. Com efeito, para dar maior transparência, parece salutar que a resolução publicada contivesse os termos e condições da transação que se aprovou ou, alternativamente, que fossem também publicados no Diário Oficial, ou disponibilizados no sítio da Secretaria da Fazenda, os pareceres fundamentados, tanto aqueles favoráveis quanto aqueles contrários à proposta de transação. Isso, sem dúvida alguma, asseguraria uma maior transparência, inibindo abusos e permitindo um maior controle pelos contribuintes em relação às transações que foram celebradas pelo governo mineiro

1.3 – Pernambuco

O Estado do Pernambuco promulgou em 2007 a Lei Complementar nº 105/2007, regulamentada, posteriormente, pelo Decreto nº 32.549/08, com o objetivo de reduzir a litigiosidade no Estado. A lei atribuiu ao Procurador Geral a competência para celebrara acordo em que seja parte ou interessado o Estado, as autarquias e fundações de Pernambuco.

Dispõe a legislação que cabe ao Procurador, fundamentado em parecer e após oitiva dos órgãos ou entidades relacionadas na demanda, observar o “interesse público, a conveniência administrativa e a vantagem financeira”.

Ainda, as diretrizes preveem a prerrogativa dos procuradores da fazenda de realizarem diretamente eventual transação nos cursos dos processos judicializados cuja quantia não ultrapasse o correspondente a 40 (quarenta) salários-mínimos. No entanto, observa-se que há limitação no que tange a esta possibilidade de transação: não se pode dispensar o valor do tributo devido, nem multa, juros ou demais acréscimos cobrados, com exceção dos litígios que envolvam matérias já pacificadas pelos Tribunais e desfavoráveis à Fazenda.

- CONCLUSÃO

A grande problemática, no Brasil, hodiernamente, se refere à demora do Poder Judiciário na resolução definitiva dos conflitos postos sob sua análise. Na maioria das vezes, essa dificuldade da célere resolução se dá pelo número excessivo de demandas que tramitam na Justiça, com especial destaque para a contingência tributária.

E, apesar de existirem diversos esforços em modernizar o aparato do Judiciário, observa-se que as reformas introduzidas ainda não foram suficientes para agilizar os julgamentos e desobstruir o sistema judicial.

Uma das possíveis alternativas e que tem gerado grandes resultados, pelo menos no que tange aos conflitos de natureza tributária, é a transação em matéria tributária. Esse instrumento, previsto já há algum tempo no ordenamento, mas desde sua concepção, subutilizado, permite não apenas a resolução de maneira muito mais célere e eficiente que a tradicional, como também uma participação efetiva dos administrados e administradores para a resolução da celeuma.

De fato, o instituto da transação tributária sempre fora visto com cautela pelos aplicadores do direito, especialmente, quanto a sua aplicação no direito tributário. No entanto, e de maneira muito conveniente e necessária, a transação inseriu-se no contexto das diversas transformações pelo qual o Direito Tributário passou nos últimos anos. Isso porque, a rígida estrutura anteriormente convencionada engessava os novos delineados que o direito e as relações humanas necessitam neste novo contexto histórico e social.

Esse “novo delineado” é proveniente, principalmente, de uma sociedade negocial em que se faz necessária a atuação mais próxima do Fisco às necessidades dos contribuintes para que haja a quitação de eventual débito ou até mesmo a discussão de possibilidades para acordos mais amplos e que levem em consideração a situação real da problemática.

E, seguindo essa evolução que deu novos contornos, principalmente, ao modo de se entender o Direito Tributário, essencial a análise acerca da natureza jurídica da transação, de origem civilista, mas que se enquadra entre as modalidades contratuais, despertando, no Código Tributário Nacional, o denominado “contratualismo fiscal”.

De fato, o CTN elencou a transação tributária como modalidade de extinção do crédito tributário, mas deixou uma lacuna no que tange a sua aplicabilidade, controvertendo a doutrina acerca do seu cabimento, ainda mais no que tange às obrigações relacionadas ao Fisco. No entanto, em existindo a previsão de elaboração de lei disciplinadora do instituto aqui discutido, não há qualquer vício em, observando tal disciplina, utilizar-se para resolução de conflitos tributários.

O que de fato há na análise do instituto é a superação da rígida estratificação ligada aos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público. De modo que fora observada a real possibilidade de convívio entre institutos aparentemente opostos, já que a transação está intrinsicamente ligada aos referidos princípios.

Vê-se que a discricionariedade outorgada à Administração para resolução de conflitos é sobremaneira maior quando há consensualidade, de forma que essa liberdade está sempre pautada por parâmetros estabelecidos em lei, coexistindo, portanto, com o princípio da legalidade. Ainda, a transação é uma decorrência da própria legalidade, na medida em que está prevista em lei como forma de extinção do crédito tributário e tem sua aplicabilidade condicionada a criação de uma outra lei (art. 171, CTN). De outra sorte, observa-se que o interesse da coletividade (interesse primário) é sempre levado em consideração em detrimento do ente político (interesse secundário), de modo, portanto, a se preservar a indisponibilidade do interesse público.

Assim, superados alguns entendimentos tradicionais, verifica-se, com sucesso, a elaboração de leis disciplinadoras do instituto por alguns entes (Estados e Municípios) e a elaboração do Projeto de Lei Geral de Transação em matéria tributária (PL 5.082/2009), que parecem coadunar com a nova realidade e com o ordenamento pátrio, tornando-se uma aplicação necessária aos melhores interesses não só do Fisco, mas também dos contribuintes, além de auxiliar para a desobstrução do Poder Judiciário. 

[1] http://michaelis.uol.com.br/busca?r=0&f=0&t=0&palavra=transa%C3%A7ao

[2] MACHADO, Hugo de Brito. A transação em direito tributário. Revista Dialética de Direito Tributário nº75. São Paulo: 2001.

[3]http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=1902123

[4] OLIVEIRA, Phelipe Toledo Pires de. A transação em matéria tributária – série Doutrina Tributária v. XVIII. São Paulo: Quartier Latin, 2015

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei Geral da Transação (PL 5.082/2009). Distrito Federal, 2009.

Data da conclusão/última revisão: 23/7/2019