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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 22 de novembro de 2019

Pertinência temática no processo legislativo

 

Gesiel de Souza Rodrigues

 

1 - Introdução

Hodiernamente tem-se verificado profusão de leis, medidas provisórias, emendas constitucionais e instrumentos secundários que não observam a pertinência temática do objeto legislado, o que tem se demonstrado prática condenável no meio jurídico. É sobre essa ocorrência concreta que busca o presente estudo discorrer.

O processo legislativo (art. 59, caput, incs. I/VII)(1) deve ser entendido como o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção, veto) realizados pelos órgãos legislativos visando a formação das leis constitucionais, complementares e ordinárias, resoluções e decretos legislativos(2) , os quais devem ser estritamente observados durante a cadeia de atos que resulta na inserção de norma jurídica no ordenamento. Portanto, é evidente que o processo de produção legiferante exige estrita observância das regras constitucionais, porquanto, são requisitos essenciais indispensáveis, sendo que seu descuramento macula de vício formal a norma jurídica editada.

O próprio legislador constituinte (originário) encetou previsão expressa no Parágrafo Único do art. 59, da CF/88, no sentido de ser criada lei complementar que venha a dispor sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, demonstrando assim explicitamente a clara intenção de tratar sobre as regras basilares do processo legislativo. Assim, em 25 de fevereiro de 1998, foi inserido no sistema jurídico pátrio a Lei Complementar nº 95, que dispõe sobre a elaboração, a redação, alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Carta Maior, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos.

2 - Devido processo legislativo

Nota-se claramente que o processo legislativo se caracteriza por ser uma seqüência de atos ordenados tendentes a validamente confeccionar leis. Essa ordem racional e lógica decorre da própria necessidade de apenas admitir como válidas as normas que tiveram como nascedouro estrita observância do devido processo legislativo, sob pena de não o fazendo atingir frontalmente o princípio da legalidade.

Observe-se que o processo legislativo, sob a égide da Carta Política não está restrito apenas a função primacial do Poder Legislativo (editar leis), visto que ainda avança para os atos normativos exarados pelo Executivo e Judiciário. Assim, tem-se em sentido amplo que o processo legislativo alcança todos os atos praticados pelo Legislativo, Executivo e Judiciário na produção normativa, quer resulte na produção de instrumento primário ou secundário.

A legalidade aqui explicitada não pode ser entendida apenas em relação a seus possíveis vícios materiais, mas também aqueles que venham ocorrer durante a tramitação do projeto junto ao Legislativo ou ainda quando resultem de ato exarado pelo Executivo e que importe em desrespeito às regras do processo legislativo (sentido amplo). Nessa linha é a lição de Alexandre de Moraes:

"O respeito ao devido processo legislativo na elaboração das espécies normativas é um dogma corolário à observância do princípio da legalidade, consagrado constitucionalmente, uma vez que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada pelo Poder competente, segundo as normas de processo legislativo constitucional.

O desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método difuso quanto pelo método concentrado"(3)

Portanto, o respeito às regras do devido processo legislativo não é resultante de mera recomendação legal, tendo em vista não ser esse efetivamente o sentido da lei, mas resulta de preceito de observância obrigatória, vez que requisito essencial para validamente inserir norma no ordenamento jurídico pátrio. Destarte, o respeito ao princípio bicameral é claro exemplo de regra que deve ser observada pelo legislador no ato de produção de norma. Essa exigência é um corolário lógico irrefutável do princípio da transparência dos atos oficiais, a qual deve permear todas as ações do agente político.

Nesse contexto, cumpre analisar se a inobservância aos lindes traçados na Lei Complementar 95, de 16 de fevereiro de 1998, importaria ou não na ocorrência de vício formal e na conseqüente quebra do devido processo legislativo.

3 - As regras dispostas na LC 95/98.

O balizamento da Lei Complementar 95/98 cinge-se a elaboração, redação, alteração e a consolidação de lei, conforme previsão programática disposta na Constituição Federal em seu Parágrafo Único, do art. 59. O art. 1º da LC 95/98 explicita o ângulo de abrangência do dispositivo legal ao expressamente afirmar que os atos necessários a produção das leis obedecerão as regras dispostas na legislação em comento, aplicando-se as medidas provisórias, decretos e demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo(4) .

Destarte, não apenas às hipóteses previstas nos incisos I a VII do art. 59, da CF/88 estão abrigados pelas disposições da Lei Complementar 95/98, inserindo-se ainda os instrumentos secundários de produção de normas, tais como portarias, instruções normativas, circulares, decretos.

Pela disposição inserta no diploma legal nota-se a preocupação do legislador pátrio em contemplar a pertinência temática no processo legiferante. O propósito é justamente delimitar com a racionalidade ideal a produção legislativa a fim de coibir a condenável prática consistente em transformar tal etapa em uma panacéia para todos os males.

Diversas ocorrências dessa nefasta sistemática são facilmente encontradas em nossa legislação, servindo como exemplo a Emenda Constitucional 29, de 13 de setembro de 2000, que teve como objetivo assegurar recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde e acabou por inserir profunda mudança na questão tributária atinente a aplicação da progressividade para o Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU.

Assim, tal qual um viajante clandestino essas inserções totalmente desconectadas da pertinência temática do objeto legislado tem gerado sensível insegurança jurídica.

É evidente que tais ocorrências analisadas sob o espectro da LC 95 c.c Parágrafo Único do art. 59 da Constituição Federal, geram vício formal durante a fase do processo legislativo, ou seja, o devido processo legal, que como asseverado também se restringe a fase de produção legislativa. Essa observância é obrigatória em respeito à transparência dos atos oficiais e ao protoprincípio da segurança jurídica e da certeza do direito.

De uma forma simplista, sem grandes preocupações metodológicas pode-se afirmar que a Lei Complementar 95 é uma lei que dispõe sobre como fazer leis. Assim, são esses preceitos normativos que dão contornos precisos (regra geral) para que as demais manifestações legiferantes sejam inseridas no sistema jurídico de acordo com os lindes traçados na LC 95. O descuramento do balizamento traçado resulta na ocorrência de vício formal que pode ser alegado judicialmente.

NOTAS:

(1) Observe-se que o legislador constituinte fez inserir o inc. V no art. 59 da CF/88 referente às medidas provisórias. A impropriedade é manifesta, tendo em vista que as medidas provisórias são editadas pelo Presidente da República, não sendo, portanto, de iniciativa do Poder Legislativo. Para o presente estudo tal ocorrência não comprometerá as conclusões finais, vez que a pertinência temática também deve atingir os atos normativos exarados pelo Executivo.

(2) Curso de Direito Constitucional Positivo / José Afonso da Silva - Malheiros Editores - 12ª edição - 1997 - p. 496)

(3) Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional / Alexandre de Moraes. - - São Paulo : Atlas, 2002 - p. 1073/1074).

(4) Art. 1º A elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis obedecerão ao disposto nesta Lei Complementar.
Parágrafo Único - As disposições desta Lei Complementar aplicam-se, ainda, às medidas provisórias e demais atos normativos referidos no art. 59 da Constituição Federal, bem como, no que couber, aos decretos e aos demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo.

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Gesiel de Souza Rodrigues

Sócio da Souza Rodrigues e Lisboa Advogados. Advogado e Professor de Direito Tributário e Financeiro - IMMES. Especialista em Direito Tributário IBET - IBDT - Especialista em Direito Civil e Processo Civil.

Inserido em 13/10/2004

Parte integrante da Edição no 97

Código da publicação: 377

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

RODRIGUES, Gesiel de Souza Pertinência temática no processo legislativoBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 3, no 97. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/377/pertinencia-tematica-processo-legislativo> Acesso em: 22  nov. 2019.

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