Educação: gestão, transparência e controle social dos recursos

O homem, diferente de outros animais, não nasce com suas capacidades desenvolvidas. É ao longo de sua vida, pelas relações que estabelece com outros homens, no processo de socialização, que ele as desenvolve. Uma das razões pelas quais isso ocorre é que o homem nasce e mantém, enquanto vive, a capacidade de aprender e de ensinar, transmitindo, mas também produzindo e modificando, os conhecimentos e a cultura.

Contudo, a educação, embora ocorra em todas as sociedades, não se apresenta nelas de forma única. O que há, de fato, são educações, porque as experiências de vida dos homens, suas necessidades e condições de trabalho, são diferentes. Ao longo da história, em momentos e em sociedades determinadas, o homem criou instituições encarregadas de transmitir certas formas de educação e de saber. Então surgiram as Escolas, contudo, nem assim a educação se dá de forma única, variando de uma escola para outra.

A assim a escola devia ser um lugar especial, nitidamente circunscrito onde se reúnem os jovens, agrupados e divididos por classes ou faixa etária, mas assim mesmo cada escola tem suas variedades de ensino, suas normas, critérios, avaliações e cada uma transmitem e criam seus conhecimentos.

A Educação é um direito fundamental que ajuda não só no desenvolvimento de um país, mas também de cada indivíduo. Sua importância vai além do aumento da renda individual ou das chances de se obter um emprego.

            O financiamento da educação é elemento estruturante para a organização e o funcionamento das políticas públicas educacionais e, desse modo, para materialização do Sistema Nacional de Educação. Embora não seja fator suficiente, é condição necessária para a universalização do direito à educação pública de qualidade.

            Muitas escolas não têm a infraestrutura adequada para o aprendizado, o que é considerado pelos especialistas um dos fatores que contribuem para o desestímulo dos alunos.

            As regiões Norte e Nordeste são as mais afetadas - muitas não possuem salas de leitura, bibliotecas ou acesso à internet. Isso dificulta o desenvolvimento e incentivo a tecnologias educacionais que poderiam ser grandes aliadas dos professores e alunos.

            No período de 2007 a 2014 foi mantida a tendência de declínio das taxas de analfabetismo e de crescimento da taxa de escolarização do grupo etário de 6 a 14 anos e do nível de educação da população. O diferencial por sexo persistiu em favor da população feminina.

            O nível de instrução cresceu de 2007 para 2014, sendo que o grupo de pessoas com pelo menos 11 anos de estudo, na população de 25 anos ou mais de idade, passou de 33,6% para 42,5%. O nível de instrução feminino manteve-se mais elevado que o masculino. Em 2014, no contingente de 25 anos ou mais de idade, a parcela com pelo menos 11 anos de estudo representava 40,3%, para os homens e 44,5%, para as mulheres.

            São 48,8 milhões de alunos na Educação Básica - sendo que 39,8 milhões estão matriculados na rede pública de ensino. Para atender todos os alunos, o Brasil tem 186 mil escolas e cerca de 2,2 milhões de docentes espalhados pelo país.

            A CF/1988 estabelece a educação como um direito social em seu artigo sexto. Complementarmente, no caput do artigo 205, reforça que a educação é “direito de todos e dever do Estado e da família”, devendo ser “promovida e incentivada com a colaboração da sociedade”. Ainda no caput do mesmo artigo, afirma que educação deve visar ao “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”.

            Nos incisos do artigo 206, a CF/1988 determina como princípios do ensino: a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; a garantia de padrão de qualidade; a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; e, a valorização dos profissionais da educação escolar por meio do estabelecimento de piso salarial profissional nacional, planos de carreira e ingresso na profissão via concurso público.  

Para financiar a política de educação, em sua abrangência, missão e princípios, o Estado instituiu a estrutura e as fontes de financiamento no artigo 212 da CF/1988, vinculando recursos para a educação e garantindo percentuais mínimos da receita resultantes de impostos à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE).

            Os recursos públicos destinados à educação têm origem em:

• Receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
• Receita de transferências constitucionais e outras transferências.
• Receita da contribuição social do salário-educação e de outras contribuições sociais.

            Os patamares, no mínimo, são de 18% da receita de impostas da União e 25% da receita de impostos dos estados, Distrito Federal e municípios, incluindo as transferências entre esferas de governo. A CF/1988 estabeleceu, ainda, que a educação básica teria o salário-educação como fonte suplementar de recursos.

            A avaliação, que testa alunos de 15 anos em 70 países, mostrou que o gasto acumulado do Brasil por aluno foi de US$ 38.190 por ano, ou seja, o equivalente a 42% da média de US$ 90.294 de investimento feito por estudante em países da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), responsável pelo levantamento. O Pisa é considerado a avaliação educacional mais importante do mundo.

            Em 2012, última versão do estudo, essa proporção correspondia a 32%. Esse salto de 10%, no entanto, não se refletiu em uma melhora efetiva no ensino.

            Na realidade, o Brasil continua nas últimas posições nas três áreas avaliadas. Em Ciências, que era o foco do estudo recém-divulgado, o país ficou em 63º lugar (estava em 59º em 2012, quando havia 65 países analisados), caindo de 405 para 401 pontos ─ apesar de não indicar uma mudança estatisticamente significativa ─ e ficando na frente apenas de Peru, Líbano, Tunísia, Macedônia, Kosovo, Argélia e República Dominicana.

            Singapura, Japão e Estônia ficaram no pódio dessa disciplina.

            O ensino superior começa com a graduação ou cursos sequenciais, que podem oferecer opções de especialização em diferentes carreiras acadêmicas ou profissionais. Dependendo de escolha, os estudantes podem melhorar seus antecedentes educativos com cursos de pós-graduação Stricto Sensu ou Lato Sensu. Para frequentar uma instituição de ensino superior, é obrigatório, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação, concluir todos os níveis de ensino adequados às necessidades de todos os estudantes dos ensinos infantil, fundamental e médio, desde que o aluno não seja portador de nenhuma deficiência, seja ela física, mental, visual ou auditiva. Outro requisito é ter um bom desempenho no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), uma prova realizada pelo Ministério da Educação, utilizada para avaliar a qualidade do ensino médio e cujo resultado serve de acesso a universidades públicas através do Sistema de Seleção Unificada (SISU) e do Sisutec. O Enem é o maior exame do país e o segundo maior do mundo, atrás somente do vestibular da China. Em 2012, cerca de 11,3% da população do país tinha nível superior.

            A educação brasileira é regulamentada pelo Governo Federal, através do Ministério da Educação, que define os princípios orientadores da organização de programas educacionais. Os governos locais são responsáveis por estabelecer programas educacionais estaduais e seguir as orientações utilizando os financiamentos oferecidos pelo Governo Federal. As crianças brasileiras têm que frequentar a escola no mínimo por nove anos, porém a escolaridade é normalmente insuficiente. A Constituição Brasileira de 1988 estabelece que "educação" é "um direito para todos, um dever do Estado e da família, e está a ser promovida com a colaboração da sociedade, com o objetivo de desenvolver plenamente o desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participação nos trabalhos com vista ao bem-estar comum; preparar os indivíduos e a sociedade para dominar recursos científicos e tecnológicos que permitirão a utilização das possibilidades existentes para o bem-estar comum; defesa, difusão e expansão do patrimônio cultural; condenando qualquer tratamento desigual resultante de cunho filosófico, político ou de crença religiosa, assim como qualquer classe social ou de preconceitos raciais.

            Como o artigo 214 da CF/1988 trata precisamente do PNE, atribuindo a ele o “objetivo de articular o sistema nacional de educação [SNE] em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades”, a CF/1988 reconhece e assevera, portanto, que o financiamento adequado das políticas educacionais se traduz em alicerce fundamental para a construção tanto dos planos educacionais, como do SNE. Consequentemente, o alcance das metas contidas em programas de governo e planos de Estado da área de educação depende de políticas adequadas de investimento e gestão de recursos.

            O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb é um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo por estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado, na quase totalidade, por recursos provenientes dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal. Além desses recursos, ainda compõe o Fundeb, a título de complementação, uma parcela de recursos federais, sempre que, no âmbito de cada Estado, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. Independentemente da origem, todo o recurso gerado é redistribuído para aplicação exclusiva na educação básica.

            São destinatários dos recursos do Fundeb os estados, Distrito Federal e municípios que oferecem atendimento na educação básica. Na distribuição desses recursos, são consideradas as matrículas nas escolas públicas e conveniadas, apuradas no último censo escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep/MEC).

            Os recursos do Fundeb são distribuídos de forma automática (sem necessidade de autorização ou convênios para esse fim) e periódica, mediante crédito na conta específica de cada governo estadual e municipal. A distribuição é realizada com base no número de alunos da educação básica pública, de acordo com dados do último censo escolar.

            O Fundeb foi instituído pela Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006 e regulamentado pela Medida Provisória nº 339, de 28 de dezembro do mesmo ano, convertida na Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, e pelos Decretos nº 6.253 e 6.278, de 13 e 29 de novembro de 2007, respectivamente.

            No financiamento de todos os níveis da Educação Básica. Deve ser aplicado no pagamento do salário dos professores, diretores e orientadores educacionais, e pode ser usado também em atividades como o custeio de programas de melhora da qualidade da Educação, a formação continuada dos professores, a aquisição de equipamentos, a construção e manutenção das escolas.

            A gestão adequada dos recursos educacionais também é condição necessária para a consagração do direito à educação no Brasil. Novamente o artigo 206 da CF/1988, ao listar os princípios sobre os quais o ensino deve ser ministrado, define o princípio da gestão democrática como instrumento de construção pedagógica e controle social dos recursos na área.

            A Gestão Democrática é uma forma de gerir uma instituição escolar de maneira que possibilite a participação, transparência e democracia, tais como acontecem nas chamadas "Escolas Democráticas".

            Um Sistema Nacional de Educação que assegure a articulação entre os entes federados e os setores da sociedade civil, como estabeleceu a Conae, demanda processos de gestão democrática, como prevê a CF/1988, e um nível de financiamento que vincule recursos financeiros para a implantação de programas e ações capazes de expandir e elevar a qualidade da educação nacional e promova uma diminuição das desigualdades educacionais entre as regiões brasileiras. O volume de recursos financeiros precisa ser suficiente para cumprir as metas dos planos nacionais, estaduais, distrital e municipais de educação.

                Estudos mostram que a vinculação mínima de 18% para a União e 25% para estados e municípios não asseguram o montante de recursos para superar os problemas educacionais do Brasil. A elevação dos recursos financeiros como percentual do PIB exige ação articulada entre a União, estados, DF e municípios no sentido de ampliá-los, para além do mínimo constitucional. Deve-se reconhecer, entretanto, o enorme desafio de estabelecer mecanismos de fiscalização e controle, para assegurar o rigoroso cumprimento do art. 212 da CF/1988, quanto ao montante de recursos aplicados em políticas públicas educacionais.Também é imprescindível que os secretários de educação sejam ordenadores e gestores plenos de despesas e participem efetivamente da discussão e deliberação sobre as políticas prioritárias e sobre a dinâmica do financiamento em seus estados, no Distrito Federal e em seus municípios. A criação de mecanismos que propiciem o repasse automático dos recursos vinculados à MDE para o órgão responsável pelo setor, como determina o art. 69 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), em seu parágrafo 5º, não é uma realidade na maioria dos estados e municípios brasileiros, prejudicando a atuação dos secretários estaduais e municipais de educação.

            A aplicação dos recursos financeiros em educação exige ainda que se fiscalizem quais os gastos admitidos como de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) e aqueles que não podem ser incluídos nesta rubrica, como determinam os art. 70 e 71 da LDB. O papel dos órgãos de fiscalização e controle – Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas dos estados, Controladoria-Geral da União, Tribunal de Contas dos municípios, Ministério Público, entre outros – é rigorosamente indispensável nesse processo, a fim de acompanhar e fiscalizar o uso adequado dos recursos da educação.

            Há, entretanto, que se definir explicitamente em legislação se os gastos com o pagamento de aposentadorias e pensões devem ou não ser computados como manutenção e desenvolvimento do ensino. A não inclusão dessa despesa como MDE contribuiria para a elevação do montante de recursos da educação; no entanto, é importante que seja respeitada a paridade entre trabalhadores da ativa e aposentados.

            Com a aprovação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), graças à forte participação social, ao menos 80% dos recursos da área ficarão sob a vigilância de um sistema mais robusto de conselhos de acompanhamento, controle social e fiscalização do setor.

            Para entender a origem desses conceitos, no entanto, é oportuno regressar no tempo e recordar que o direito à informação foi consagrado pela Constituição Federal de 1988. Com ela, todos os setores públicos passaram a ter o dever da transparência em relação à população.

            A partir de então, despontaram iniciativas ligadas à gestão democrática que podem servir de exemplo. O Portal da Transparência, da Controladoria Geral da União (CGU), no ar desde 2004, é uma delas. No endereço eletrônico, é possível acessar detalhes sobre recursos públicos federais, inclusive da área da Educação, transferidos pelo Governo a estados e municípios e ao Distrito Federal. Obras de ampliação e manutenção das escolas, aquisição de veículo para transporte de alunos especiais e cursos de capacitação para professores são alguns dos tópicos disponíveis.

            O modelo mais adotado de Controle Social tem sido o formato de conselhos, órgãos definidos legalmente que funcionam como instrumento da atuação da comunidade, na materialização do Controle Social. A palavra

            Como uma Ágora moderna, os conselhos são lugares de voz e vez da população, na moderna Accountability horizontal. Esses espaços de debate assumem uma forma própria quando da gestão de recursos federais repassados aos municípios, fruto do processo de municipalização inaugurado pela Constituição Federal vigente. Chamados de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS), eles existem na área da Educação para controle e acompanhamento do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), sendo este último conselho responsável também pelo acompanhamento da aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos.

            Com o fenômeno da Municipalização, fez-se necessário nas ações sociais descentralizadas, pela sua relevância e capilaridade em um país de dimensões continentais, um Controle Social que auxiliasse o órgão central repassador de recursos na responsabilidade da fiscalização mais amiúde desses recursos, como instância representativa, de acompanhamento da gestão e de encaminhamento de denúncias. Esses conselhos trazem em si a paridade entre a prefeitura e a comunidade como característica fundamental e a atuação precípua no aspecto da conformidade da aplicação dos recursos públicos, envolvidos com questões por vezes extremamente técnicas, o que demanda capacitação de seus membros.

            Diferente dos Conselhos Municipais de Educação, a atuação dos CACS é eminentemente na execução dos programas, seja pela verificação das contas e dos processos de aquisição, seja pela verificação in loco dos resultados do programa, cuidando para que as crianças tenham merenda ou que o transporte escolar utilizado seja adequado. Presente na quase totalidade de municípios, estes conselhos hoje são uma realidade, merecendo cada vez mais estudos sobre a sua atuação e natureza.

            O bom funcionamento desses conselhos garante a gestão transparência e eficiência na aplicação dos recursos da educação, em questões nevrálgicas para que seja desenvolvida uma boa atividade educacional, tal como a alimentação escolar, o transporte escolar, a remuneração dos docentes e as obras de infraestrutura das escolas. A atuação desses importantes instrumentos de Controle Social garante que essas atividades, além de desempenhadas com lisura pela municipalidade, contem com o envolvimento de representantes da população no acompanhamento da sua efetiva realização, garantindo força e legitimidade a gestão educacional. Certamente, tal sucesso gerencial desses programas contribui de sobremaneira para que as crianças da comunidade possam desenvolver suas atividades escolares da melhor maneira possível, com professores motivados e com um ambiente adequado. Esses elementos, de per si, não fazem uma boa educação. Mas a sua carência impossibilita qualquer projeto educacional.

A educação com qualidade social e a democratização da gestão implicam também processos de avaliação, de modo a favorecer o desenvolvimento e a apreensão de saberes científicos, artísticos, tecnológicos, sociais e históricos, compreendendo as necessidades do mundo do trabalho, os elementos materiais e a subjetividade humana. Nesse sentido, tem-se como concepção político-pedagógica a garantia dos princípios do direito à educação: inclusão e qualidade social, gestão democrática e avaliação emancipatória.

Referências

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LUCK, Heloisa. Concepções e Processos Democráticos de Gestão Educacional, volume 2. Rio de Janeiro: Vozes, 2006.

MONLEVADE. João.  Educação escolar: colaboração e cooperação nas políticas públicas. Acessado em 16 de agosto de 2017. Disponível em: http://www.oei.es/quipu/brasil/Lei_Diretrizes_9394.pdf

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POLO, José Carlos. "Autonomia de gestão financeira da escola". In. RODRIGUES, Maristela Marques, GIÁGIO, Mônica (orgs.) PRASEM III – Guia de Consulta. Brasília, FUNDESCOLA MEC. 2001, p.279-293.

Gestão Financeira. Revista Nova Escola. Disponível em http://revistaescola.abril.com.br/gestao-escolar/diretor/gestao-financeira448591.shtml

Data da conclusão/última revisão: 14/9/2019