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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 20 de novembro de 2019

Legitimidade do cidadão para propositura de ação direta de inconstitucionalidade (ADIN) no direito brasileiro

 

Gabriel Dias Marques da Cruz

 

1. Introdução

A Constituição deve ser entendida como o mais importante documento de um ordenamento jurídico. Hodiernamente, a tentativa de prestigiar sua força normativa é encarada com seriedade, e a defesa da norma normarum, aliada à percepção da necessidade de estar presente, cada vez mais, a chamada vontade de Constituição(1) , tem representado a postura mais freqüente da doutrina constitucional brasileira, preocupada com as diuturnas violações perpetradas aos seus ditames.

Neste âmbito, avulta de importância a compreensão do controle de constitucionalidade como um dos mecanismos de maior relevância no tocante à preservação da Constituição. Por meio de tal técnica, as normas tidas por inconstitucionais - isto é, incompatíveis com o sentido ditado pelas prescrições do texto constitucional -, são afastadas do mundo jurídico, mediante declaração incidenter tantum, ou com foros de definitividade (declaração principaliter). Preserva-se, pois, a supremacia da constituição, entendida como diploma máximo de nossa ordem jurídica.

O alvo do presente trabalho é procurar entender qual o papel do cidadão perante a sistemática da deflagração do controle de constitucionalidade por via de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), em sua modalidade genérica. Busca-se analisar se existe pertinência em conferir ao mesmo a possibilidade de intentar a defesa da Constituição por meio deste instituto, atentando para a relevância desta atuação no tocante à defesa constitucional.

2. O Sistema Brasileiro de Controle de Constitucionalidade

O Brasil apresenta um sistema de controle de constitucionalidade bastante rico. Existe tanto previsão normativa para a realização do controle difuso, quanto para que seja empreendido o controle concentrado, noções explicitadas em seguida.

Vale ressaltar, de antemão, que uma característica primordial do sistema de fiscalização de constitucionalidade brasileiro é a adoção, comum mundialmente, da fiscalização judicial da constitucionalidade, modelo que se distingue da fiscalização conhecida como política, na qual são encarregados desta função órgãos de natureza política, e da fiscalização mista (intentada tanto por órgãos de natureza política quanto por órgãos de natureza jurisdicional). Segundo José Afonso da Silva:

"O controle jurisdicional , generalizado hoje em dia, denominado judicial review nos Estados Unidos da América do Norte, é a faculdade que as constituições outorgam ao Poder Judiciário de declarar a inconstitucionalidade de lei e de outros atos do Poder Público que contrariem, formal ou materialmente, preceitos ou princípios constitucionais(2)."

2.1. O Controle Difuso

Caracterizado como a modalidade de fiscalização da constitucionalidade atribuída a qualquer juiz ou tribunal, que podem, em um caso concreto, afastar a aplicação de uma lei ou ato normativo do Poder Público tido por incompatível com a Constituição. É a modalidade que "caracteriza-se pela permissão a todo e qualquer juiz ou tribunal realizar no caso concreto a análise sobre a compatibilidade de ordenamento jurídico com a Constituição Federal.(3)" .

O controle difuso tem origem histórica nos Estados Unidos da América, quando da ocorrência do famoso caso Marbury vs Madison. Nele, o Juiz Marshall decidiu garantir a aplicação da Constituição frente à lei ordinária, em um caso concreto submetido à sua apreciação. Tal mecanismo de controle foi incorporado no ordenamento jurídico brasileiro quando do advento da Constituição de 1891 (art. 59), havendo sua consolidação com a chegada da Lei nº. 221 de 1894. Conforme acentua Carlos Alberto Lúcio Bittencourt:

"Não importa isso, porém, afirmar que a faculdade de reconhecer ou declarar a inconstitucionalidade é privativa do Supremo Tribunal. Não. Ela é consectária da função jurisdicional e, por conseqüência, cabe a quem quer que legitimamente exerça esta última. Todos os tribunais e juízes, federais ou locais, ordinários ou especiais, dela dispõem, embora a última palavra sobre o assunto possa, em qualquer caso, ser deferida ao mais alto tribunal da República.(4)"

Esta forma de controle é também conhecida por controle por via de exceção ou de defesa. Recebe tais denominações em virtude de simbolizar o mecanismo processual por meio do qual pode ser exercido o próprio controle. Desta forma, qualquer pessoa pode argüir a inconstitucionalidade da lei, no curso de um processo, por meio de uma exceção de inconstitucionalidade. Constituindo questão prejudicial do mérito, seu julgamento há de ser realizado a priori. O juiz ou tribunal, então, profere decisão sobre a questão constitucional levantada, decisão, contudo, que tem validade incidenter tantum, ou seja, gera vinculação apenas para as partes. Sendo reconhecida a inconstitucionalidade, a norma atacada é afastada, mas, ressalte-se, apenas no caso concreto, permanecendo, portanto, no mundo jurídico, podendo ser aplicável em outras situações.

Percebe-se que resulta assegurada a legitimidade ampla, de qualquer sujeito, para a deflagração desta forma de controle.

2.2. O Controle Concentrado

Nesta modalidade de controle, por sua vez, a lei ou o ato normativo encarados como inconstitucionais são atacados frontalmente, mediante ação que tem por objeto principal a incompatibilidade pleiteada. Distingue-se, desta forma, do controle difuso, por força da questão da inconstitucionalidade ser enfrentada em julgamento principaliter, e não incidenter tantum. Uma vez reconhecida a existência da inconstitucionalidade pleiteada, há afastamento da norma do próprio ordenamento jurídico, e não da aplicação no caso concreto, como ocorre no controle difuso.

A origem histórica desta modalidade de controle encontra-se na Constituição da Áustria (1920), quando da criação de seu Tribunal Constitucional, de inspiração kelseniana. No ordenamento jurídico brasileiro existem diversas formas de proceder ao exame concentrado da constitucionalidade das leis, havendo incorporação das mesmas em momentos históricos distintos. Neste sentido, importa asseverar a importância da Emenda Constitucional n.º 16/65, a qual trouxe a possibilidade do Supremo empreender o controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos federais ou estaduais, mediante representação movida pelo Procurador Geral da República.

Quanto aos mecanismos de deflagração do controle concentrado - também conhecido como controle por via de ação -, percebe-se a existência de dissídio doutrinário a respeito de uma adequada classificação. Neste particular, Alexandre de Moraes situa, como espécies de ações que caracterizam o controle concentrado, a Ação Direta de Inconstitucionalidade Genérica, a Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva, a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão e a Ação Declaratória de Constitucionalidade(5) . Para Clèmerson Merlim Clève, por sua vez, seria pertinente a seguinte classificação:

a. fiscalização concreta
1) por via de defesa
2) por via de ADIN interventiva
b. fiscalização abstrata
1) via ADIN genérica
2) via ADIN por omissão
3) via ADC
4) via ADIN estadual(6).

Nos limites deste trabalho, contudo, independentemente da opção por qualquer classificação, nos limitaremos a analisar a legitimidade do cidadão para ajuizar Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), em sua modalidade genérica.

Pode-se constatar, portanto, que, no Brasil, convivem os mecanismos de controle difuso e concentrado, o que demonstra a variedade da sistemática do controle de constitucionalidade das leis no país(7) . É bastante útil, como forma de compreender o encaixe processual de ambas as modalidades, examinar o quadro elaborado por Edvaldo Brito. Segundo ele, há:

Controle in abstrato
ÓRGÃO PROCEDIMENTO
Supremo Tribunal Federal ADIN art. 102, I, aADC art. 10, I, a,§§ 2º, 4ºADIO art. 103 §2ºRECLAMAÇÃO art. 102, IARGUIÇÃO art. 102, §1º
Tribunais Justiça dos Estados Representação 125 §2º

Controle in concreto
ÓRGÃO PROCEDIMENTO
Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinário
Superior Tribunal de Justiça Recurso Especial
Tribunais Justiça dos Estados Apelação
Tribunais Regionais Federais Apelação
Juízes de 1º grau Exceção(8)

3. A legitimidade do cidadão para a propositura de ADIN genérica no direito brasileiro

Segundo o rol taxativo do art. 103 da Constituição Federal de 1988, são legitimados para a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade, no direito brasileiro:

Art. 103. (...):
I- o Presidente da República;
II- a Mesa do Senado Federal;
III- a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV- a Mesa de Assembléia Legislativa;
V- o Governador de Estado;
VI- o Procurador-Geral da República;
VII- o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX- confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Percebe-se, à evidência, que o cidadão não se encontra elencado como legitimado para demandar ação direta de inconstitucionalidade. Desta forma, embora possa utilizar-se dos mecanismos processuais mencionados (recurso extraordinário, recurso especial, apelação, exceção) para empreender sua defesa em um caso concreto, lhe é negada, normativamente, a possibilidade de intentar processo autônomo de declaração de incompatibilidade de alguma lei ou ato normativo do ordenamento com a Constituição.

Analisemos, primeiramente, qual a amplitude do conceito de legitimidade para o ordenamento jurídico pátrio.

3.1. A legitimidade no processo civil brasileiro

Pode-se entender a legitimidade como uma categoria jurídico-processual. Ela representa uma relação de pertinência subjetiva com o processo, ou seja, caracteriza a adequação entre o sujeito que ocupa algum dos pólos da relação jurídica processual - fala-se, a respeito, em legitimidade ativa e passiva - e seu interesse em receber a tutela jurídica de sua pretensão. No dizer de Cândido Rangel Dinamarco:

"Legitimidade ad causam é a qualidade para estar em juízo, como demandante ou demandado, em relação a determinado conflito trazido ao exame do juiz. Ela depende sempre de uma necessária relação entre o sujeito e a causa e traduz-se na relevância que o resultado desta virá a ter sobre sua esfera de direitos, seja para favorecê-la ou restringi-la.(9)"

Enfoca-se, no particular, a legitimidade ativa do cidadão, isto é, a possibilidade do mesmo deflagrar o processo de exame concentrado da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo via ADIN genérica.

3.2. Natureza jurídica

A legitimidade ad causam pode ser compreendida, ao lado do interesse de agir e da possibilidade jurídica do pedido(10) , como parte do trinômio que compõe a categoria das chamadas condições da ação, ou seja, dentro da categoria processual que representa espécie de condicionamento, imposto pelo legislador brasileiro, para que seja alcançado o exame do mérito de alguma causa.

A natureza jurídica da legitimidade é, destarte, entendida à luz de seu enquadramento como condição da ação na sistemática processual brasileira.

3.3. Conseqüências da ilegitimidade "ad causam"

Cumpre saber qual a conseqüência que o legislador brasileiro trouxe para o caso de ser constatada a ilegitimidade ad causam. Segundo o Código de Processo Civil Brasileiro:

Art. 267. Extingue-se o processo, sem julgamento do mérito:
(...)
VI - quando não concorrer qualquer das condições da ação, como a possibilidade jurídica, a legitimidade das partes e o interesse processual;

E, também, em seu art. 295:

Art. 295. A petição inicial será indeferida:
(...)
II - quando a parte for manifestamente ilegítima;

Este último dispositivo deve ser lido em conjunto com o que prevê o art. 267, inciso I, do Código de Processo Civil Pátrio, evidenciando que a procedência tomada, em tal caso, é, igualmente, a extinção do processo sem o julgamento do mérito.

O que se constata, do exame de todas as prescrições normativas mencionadas, é que a ilegitimidade para a causa resulta, indubitavelmente, na extinção do processo sem o exame do mérito. Tal solução, contudo, não inviabiliza que seja novamente proposta a ação, nos termos do art. 268 do Código de Processo Civil Brasileiro.

3.4. Aspectos processuais da Ação Direta de Inconstitucionalidade(11)

Após ter sido demonstrada qual a compreensão de legitimidade no direito processual brasileiro, cumpre examinar, sinteticamente, alguns aspectos do caminhar processual da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

A princípio, importa consignar qual a interpretação que o Supremo Tribunal Federal tem conferido aos sujeitos legitimados pelo art. 103 da Constituição. Para o STF, existe uma distinção entre(12) :

a. Legitimados Universais para propositura de ADIN
1) Presidente da República
2) Mesa do Senado
3) Mesa da Câmara
4) Procurador Geral da República
5) Partido Político
6) Conselho Federal da OAB

b. Legitimados Especiais para propositura de ADIN
1) Governador
2) Mesa de Assembléia Legislativa
3) Confederação sindical ou entidade de classe

Aos legitimados universais não é necessária a demonstração de interesse. Esta exigência existe, contudo, para os legitimados especiais. Ressalte-se, outrossim, que a legitimação passiva para a ADIN encontra-se nas autoridades e/ou órgãos responsáveis pela edição das leis e atos alvo de impugnação.

O processo da ADIN recebe a classificação de processo objetivo, segundo a doutrina, por força de não haver interesse específico sob tutela, mas sim o interesse mais amplo de defesa da Constituição. De acordo com Gilmar Ferreira Mendes:

"Critério fundamental para a caracterização de um processo objetivo é a dispensabilidade ou a não-exigência de um interesse jurídico específico, ou se se quiser, de um interesse de agir."(13)

Fala-se, destarte, em um feito no qual inexistem partes ou contraditório, havendo como objeto do processo a defesa da Constituição. Pode-se asseverar que, consoante expressão consagrada na doutrina, "existe um requerente, mas não existe um requerido(14)" , nos processos de ADIN.

Ademais, importa explanar que a participação do Procurador Geral da República, nos processos por ele não desencadeados, se resume ao papel de fiscalização procedimental (art. 103, §1º, CF/88). Encontra-se superada uma antiga polêmica doutrinária referente à discussão acerca da atuação do PGR perante alguma representação de inconstitucionalidade. Discutia-se, então, se tal órgão estaria obrigado ou não a encaminhar a peça recebida ao STF, havendo, pois, o debate entre sua possibilidade de livre apreciação da mesma ou se estaria consagrada uma absoluta vinculação(15) aos seus termos. Com a ampliação do rol de legitimados para a propositura de ADIN a discussão perdeu relevância, vez que, atualmente, o PGR não é mais o único sujeito capaz de dar início ao processo.

O papel do Advogado Geral da União, por força do art. 103, §3º, da CF/88, traz controvérsias. Embora a interpretação literal do dispositivo possa levar a crer que o mesmo se refere a uma obrigatoriedade de defesa, acreditamos que o magistério de Gilmar Ferreira Mendes sobre o assunto elucida a problemática, ao afirmar que tal entendimento conduziria à constatação do AGU como verdadeiro "advogado da inconstitucionalidade"(16) , tendo em vista o fato de que estaria determinado à defender situações de incompatibilidade com as quais ele mesmo não concordaria. A Constituição trouxe para o AGU, consoante o autor, um "direito de manifestação", o qual não pode ser identificado com o entendimento meramente gramatical do texto.

Como objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade há, no dizer de Clèmerson Clève:

"(i) Emendas Constitucionais; (ii) os atos normativos formalmente legislativos (leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções); (iii) os atos normativos dotados de certa autonomia (portanto, não regulamentares ou decorrentes de lei); (iv) os tratados internacionais, desde que integrem o ordenamento jurídico atual."(17)

No bojo da ADIN, discute-se a presença da incompatibilidade de alguma norma com o que dispõe a Constituição, por força de não se aceitar a presença desta contrariedade no ordenamento jurídico nacional. Conforme menciona Carlos Alberto Lúcio Bittencourt:

"Há mister, portanto, para se afirmar a inconstitucionalidade, que ocorra conflito com alguma norma ou algum mandamento da Constituição, embora se considere, para esse fim, não apenas a letra do texto, mas também, ou mesmo preponderantemente, o "espírito" do dispositivo invocado".(18)

Por fim, cumpre examinar quais os efeitos da declaração de inconstitucionalidade. A procedência da ADIN genérica conduz à retirada da lei ou ato normativo questionados do ordenamento jurídico. Os efeitos desta medida são ex tunc (retroativos), ou seja, a partir do momento do ingresso do diploma no ordenamento, sendo atingidas as situações jurídicas anteriores, as quais são desconstituídas. Há, entretanto, exceções a essa regra, conforme demonstra Alexandre de Moraes:

"REGRA: efeitos ex tunc, ou seja, retroativos;
PRIMEIRA EXCEÇÃO: efeitos ex nunc, ou seja, não retroativos, a partir do trânsito em julgado da decisão em sede de ação direta de inconstitucionalidade, desde que fixados por 2/3 dos Ministros do STF;
SEGUNDA EXCEÇÃO: efeitos a partir de qualquer momento escolhido pelo Supremo Tribunal Federal, desde que fixados por 2/3 de seus Ministros (...)."(19)

Ocorre, outrossim, coisa julgada material, sendo impossível a permanência da observância do diploma atacado no corpo jurídico vigente da nação. Conforme preceitua José Afonso da Silva:

"Em suma, a sentença aí faz coisa julgada material, que vincula as autoridades aplicadoras da lei, que não poderão mais dar-lhe execução sob pena de arrostar a eficácia da coisa julgada, uma vez que a declaração de inconstitucionalidade em tese visa precisamente atingir o efeito imediato de retirar a aplicabilidade da lei."(20)

A eficácia da decisão que julga a procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade é erga omnes, ou seja, impõe-se a todos os sujeitos. A amplitude da declaração pode ser diferentemente regulada mediante o uso das técnicas de controle de constitucionalidade, as quais se prestam para analisar a dimensão e abrangência da decisão tomada. A esse respeito, segundo Celso Bastos:

"Dentre as modernas formas de interpretação constitucional existentes destacam-se a "declaração de constitucionalidade de norma em trânsito para a inconstitucionalidade e a mutação constitucional", a "declaração de inconstitucionalidade com apelo ao legislador", a "declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto", a "declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade" e, principalmente, a "interpretação conforme à Constituição" (...)"(21)

A retirada, por sua vez, da prescrição normativa combatida do ordenamento ocorre imediatamente, sendo desnecessário qualquer outro ato por parte do STF. Entende-se, portanto, que o conteúdo do art. 52, inciso X, da CF/88 se dirige para os casos do controle de constitucionalidade operado pelo mecanismo difuso.

3.5. O cidadão e a defesa da Constituição

Cumpre, por fim, examinar a polêmica referente à possibilidade do cidadão ser incluído no rol de legitimados para a propositura de ADIN genérica. Existe, a esse respeito, grande celeuma na doutrina.

Segundo certa parte da doutrina, o cidadão deveria ser incluído no rol de legitimados do art. 103 da CF/88. Neste sentido, existem autores que recomendam sua inserção expressa, conduta proclamada, por exemplo, por José Joaquim Calmon de Passos(22) . José Afonso da Silva assume postura idêntica, ao preceituar, tratando da influência portuguesa na consagração da ADIN por omissão na ordem jurídica nacional, que:

"Aí a vigente Constituição foi abeberar-se. Mas perdeu uma boa oportunidade de ir além. Ficou mesmo aquém, por não ter instituído o Tribunal Constitucional. Prevê as autoridades, pessoas e entidades que a podem propor, mas aí não incluiu o cidadão, o que é uma falha, pois a ação popular de inconstitucionalidade é conhecida em outros países (Alemanha, p. ex.)."(23)

Esta primeira corrente propugna, destarte, pela inserção do cidadão no rol de legitimados para propor ADIN de forma ampla, sem condicionamentos.

Contudo, existe outra parte da doutrina que acredita que a legitimidade do cidadão deveria ser restrita, relativa, apenas, a um número determinado de matérias que poderiam ser alvo de sua alegação. Neste sentido, importa explicitar o posicionamento de Fernando Luiz Ximenes Rocha. Consoante seu magistério, o cidadão deveria, sim, ter legitimação para atuar; todavia, esta atuação estaria reservada à matéria referente a direitos e garantias, guardando-se parâmetro com o objeto do mandado de injunção(24) .

Acreditamos, na verdade, que a defesa da Constituição representa verdadeiro direito fundamental, implícito no ordenamento jurídico. O cidadão brasileiro, destinatário das normas e garantias preconizadas no texto constitucional, deve, sim, possuir a legitimidade para intentar Ação Direta de Inconstitucionalidade, a qual permite, em consonância com as explanações já tecidas, a defesa do próprio texto magno. Deve-se consignar, neste sentido, que a participação popular representa um dos pilares da democracia, conforme analisa José Afonso da Silva, o que conduz à necessária conclusão de que a legitimação cidadã para agir deve ser a mais ampla possível. Na lição do mencionado autor:

"A democracia, em verdade, repousa sobre dois princípios fundamentais ou primários, que lhe dão a essência conceitual: (a) o da soberania popular, segundo o qual o povo é a única fonte do poder, que se exprime pela regra de que todo o poder emana do povo; (b) a participação, direta ou indireta, do povo no poder, para que este seja efetiva expressão da vontade popular; nos casos em que a participação é indireta, surge um princípio derivado ou secundário: o da representação."(25)

Repelimos a doutrina que estabelece, de antemão, restrições para a atuação do cidadão. A este deve ser garantida a possibilidade geral de deflagração de ADIN, não havendo razão alguma que justifique uma prévia limitação de sua legitimação ativa. O interesse de agir do cidadão não representa categoria passível de ser previamente mitigada. A seriedade do processo democrático impõe a necessidade de se conferir aos sujeitos participantes a possibilidade de se voltarem contra qualquer hipotética violação, por parte da normatividade ordinária, aos ditames da norma constitucional. Restringir esta atuação é dizer que o cidadão brasileiro só tem interesse na preservação de parcela da Constituição. Percebe-se, portanto, que, da mesma forma que não se interpreta a Constituição em tiras(26) , importa consagrar que não se participa da jurisdição constitucional em tiras.

Pode-se asseverar que a opção por nós defendida prestigia o modelo interpretativo preconizado por Peter Häberle, tendo em vista que confere ao nacional titular de seus direitos políticos a prerrogativa de ter sua voz ouvida no processo de jurisdição constitucional. Segundo o referido autor:

"Povo não é apenas um referencial quantitativo que se manifesta no dia da eleição e que, enquanto tal, confere legitimidade democrática ao processo de decisão. Povo é também um elemento pluralista para a interpretação que se faz presente de forma legitimadora no processo constitucional: como partido político, como opinião científica, como grupo de interesse, como cidadão. (...) Dessa forma, os Direitos Fundamentais são parte da base de legitimação democrática para a interpretação aberta tanto no que se refere ao resultado, quanto no que diz respeito ao círculo de participantes (Beteiligtenkreis). Na democracia liberal, o cidadão é intérprete da Constituição!"(27)

Importa questionar: por qual razão não pode o cidadão deflagrar o procedimento de controle de constitucionalidade em tese, via ADIN? Adaptando o ensinamento de Celso Ribeiro Bastos, por que não ascender o cidadão à condição de controlador da legalidade constitucional(28) ?

Pode-se, porventura, questionar a efetividade prática da consagração de tal mecanismo de participação ao cidadão. Acreditamos, neste particular, que alguns dispositivos da Lei de Ação Popular poderiam ser utilizados como referenciais para que se evite o eventual abuso quando da utilização do instituto. A título exemplificativo, poder-se-ia atribuir ao cidadão interessado no ajuizamento de ADIN a isenção de custas e do ônus da sucumbência (art. 5º, inciso LXXIII), mas, sendo comprovada sua má-fé, aplicar-se-ia pena de condenação ao décuplo das custas (art. 13, Lei n.º 4717/65). Pode-se, outrossim, eventualmente, conceber que o cidadão é legitimado especial para o ajuizamento de ADIN, exigindo o STF comprovação de seu interesse de agir, em cada caso(29) . Tais sugestões contribuem para que permaneça a ação popular como mecanismo de ataque aos atos administrativos eivados de vícios, enquanto a ADIN fica reservada para o ataque à lei em tese(30) . Prestigia-se, portanto, na expressão de Luís Roberto Barroso, uma cidadania ativa e bem intencionada(31) .

Defende-se, pois, que ao cidadão seja deferido o papel(32) ativo na defesa do texto fundamental, o qual normatiza, com caráter de supremacia, a vida política da sociedade da qual ele faz parte. Espera-se que ele seja, em uma palavra, protagonista do processo de jurisdição constitucional, e que sua voz também seja escutada no âmbito da fiscalização da congruência de leis e atos normativos com o documento mais importante de sua nação.

4. Conclusões

1. O Brasil adota o mecanismo de controle judicial da constitucionalidade de leis e atos normativos. Incumbe, portanto, ao Poder Judiciário efetuar a fiscalização da conformação de tais preceitos aos comandos da Constituição.
2. No ordenamento jurídico pátrio, encontram-se dois mecanismos de controle de constitucionalidade: o controle difuso e o controle concentrado.
3. Por meio do controle difuso, há legitimidade ampla para que qualquer sujeito interessado possa, por meio do meio processual cabível, defender-se da aplicação de alguma prescrição tida por inconstitucional. Deferindo o pedido, o juiz (ou o tribunal) afasta a incidência normativa no caso concreto, fazendo com a mesma permaneça vigente no interior do mundo legislativo.
4. Por meio do controle concentrado, empreende-se ataque frontal a alguma lei ou ato normativo tido por incongruente com alguma prescrição constitucional. Neste caso, deferindo o pedido, o tribunal retira do mundo legislativo, em definitivo, a norma atacada, decisão que tem efeitos, em regra, ex tunc, e que consubstancia coisa julgada material.
5. O cidadão brasileiro não foi incluído como legitimado para perpetração de Ação Direta de Inconstitucionalidade, consoante expõe o art. 103 da CF/88.
6. A legitimidade pode ser entendida como instituto integrante da categoria das chamadas condições da ação. Representa condicionamento, de observância necessária, ao exame do mérito de algum caso levantado, e a ilegitimidade ad causam, em qualquer caso, conduz à extinção do processo sem julgamento da pretensão por ele deduzida.
7. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estipulou distinção entre os legitimados universais e os legitimados especiais para a propositura de ADIN. O critério distintivo se baseia na necessidade de comprovação do interesse na atuação. A legitimação passiva reside nos órgãos e entidades que perpetraram o ato lesivo questionado.
8. O processo de ADIN é objetivo, ou seja, compreende a defesa da Constituição, e não a dedução de algum interesse de cunho particular.
9. O Procurador Geral da República possui ou papel de fiscalização procedimental, nos processos por ele não desencadeados, ou de deflagração da própria ADIN. Inexiste obrigatoriedade, no desempenho de sua função, na submissão de alguma representação pela inconstitucionalidade ao STF.
10. O Advogado Geral da União, malgrado o art. 103, §3º, CF/88, possui direito de manifestação nos processos de controle de constitucionalidade, e não obrigatoriedade de defesa do texto.
11. O objeto da ADIN é a análise da relação lógica de compatibilidade entre emendas constitucionais, atos formalmente legislativos, atos normativos dotados de relativa autonomia e tratados internacionais incorporados ao ordenamento jurídico nacional com o sentido preconizado nos dispositivos da Constituição Federal.
12. Os efeitos da decisão que julga procedente a ADIN são, em regra, ex tunc, embora o STF possa, de acordo com as deliberações dos seus integrantes, e obedecido o quorum de 2/3, estabelecer regramento diverso. Há coisa julgada material da decisão tomada.
13. Variadas técnicas de decisão podem ser empregadas pelo STF ao apreciar os impactos da decisão que julga procedente a retirada do dispositivo questionado da ordem jurídica.
14. É desnecessária, em sede de controle de constitucionalidade concentrado, qualquer comunicação ao Senado Federal para que suspenda o dispositivo impugnado (art. 52, inciso X, CF/88).
15. A doutrina sugere a inclusão do cidadão no rol do art. 103 da CF/88. Para alguns, a legitimação do cidadão deveria existir apenas para certas matérias, sendo incabível para outras.
16. O cidadão possui o direito fundamental de defender a Constituição de seu país.
17. A participação popular representa um dos pilares nos quais se apóia a democracia.
18. Não é admissível que haja limitação prévia da atuação do cidadão na defesa da Constituição. Da mesma forma como não se interpreta a constituição em tiras, resulta inadmissível a sua participação em tiras.
19. Conferir ao cidadão a prerrogativa de participar da deflagração do processo de inconstitucionalidade representa consagração do método interpretativo preconizado por Peter Häberle, na medida em que atribui ao nacional no gozo dos direitos políticos uma atuação efetiva no interior da sociedade aberta de intérpretes do texto constitucional.
20. O cidadão deveria ter a possibilidade de controlar a legalidade constitucional.
21. Alguns dispositivos da Constituição Federal de 1988 (art. 5º, inciso LXXIII) e da Lei de Ação Popular (art. 13 da Lei n.º 4717/65) poderiam ser empregados como mecanismos para conferir efetividade ao tratamento processual da Ação Direta de Inconstitucionalidade deflagrada por iniciativa do cidadão. Ambas as ações constitucionais devem permanecer no ordenamento jurídico nacional, tendo em vista a diversidade de suas finalidades.
22. Atribuir ao cidadão a possibilidade de deflagração do controle concentrado de constitucionalidade significa prestigiar uma cidadania ativa e bem intencionada. A ele deve ser, portanto, conferido um efetivo papel participativo neste processo.

 

Notas

(1)HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1991, p. 29. Segundo o autor, "Aquela posição por mim designada vontade de Constituição (Wille zur Verfassung) afigura-se decisiva para a práxis constitucional. Ela é fundamental, considerada global ou singularmente."
(2)SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20 ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 49.
(3)MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 587.
(4)BITTENCOURT, Carlos Alberto Lúcio. O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade das Leis. 2 ed. Brasília: Ministério da Justiça, 1997, p. 35.
(5)MORAES, Alexandre de.Ob. cit, p. 606.
(6)CLÈVE, Clèmerson Merlin. A fiscalização abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. Conferir Capítulo 04 - A fiscalização abstrata da constitucionalidade: outras dimensões.
(7)Embora se possa asseverar que tem havido predominância paulatina da fiscalização abstrata (CLÈVE, Clèmerson Merlin. Ob. cit. p. 111).
(8)BRITO, Edvaldo. Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade na Lei Tributária. Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional. v. 3. 2003, p. 217.
(9)DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. v. II. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 306.
(10)Embora parte da doutrina conceba mais correta a expressão possibilidade jurídica da demanda, por contemplar, de forma ampla, todos os elementos da demanda (partes, causa de pedir e pedido), e não apenas um deles (cf. DINAMARCO, Cândido Rangel.Ob. cit., p. 302).
(11)Para um exame detido da sistemática legislativa que envolve o processamento da ADPF (Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental), ADIN (Ação Direta de Inconstitucionalidade) e ADC (Ação Declaratória de Constitucionalidade), cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: uma análise das leis 9869/99 e 9882/99. Revista Diálogo Jurídico. Salvador: CAJ - Centro de Atualização Jurídica, n.º 11, fevereiro, 2002. Disponível na Internet:http://www.direitopublico.com.br. Acesso em 20 de junho de 2003.
(12)CLÈVE, Clèmerson Merlin. A fiscalização abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. Cf. Capítulo 03: A fiscalização abstrata da constitucionalidade: A ação direta de inconstitucionalidade.
(13)MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurídicos e políticos. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 250.
(14)MENDES, Gilmar Ferreira.Ob. cit.p. 250.
(15)MENDES, Gilmar Ferreira.Ob. cit p. 245.
(16)MENDES, Gilmar Ferreira.Ob. cit p. 261.
(17)CLÈVE, Clèmerson Merlin. Ob. cit. p. 137.
(18)BITTENCOURT, Carlos Alberto Lúcio. Ob. cit. p. 54-55.
(19)MORAES, Alexandre de.Ob. cit. p. 626.
(20)SILVA, José Afonso da. Ob. cit. p. 55.
(21)BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica e interpretação constitucional. 2 ed. São Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 2000, p. 168.
(22)PASSOS, José Joaquim Calmon de. Direito, poder, justiça e processo: julgando os que nos julgam. Rio de Janeiro: Forense, 1999 (cf. Anexo I, que trata de sugestões de mudança no Capítulo III do Título IV da CF/88).
(23)SILVA, José Afonso da. Ob. cit. p. 48.
(24)ROCHA, Fernando Luiz Ximenes. Controle de constitucionalidade das leis municipais. São Paulo: Atlas, 2001, p. 59.
(25)SILVA, José Afonso da. Ob. cit. p. 131.
(26)GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 181. Segundo o autor, "(...) assim como jamais se aplica uma norma jurídica, mas sim o Direito, não se interpretam normas constitucionais isoladamente, mas sim a Constituição, no seu todo (...) Não se interpreta a Constituição em tiras, aos pedaços."
(27)HABERLE, Peter. Hermenêutica constitucional: A sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e "procedimental" da Constituição. Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1997, p. 37
(28)BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. 2 volume: arts. 5 a 17. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 394. Para o autor, ao tratar das características da ação popular no ordenamento brasileiro: "Dá-se, na verdade, a consagração de um direito político, de matiz nitidamente democrático, com a ajuda do qual o cidadão ascende à condição de controlador da legalidade administrativa. (grifo nosso)"
(29)Cf. exposição acerca da jurisprudência do STF sobre o assunto (p. 9).
(30)BARROSO, Luís Roberto. O Direito constitucional e a efetividade de suas normas - limites e possibilidades da Constituição brasileira. 7 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 210-211. Cf. decisões jurisprudenciais mencionadas.
(31)BARROSO, Luís Roberto. Ob. cit. p. 215. No texto, o autor se refere ao emprego da ação popular, mas também resulta útil o emprego da expressão no tocante ao âmbito da ADIN.
(32)Segundo Niklas Luhmann, dissertando acerca da teoria dos papéis, desenvolvida por George Herbert Mead: "Esta é, provavelmente, a teoria secreta do processo jurídico: que, através do envolvimento no desempenho dum papel, se pode captar a personalidade, reestruturá-la e motivá-la para a tomada de decisões" (LUHMANN, Niklas. Legitimação pelo procedimento. Tradução de Maria da Conceição Côrte-Real. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1980, p. 75). O cidadão brasileiro deve ser, portanto, investido em um papel participativo no controle de constitucionalidade em tese.

 

5. Bibliografia

BARROSO, Luís Roberto. O Direito constitucional e a efetividade de suas normas - limites e possibilidades da Constituição brasileira. 7 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. 2 volume: arts. 5 a 17. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
______. Hermenêutica e interpretação constitucional. 2 ed. São Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 2000.
BITTENCOURT, Carlos Alberto Lúcio. O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade das Leis. 2 ed. Brasília: Ministério da Justiça, 1997.
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GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.
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HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1991.
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ROCHA, Fernando Luiz Ximenes. Controle de constitucionalidade das leis municipais. São Paulo: Atlas, 2001.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

Data de elaboração: novembro/2004.

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Gabriel Dias Marques da Cruz

Acadêmico de Direito - UFBA
Estagiário de Direito do Ministério Público Estadual - MPE
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Inserido em 16/11/2004

Parte integrante da Edição no 102

Código da publicação: 413

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

CRUZ, Gabriel Dias Marques da. Legitimidade do cidadão para propositura de ação direta de inconstitucionalidade (ADIN) no direito brasileiroBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 3, no 102. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/413/legitimidade-cidadao-propositura-acao-direta-inconstitucionalidade-adin-direito-brasileiro> Acesso em: 20  nov. 2019.

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