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Portal Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008 - Brasil, 24 de fevereiro de 2020

A figura do advogado público e a sua função de parecerista à luz do ordenamento jurídico brasileiro

 

Johnny Oliveira de Passos, Mykhaela Castro de Paula e Murilo Moreira Martins.

 

RESUMO: O presente artigo objetiva investigar a figura do advogado público e a sua função de parecerista à luz do ordenamento jurídico brasileiro. Para tanto, inicialmente, faz-se uma breve abordagem histórica acerca da figura do advogado e/ou procurador enquanto parecerista, indo desde a atuação dos chamados “conselheiros reais” até a atualidade. Em seguida, analisa-se a figura do advogado e/ou procurador público à luz do ordenamento jurídico pátrio, de modo a compreender a maneira em que tal figura foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. Por fim, busca-se demonstrar a relevância exercida por tal figura em sua função de parecerista.

PALAVRAS-CHAVE: Advocacia pública; Parecer; Advogado parecerista; Administração Pública.

ABSTRACT: This article aims to investigate the figure of the public lawyer and his role as a legal opinator in light of the brazilian legal system. For this, its made a brief historical approach of the figure of the lawyer and / or lawyer in your function of legal opinator, since an action of the real advisors until the present moment. After, its analised the figure of the lawyer and/or prosecutor in light of the legal system to understand how this figure was received by the Federal Constitution of 1988. Finally, its tried to demonstrate the relevance of this figure in your role as a legal opinator.

KEYWORDS: Public advocacy; Legal opinion; Legal opinator; Public Administration.

SUMÁRIO: Introdução. 1. Breve contextualização histórica. 1.1. Atuação dos Conselheiros Reais e seu caráter consultivo. 1.2. O Império Romano e a figura do Procurador. 1.3. Evolução do Conceito de Procurador. 1.4. Da Figura do Procurador no Brasil. 1.4.1. Da Constituição Imperial. 1.4.2. Dos Avanços Constitucionais no período do Brasil República. 1.5. Advocacia Pública no ordenamento jurídico atual. 2. Os procuradores no ordenamento jurídico pátrio. 2.1. Da Constituição Federal. 2.1.1. Do Procurador-Geral da República. 2.1.2. Da Advocacia Privada e da Defensoria Pública. 2.1.3. Da Advocacia Pública. 2.2. Da Fazenda Pública e da Administração Pública. 2.3. Da Lei da Advocacia Pública. 2.4. Da Assessoria Jurídica e dos Pareceres do Advogado Público. Considerações finais. Referências.

 

INTRODUÇÃO

É cediço que a figura do advogado, seja do setor público ou privado, é indispensável à administração da Justiça, nos termos do artigo 133 da Constituição Federal de 1988. Especificamente na esfera pública, o advogado desempenha, além de tantas outras, uma função de caráter extremamente relevante para a condução das atividades da Administração Pública, qual seja, a de parecerista.

Neste artigo, objetiva-se investigar, ainda que brevemente, a figura do advogado público e a sua função de parecerista à luz do ordenamento jurídico pátrio.

Para tanto, far-se-á uma abordagem histórica acerca da figura do advogado e/ou procurador enquanto parecerista, indo desde a atuação dos chamados “conselheiros reais” até a atualidade.

Em seguida, analisar-se-á a figura do advogado e/ou procurador público à luz do ordenamento jurídico pátrio, de modo a compreender a maneira em que tal figura foi recepcionada pela Constituição Federal de 88.

Por fim, buscar-se-á demonstrar a relevância exercida pelo advogado público em sua função de parecerista.

 

1. BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA

No intuito de aprender como a atuação dos procuradores e demais membros da advocacia pública se tornaram tão importantes no ordenamento jurídico nacional, faz-se necessário entender como tal função tornou-se historicamente tão relevante para encontrar-se resguardada na Constituição Federal e em nosso ordenamento jurídico.

Afinal, o direito, como ciência social que é, tem o dever de observar os fatos passados e como estes se tornaram influenciadores do campo social moderno, bem como tentar prever quais as consequências que os atos praticados podem apresentar, benefícios ou malefícios, no futuro.

 

1.1. Atuação dos Conselheiros Reais e seu caráter consultivo

Neste diapasão, para conhecer o caráter do parecer, devemos atentar ao que em termos leigos um parecer é de fato, um conselho realizado ou um apontamento para realizar ou não determinado ato, por alguém que detenha mais conhecimento do objeto da causa em determinado assunto. Neste sentido, a figura do parecer, criada pela ritualística processual do ordenamento jurídico moderno, muito se assemelha à velha prática da consulta realizada pelos monarcas das sociedades antigas, a sacerdotes, conselheiros, anciões e outras figuras.

A monarquia foi durante longo tempo a forma de regime governamental mais adotada pelas sociedades da antiguidade. A monarquia, como o próprio nome diz, tem como ideal a concentração do poder na figura de um único líder, o monarca, que tem como dever zelar pelo seu povo nos mais amplos aspectos, desde a questões comuns, como ditar os costumes a serem seguidos, chegando a assuntos mais complexos, como o expansionismo de território para o povo e a defesa de seu território contra outros povos que buscavam expandir território (PEREIRA, 2002).

Essa concentração de poder de decisões na mão de uma única pessoa traz problemáticas as quais necessitavam serem resolvidas para garantir a manutenção do poder do monarca e o bem da população governada pelo mesmo. Nesta esteira de entendimento, torna-se perceptível que a monarquia não se sustenta sem que o monarca obtenha ajuda de outras pessoas. Afinal, uma única pessoa, por mais capaz que ela seja, não possui as condições de entender acerca de todos os assuntos e de estar em todos os lugares que abrangem um território, tornando-se primordial um monarca ter ao seu lado bons conselheiros, que lhe auxiliassem a entender acerca dos assuntos do reino e assim ajudar na tomada de decisões benéficas para o povo e para o monarca, garantindo, assim, a sua posição como líder de um povo ou nação.

Os conselheiros eram escolhidos por livre vontade do monarca e, em alguns casos, os critérios de escolha nem sempre estavam ligados à capacidade de entendimento e gestão acerca de determinado assunto, mas a características ligadas ao divino e às divindades. Tal critério de escolha de conselheiros foi adotado pelos antigos egípcios que detinham como monarca a figura do Faraó, que era considerado dentre a população uma divindade que habitava entre eles e também seu líder máximo, sendo a transmissão do poder do monarca realizada através da sucessão do primogênito ao trono (ANDRADE, 2010).

Os povos antigos, dentre eles os egípcios, romanos, gregos, sumérios, incas, asteca e outros, em sua maioria, detinham uma cultura politeísta, consistindo a sua base em acreditar numa gama extensa de deuses que detinham funções específicas e comandavam determinado aspecto social ou natural. Sendo alguns desses deuses responsáveis pela vida ou morte, pela fartura no campo ou pela fome, pela guerra ou paz, até mesmo divindades responsáveis pelos sentimentos humanos, como o de se apaixonar. 

Logo, para os monarcas da época, parecia-lhes lógico escolher conselheiros que detinham sacerdotes com afinidade sobre as mais diversas divindades, cada um em sua especificidade para que lhes auxiliassem nas suas decisões. Esses povos e suas culturas cercavam-se de conselheiros que não bastava ter apenas conhecimento técnico acerca do assunto, mas também deveriam ter ligação com alguma divindade que pudesse auxiliá-los em determinadas demandas (PEREIRA, 2002).

Tais premissas adotadas por um determinado povo se confirmam ao analisar os povos egípcios e a história narrada na bíblia acerca de José. Segundo os relatos históricos, o faraó, ao ter um sonho que lhe causou certo temor, mandou consultar seus adivinhos, homens de confiança do reino até então, sendo que, ao contar o sonho aos adivinhos, o faraó não se contentara com nenhuma das respostas apresentadas. Sendo o faraó um monarca além de uma divindade para seu povo, aquele determinado sonho necessitava de explicação, pois o monarca, frente aos horrores sonhados e sua fé no mundo espiritual, necessitava de uma explicação lógica que o convencesse acerca do que fora sonhado e qual seria sua explicação no mundo material (ANDRADE, 2010).

Logo, ante a necessidade de uma resposta lógica, o monarca ficou sabendo de um forasteiro que detinha a capacidade de interpretar sonhos, mandando aos seus subordinados trazerem de imediato este estranho forasteiro que se encontrava preso nas prisões egípcias. Tal escravo estranho, prisioneiro e estrangeiro, não detinha os requisitos nem se encontrava alinhado à cultura dos egípcios, o que em termos atuais lhe tornava um desqualificado para aconselhar a maior autoridade daquele povo. Entretanto, o determinado estranho chamado José conseguiu interpretar o sonho do monarca, apresentando a lógica material ao sonho do faraó e ainda aconselhou acerca do que fazer a respeito do sonho.

 A satisfação apresentada pelo monarca acerca da interpretação do sonho foi tamanha que concedeu a José o título de governador do Egito, para que este último pudesse aplicar os conselhos que o mesmo deu ao faraó, que seria estocar mantimentos para um período de fome (LINDEZ, 1999).

Ao cotejar-se o ocorrido, é notável que não havia um padrão técnico para o monarca seguir o conselho que lhe fora dado, bastava apenas apresentar-se de forma lógica aos olhos do faraó, o que foi suficiente para garantir um título de governador do Egito a um estrangeiro que não gozava de confiança do líder egípcio e não detinha nenhum costume cultural igual ao daquela civilização.

Importante frisar que o ocorrido nada mais se trata do que uma interpretação de um fato e um conselho dado para lidar com a determinada situação, evidente que os motivos não são técnicos nem científicos, no entanto, foram suficientes para o líder daquela civilização dar posição de destaque a até então um escravo prisioneiro.

Abandonando a civilização egípcia e analisando as demais civilizações como as dos hebreus, que tiveram dentre os monarcas Davi e Salomão, pode-se encontrar informações nas narrativas bíblicas que nos demonstram que aqueles líderes se cercavam de pessoas mais velhas e sacerdotes, ou seja, os hebreus mesclavam cidadãos que detinham a sabedoria adquirida ao longo dos anos com o parecer de profetas, para tomarem decisões importantes em seus reinos (KAEFER, 2015).

Os conselheiros reais, segundo a sua aptidão, davam conselhos aos reis para orientarem a solucionar os problemas do reino de forma eficaz. Logo, em termos atuais, pode-se dizer que emitiam pareceres segundo o conhecimento que detinham acerca de determinados assuntos, assemelhando-se aos ministros existentes no atual sistema Presidencialista, com a evidência lógica que os ministros se cercam de normas técnicas e conhecimento científico e social, pautando suas decisões em argumentos técnicos e científicos.

 

1.2. O Império Romano e a figura do Procurador

O império romano se destacou por conquistar as demais civilizações vizinhas e seus territórios. Àquele tempo, Roma detinha o exército mais bem armado e treinado, o que possibilitou aos romanos ser um dos maiores impérios da antiguidade. Dada as dimensões territoriais, inviável era para os imperadores e para a população sobre as quais os romanos dominavam conseguir manter o poder em toda extensão territorial e administrá-las com eficácia de forma a produzir riquezas para o império.

A população romana era, pois, uma miscelânea cultural de várias raças, o seu culto, união de muitos cultos, o seu lar nacional associação de diferentes lares. Roma era quase a única cidade cuja religião municipal não a isolava das demais. Estava ligada a toda a Itália, a toda a Grécia. Poucos povos havia que Roma não pudesse admitir em seu lar (CHAUÍ, 1999).

A forma de governo republicana romana data o seu início desde 504 a.C., devido aos seus aspectos específicos, como a divisão do território em províncias e da nomeação de governadores que atuariam naquelas províncias como chefe de estados subordinados tão somente ao imperador. Assim, o império romano se mantinha de forma descentralizada quanto à administração, mas de forma una quanto ao seu imperador.

Originalmente, a primeira vez em que se usou o termo em latim procurator, em português “procurador”, conceituava-se o procurador como um indivíduo que fora nomeado por outro para poder resolver uma determinada causa em seu nome junto ao império, governo, ou até mesmo entre cidadãos comuns. Na primeira vez em que se usou a terminologia procurador, adequou-se melhor aos conceitos atuais do advogado da esfera privada do que ao do procurador público.

Entretanto, tal terminologia passaria a ser adotada para conceituar os cobradores de impostos do império romano, que, na sua segunda forma de conceituação, tem-se uma roupagem que se amolda ao atual procurador fazendário, responsável por ajuizar as ações visando cobrar e receber os tributos fazendários. Tal diversificação da atuação do procurador se deu por determinação imperial, que na prática agora estava usando indivíduos para resolverem negócios em seu nome, ou seja, receber tributos, motivo pelo qual pode-se comparar o procurador fiscal com um procurador fazendário ou advogado fiscal, pois o imperador pagava a oficiais de seu exército para exercerem tal função junto à população que se encontrava sob o domínio de seu território (SCOPACASA, 2018).

Ainda, segundo Rafael Scopacasa (2018), tendo em vista o império romano ser dividido em províncias e a existência de um senado, os procuradores poderiam estar tanto a serviço do império quando se tratar de assuntos fiscais e os outros procuradores senatoriais devido a representarem o senado junto às províncias e vice-versa e cobrar tributo diverso ao do império.

Além de exercerem atividades fiscais, alguns procuradores imperiais ficavam responsáveis também pela administração e o zelo de alguns serviços como controle portuário, administração de minas, realizar pagamentos aos soldados romanos e outros, chegando até a administrarem pequenas províncias, espécie de cidades, devendo sempre prestar informações ao governante do qual a província era subordinada ou ao império (LISBOA, 2015).

Em primeira análise, pode-se perceber que a civilização romana, diferente das demais civilizações antigas citadas ao longo deste, diferenciaram-se na forma de governar ao cercar-se de um tecnicismo e um sistema de governo descentralizado, onde o Imperador, ainda autoridade principal, delegava gestores de confiança na figura de governadores para administrar suas províncias, o que lhe apresentava ser muito eficaz, pois se havia algum problema na província ou alguma insubordinação era um sinal de que o governador que ali se encontrava não sabia lidar com a região nem com a cultura dos habitantes da mesma, haja vista o império romano não impor sua religião e costumes às províncias dominadas.

Assim, pode-se identificar três tipos de procuradores ao longo da história romana, o procurador privado, o procurador imperial-fiscal e o procurador senatorial. Importante lembrar que, segundo a própria etimologia da palavra, procurador vem do ato de delegar poderes a outro para resolver assuntos em seu lugar. Nesse sentido, o imperador, ao nomear governante para administrar alguma determinada província, num amplo sentido da palavra, estaria dando procuração para que o mesmo representasse o império e seus interesses naquela província.

Um império abrange várias nações. Neste sentido, o império romano teve sobre seu controle vários tipos de população e culturas distintas sobre o seu governo, sem, contudo, perder o controle sobre elas, o que se dava de forma muito eficaz devido ao fato de o imperador receber informações de seus governadores provinciais, procuradores imperiais e o senado, como órgãos consultores acerca de sua forma de governo, que lhes prestava informações e agia junto ao povo, aproximando governante e governado (GONÇALVES, 2006).

Os Imperadores romanos notaram que a figura de conselheiros, que outrora foi utilizada pelos monarcas, não lhes serviria, visto o tamanho da dimensão territorial que detinham o controle, bem como a diversidade cultural dos países conquistados, necessitando de um agente do império em campo, para melhor ajudar o império na sua administração e manter o imperador sempre informado acerca das decisões que deveriam ser tomadas acerca de cada província, governante e procuradores.

Forma de governar que se demonstrou eficaz ao longo do tempo, sendo que seus fundamentos ainda permeiam a sociedade moderna, tendo sofrido apenas algumas alterações para adequação ao tempo presente.

 

1.3. Evolução do Conceito de Procurador

O conceito de procurador, criado pelo império romano, fora se adequando ao longo do tempo, tornando-se mais amplo e limitando-se as áreas de atuação.  Neste sentido, Pedro Braga leciona acerca da evolução da função do Procurador nos Países Europeus a partir do século XIII:

No século XIII, em Portugal, sob o reinado de D. Diniz, O Lavrador, diploma legal, datado de 14 de janeiro de 1289, cria a figura do Procurador do Rei, em caráter permanente. Na França, a Ordonnance, de 25 de março de 1302 (ou 1303), editada pelo Rei Filipe, O Belo, institui o Procureur du Roi (ou Les gens du Roi). O rei falava por intermédio de seu Procurador, daí a denominação dada a este de La bouche du Roi. Ao Procurador do Rei, em Portugal e França, incumbia chamar à casa do Rei todos quantos tinham com ele alguma questão a resolver (2008 apud CANTANHEDE, 2003, p. 24-27).

Neste sentido, a figura do procurador aparece como um intermediador de assuntos a serem tratados junto aos monarcas franceses e portugueses. Logo, diante da impossibilidade das velhas práticas onde os reis das civilizações antigas eram responsáveis por ouvir e dar seu parecer acerca de determinado assunto diretamente junto ao povo, tal sistemática evoluiu para a descentralização de acesso do povo ao estado através da figura dos Procuradores do Rei.

Logo, todos os cidadãos que tinham questões e assuntos a serem tratados junto aos monarcas poderiam fazê-las junto aos seus procuradores, descentralizando assim a tarefa de ouvir petições ou reclamações, sendo elas feitas aos procuradores que repassava ao rei e este, por sua vez, decidia acerca das petições e reclamações apresentadas.

Ainda, nota-se que, na monarquia francesa, embora o rei continuasse mantendo o poder unificado em suas mãos, buscava-se cada vez mais descentralizar tarefas, possivelmente buscando ganhar tempo para tratar de questões primordiais e que necessitavam de atenção deste. Assim, os Procuradores do Rei da França, serviam como intermediadores de diálogos entre o monarca e a população, agindo como uma espécie de porta-voz do chefe de Estado. Como atualmente é comum ver chefes de Estados respondendo a perguntas e questionamentos feitos por repórteres de veículos midiáticos (BRAGA, 2008).

Tal função atribuída aos procuradores do rei apresenta-se semelhante às funções do procurador do império romano, visto ambos trabalharem para um poder central e serem intermediadores de assuntos e auxiliares dos chefes de Estados na propagação e execução de ordens emanadas pelo mesmo, bem como, assemelham-se na função de apresentar aos chefes de Estado a situação do povo, visto que, neste sentido, em ambos regimes de governo, o chefe de Estado não mantinha contato direto com a plebe.

 

1.4. Da Figura do Procurador no Brasil

Durante a colonização do Brasil pelos portugueses, foram implementadas as ordenações manuelinas, as quais, em seu primeiro livro, tratavam acerca dos Procuradores de Nossos Feitos, ou seja, dos assuntos da Coroa Portuguesa, tanto no território de Portugal, como no de suas colônias. Assim dispõe o Livro 1, Título XI, acerca do Procurador dos Nossos Feitos:

O PROCURADOR dos Nossos Feitos deve ser Letrado, e bem entendido, pera saber espertar, e alegar as cousas, e razões que ao Nossos Dereitos pertencem, porque sejam pro seu bom auto os Nossos Desembarguadores bem enformados, e Nossos Dereitos Reaes acrcentados. Ao qual Madamos, que com grande deligencia, e muito a miude requeiro os Veedores da Fazenda, Contadores, e Juízes, que lhe dem as informações, que ouverem dos Nossos Dereitos, nos feitos que se trautam, ou trautarem perente o Nosso Juiz, ou que comprir de se ordenarem por razam de Nossos Bens e Dereitos, segundo a enformaçam que dada for. E razoe em os feitos como milho Entender por Nosso Serviço, e sem malícia, ali perante o Juiz dos Nossos Feitos, como perante os Veedores da Fazenda, e outros qualquer Juizes que deles devam conhecer. E requeira os Escivães de Nossos Feitos, que lhe deem em rol todos os feitos que tem, e que andam perante o Juiz de Nossos Feitos, alli sobre Jurisdições, como dos Nossos Reguenguos, e das Juguadas, e de todos outros Dereitos Nossos. E Saberá o tempo em que foram começados, e porquem nom dam nelles liuramento, e dilo-há a Nós, ou ao Regedor, pera se dar ordem como em breve sejam desembarguados (PORTUGAL, 1512).

Ao cotejar-se o decreto emanado pelo Rei Dom Manuel I de Portugal, em 1512, torna-se perceptível a diferença que fora acentuada ao longo dos 200 anos que transcorreram desde a época dos Procuradores do Rei até aos Procuradores de Nossos Feitos, conforme demonstram as ordenações manuelinas.

O Procurador de Nossos Feitos tem função muito semelhante ao atual Procurador da Fazenda Pública, agindo este junto aos demais órgãos, requerendo documentos e informações para fazer cumprir os direitos do Estado. Os referidos procuradores atuavam também em feitos que se encontravam em conflito com os direitos da Coroa Portuguesa, devendo estes apresentarem conforme leciona o texto catedrático, razões, nos feitos em que havia interesses ou direitos da Coroa. Deviam, ainda, informar junto ao Regedor os andamentos dos feitos em que atuavam, bem como se havia algum direito da monarquia sendo ferido, para que este providenciasse que os mesmos fossem pautados para serem investigados e postos a julgamento (PORTUGAL, 1512).

Os procuradores de nossos feitos mencionados pelas cartas manuelinas tratavam de procuradores dos interesses da fazenda, do fisco e da Coroa Portuguesa. Importante também ressaltar que, pouco tempo após, surge a figura do Promotor de Justiça, que, por mais que se encontre em uma função pouco diferenciada, pois sua função fica destinada a manter a ordem social, ainda estava subordinado à Coroa Portuguesa.

Tratando-se, logo, no sentido mais amplo de um procurador da Fazenda que ficava encarregado por promover ações penais, representando a Coroa e a sociedade, buscando reprimir as condutas criminosas que afetavam também àquela época toda a sociedade (BRAGA, 2008).

 

1.4.1. Da Constituição Imperial

O Brasil, como colônia de Portugal, passou por um longo período histórico, seguindo o ordenamento jurídico português e as ordenações manuelinas, dada a vasta gama de assuntos que tais ordenações cobriam ao longo dos seus diversos atos. Com a independência do Brasil em 1822, surgiu-se então a necessidade de ser criada uma nova constituição, para o então recém-criado Império do Brasil.

A Constituição de 1824 imperial demonstra-se omissa quanto à figura dos procuradores dos assuntos do império, embora tenha constituído os poderes Executivo, Judicial e Legislativo. Nada tratou especificamente acerca dos procuradores do Estado, mas, segundo Braga, tal atividade fora atribuída em assunto infraconstitucional:

No Brasil Império, a advocacia do Governo Imperial, a defesa da ordem jurídica e dos interesses do Estado, que não tinha, todavia, assento constitucional, era atribuição do Procurador da Coroa, Fazenda e Soberania Nacional, Promotor da Justiça da Corte, integrante do Conselho de Estado (BRAGA, 2008).

Tal assertiva, se comparada com as regras do ordenamento jurídico vigente, parece leviana e isenta de lógica jurídica. Entretanto, ao cotejar-se a Constituição de 1824 e seus dispositivos, encontra-se tão somente as atribuições dos conselheiros de Estado com as seguintes funções:

Art. 142. Os Conselheiros serão ouvidos em todos os negocios graves, e medidas geraes da publica Administração; principalmente sobre a declaração da Guerra, ajustes de paz, nogociações com as Nações Estrangeiras, assim como em todas as occasiões, em que o Imperador se proponha exercer qualquer das attribuições proprias do Poder Moderador, indicadas no Art. 101, á excepção da VI (Vide Lei de 12.10.1832).

Art. 143. São responsaveis os Conselheiros de Estado pelos conselhos, que derem, oppostos ás Leis, e ao interesse do Estado, manifestamente dolosos (BRASIL, 1824).

Os integrantes do Conselho de Estado ficavam responsáveis por serem ouvidos em negócios que aparentemente apresentavam-se grave para a Coroa Portuguesa e que pudessem intervir nas medidas públicas gerais adotadas pela administração. Os conselheiros de Estado deveriam ser ouvidos não somente em medidas de administração pública, mas também, se necessário, em ajustes de paz ou declaração de guerra. Tais atribuições remontam às figuras dos conselheiros reais e dos seus pareceres junto ao rei, para que este melhor pudesse decidir acerca dos assuntos relevantes à população.

Típico de regimes centralizadores, o assunto de extrema relevância e de ordem constitucional era de tratativa direta do Imperador. Entretanto, mediante consulta ao Conselho de Estado, enquanto os demais temas ficavam a cargo dos Procuradores da Coroa, Fazenda e Soberania Nacional e do Promotor de Justiça.

A Constituição Imperial cita a figura dos Promotores de Justiça, os quais, por sua denominação terminológica, não deixam de ser procuradores do Estado, tendo apenas função diversa das dos demais, mas também cita que as partes podiam contratar advogados, ou seja, procuradores particulares para postularem em suas causas cíveis e penais em juízo e até mesmo chegarem a um acordo. Frisa-se, aqui, que a Constituição Imperial flexibilizou às partes o direito de acesso à pretensão punitiva estatal, ou, a interpretação legal do estado acerca dos negócios cíveis (ALVARES, 2010).

 

1.4.2. Dos Avanços Constitucionais no período do Brasil República

Com o advento da primeira Constituição Republicana do Brasil, foi assim que surgiu constitucionalmente, após as cartas manuelinas, a figura do Procurador-Geral da República. Assim, é a primeira vez que se tem, constitucionalmente, na história republicana do país, a figura de um procurador que tem por função representar o Poder Executivo e seus interesses.

Embora não trate extensamente acerca do assunto e das atribuições, o Texto Constitucional disciplina acerca da escolha do Procurador-Geral da República, em seu art. 58, parágrafo segundo: “o Presidente da República designará, dentre os membros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República, cujas atribuições se definirão em lei” (BRASIL, 1891). Tal menção se faz importante, por que se pode entender que, pela primeira vez na história do país, o procurador nos interesses da Fazenda Nacional, não seria mais de livre nomeação, devendo optar o Presidente por escolher seu representante legal dentre um dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. O Referido constituinte não faz menção expressa à figura do advogado, ou, de outro tipo de procurador, senão o acima citado (BRASIL, 1891).

Por sua vez, a Constituição de 1934, cria e traz à baila a figura do Ministério Público, que, segundo a referida Constituição, era chefiado pelo Procurador-Geral da República. Entretanto, o referido dispositivo constitucional, além de anunciar a responsabilidade de chefia do órgão recém-criado, limita-se tão somente a citar que o Procurador-Geral da República deverá representar a União em ações de declaração de inconstitucionalidade, e ouvido em pagamentos de precatórios, ou seja, dos débitos fiscais da Fazenda Pública Federal para com o cidadão (LENZA, 2011).

Tal assunto acerca dos Procuradores da Fazenda só se tornaria relevante novamente, do ponto de vista constitucional, após a promulgação da Constituição de 1967, durante o período do Regime Militar, onde o constituinte, à época, desvinculou a instituição do Ministério Público e a figura do Procurador-Geral da República do Poder Judiciário. Assim, tornou-se o Ministério Público, bem como os promotores de Justiça e procuradores de Justiça, órgão independente do Poder Judiciário, vindo a ter natureza própria (BRASIL, 1967).

As diversas figuras dos procuradores como se tem delimitadas atualmente só seriam realizadas junto à promulgação da Constituição Federal de 1988, onde a mesma, com especificidade, passou a tratar dos diversos tipos de órgãos e procuradores, suas atribuições e funções. Pode-se citar, dentre eles, a Advocacia Pública representada pelo Advogado-Geral da União, Procurador-Geral da União, o Procurador-Geral da República como chefe do Ministério Público em âmbito federal, os Promotores de Justiça, a Defensoria Pública e a advocacia privada, cada uma devidamente detalhada na Carta Magna de 1988.

Neste sentido, não se pode afirmar que a função do procurador, desde a sua criação no antigo Império Romano até os dias atuais, não fora tão bem organizada, quanto na Constituição Federal de 1988. Frisando, a definição de procurador ainda é a mesma, ou seja, aquele que representa o interesse de outro. No entanto, o que mudou e criou as novas terminologias é a função específica que o procurador irá exercer, ou, quem ele representa. Pois, dessa forma, foram delineados os seus perfis ao longo da história e da Constituição de 1988 (LIMA; BUSATO, 2016).

Ante isso, faz-se necessário o cotejar ao longo do presente trabalho, as funções e as atribuições delimitadas pela Carta Magna de 1988, acerca de cada profissional que tenha atrelado as suas condutas à típica atuação de um procurador, ou seja, a de representar direitos, tanto de personalidade natural e personalidades jurídicas, públicas ou privadas, no entanto, com foco na atuação dos procuradores da Fazenda Pública, que atuam na defesa de seus interesses.

 

1.5. Advocacia Pública no ordenamento jurídico atual         

Feitas as considerações históricas, eis que fatos históricos motivadores de mudanças no campo das ciências jurídicas, modificadores do campo de atuação dos profissionais e das funções a serem exercidas. Assim, o constituinte, ao trabalhar com a figura do advogado público como procurador da administração pública, encontrou-se debruçado e aparelhado sobre toda uma matéria histórica jurídica que lhe auxiliasse na construção da figura da advocacia pública da Carta Magna de 1988.

A importância da advocacia resta demonstrada segundo dispositivo constitucional próprio, lecionando que a figura do advogado “é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei” (BRASIL, 1988). Assim, a Constituição abrange que a figura do nobre advogado causídico da esfera pública ou privada é indispensável à administração da justiça, pois, apresenta-se como peça fundamental da manutenção e da administração da justiça.

Tal assertiva demonstra-se muito precisa, visto que são os advogados, na busca da promoção dos direitos dos interesses dos seus clientes, que promovem a ação jurisdicional estatal, fazendo com que o estado atue garantindo os direitos prometidos dentro do limite da legalidade. Importante também foi, para os atuais causídicos, a garantia constitucional à inviolabilidade dos atos praticados, para dar segurança e retaguarda jurídica para o advogado ao atuar junto aos três poderes, de forma mais incisiva no Poder Judiciário, para não sofrer represálias, e nem temerem lutar para defender os direitos de seus clientes (MORAES, 2013).

A Advocacia Pública, em termos constitucionais, e segundo a sua atuação, se assemelha muito com a advocacia privada, com as diferenças lógicas. Uma atua em prol dos interesses da administração pública, enquanto a outra em prol de particulares. Entretanto, as duas atuam na defesa de interesses de direitos. O advogado público ainda se encontra, de certa maneira, ao Procurador de Nossos Feitos, visto que no atual ordenamento jurídico atua em prol do fisco, e dos interesses dos direitos dos Chefes do Executivo, semelhantemente exerce a função de consultoria e auxilia o chefe de Estado nas questões estatais, que demandem conhecimento acerca do direito.

Por fim, a advocacia pública trata-se de instrumento público essencial à sociedade, pois, no exercício de sua função pública estatal, zela por cumprir a legalidade e fazer com que administração pública também a cumpra. Submetendo a administração pública às regras legais que a mesma criou, promovendo igualdade e harmonia entre o estado e seus poderes e sua população em grau de igualdade, demonstrando que todos estão subordinados aos ditames constitucionais e à legalidade (BRASIL,1988).   

 

2. OS PROCURADORES NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO

O conceito de procurador, embora ainda continue o mesmo, pode-se dizer que as atribuições apresentadas por cada tipo de procurador são diferentes nos termos da Constituição Federal, de tal forma para que se possa entender melhor a função do procurador da fazenda pública ou do advogado público, faz-se necessário transcorrer e explicitar a função dos demais, apresentando de forma delimitada, como apenas um exerce a função de consultoria junto aos órgãos do Poder Executivo.

O termo é tão amplo que se não devidamente apresentados os conceitos e funções dos demais procuradores, torna-se forçosa e rebuscada a compreensão da carreira e da atuação do Procurador da Fazenda Pública ou Advogado-Geral da Fazenda Pública, como representante e consultor do Poder Executivo.

 

2.1. Da Constituição Federal

Ao ler a Carta Magna vigente, perceptível é aos olhos do leitor que a mesma é extensa e prolixa, dada as análises minuciosas e aos detalhes aos quais o constituinte acrescentou para tentar regulamentar adequadamente os direitos e deveres do Estado para com o cidadão e vice-versa. Inúmeras vezes no Texto Constitucional se cita a figura do Procurador. Entretanto, o leitor deve se atentar a qual procurador o constituinte está se referindo em cada situação.

 

2.1.1. Do Procurador-Geral da República

O Procurador-Geral da República está ligado diretamente à instituição do Ministério Público, sendo chefia imediata da instituição no âmbito nacional. Entretanto, as funções dos Ministérios Públicos diferem-se em larga escala se comparada com as funções do Procurador-Geral da União.

Ante o exposto e com base no disposto na Constituição Federal de 1988 acerca da Procuradoria-Geral da República:

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

[...]

Art. 128. O Ministério Público abrange:

I - o Ministério Público da União, que compreende:

a) o Ministério Público Federal;

b) o Ministério Público do Trabalho;

c) o Ministério Público Militar;

d) o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;

II - os Ministérios Públicos dos Estados.

§ 1º O Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente da República dentre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a recondução (BRASIL, 1988).

Conforme leciona o art. 128, parágrafo primeiro, da Constituição Federal, o Ministério Público da União abrange a figura a nível federal o Ministério Público Federal, do Trabalho, Militar e do Distrito Federal, tendo como chefia superior o Procurador-Geral da República, responsável pela administração da instituição a nível federal, intitulado com a função de representar os interesses da União na promoção de investigações, ações civis e penais de forma a garantir a defesa da ordem, o regime democrático de direitos, os interesses individuais difusos e coletivos.

De tal maneira que o Procurador-Geral da República tem papel e titularidade específica como fiscal da lei e da constitucionalidade, conforme disciplina o artigo 103, inciso VI, da Constituição Federal, atribuição a qual não se encontra entre o rol de atribuições da Advocacia-Geral da União ou Advocacia Pública. Ainda, o Texto Constitucional veda expressamente a instituição do Ministério à prática da consultoria jurídica e do assessoramento, visto como função incompatível com as atribuições do Ministério Público, sendo consideradas exercício de advocacia (BRASIL, 1988).

Neste sentido, o constituinte traz um conceito de procurador, de forma equívoca, visto a função ministerial ao representar direitos e interesses, faz na forma de promoção de ações. E não as exercer como um procurador da esfera pública ou privada.  Logo, salta aos olhos que a figura do Procurador-Geral da República e dos Procuradores de Justiça deveriam apresentar nomenclatura diversa, a fim de evitar interpretação conceitual errônea, pois, na realidade fática do ordenamento jurídico, os então procuradores são promotores de Justiça que atingiram patamares superiores, dentro da carreira, ganhando o título de procurador por representarem de forma abrangente o interesse da sociedade (MORAES, 2013).

Assim, o Procurador-Geral da República atua junto à União na esfera jurídica, fiscalizando os atos normativos e constitucionais, bem como promovendo as medidas judiciárias penais, civis e administrativas, visando proteger ordem jurídica e o regime democrático e os direitos deles emanados. Não auxiliando o Executivo em suas demandas judiciais, nem tem o condão de assessorar ou oferecer informação técnica jurídica necessária para auxiliá-los na tomada de decisões próprias de atos do Poder Executivo.

Destarte, nítida fica a função do Procurador-Geral da República, bem como que suas atribuições são de auxílio na esfera da fiscalização e aplicação da legalidade. No entanto, não se apresenta como órgão de consultoria e pareceres para a Fazenda Pública e seus gestores, sendo instituição independente aos demais poderes e não subordinada aos mesmos.

 

2.1.2. Da Advocacia Privada e da Defensoria Pública

A atuação dos profissionais da advocacia privada é de suma importância para a manutenção da justiça, por se tratarem de pessoas especializadas no direito, que por sua vez representam e postulam em juízo os direitos das pessoas naturais e jurídicas de caráter privado.

O caráter da atuação da advocacia na esfera privada resguarda a possibilidade de o cidadão comum contratar um profissional, que tenha entendimento jurídico para postular requerendo seus direitos junto ao Estado, ou, até mesmo defender-se das arbitrariedades cometidas pelo Estado. Tais profissionais atuam junto às repartições públicas, representando os interesses e direitos de seus clientes, assim como o antigo procurador romano, motivo pelo qual até os dias atuais os códigos processuais citam em seus artigos tal profissional como procurador (MORAES, 2013).

O exercício da advocacia pode ser exercido tanto no âmbito judicial como na esfera extrajudicial, visto que um procurador representa interesses de quem lhe outorga procuração e daqueles que não possuem conhecimento técnico acerca do assunto tratado, motivo pelo qual são profissionais essenciais à democracia cidadã constitucional.

O caráter da relevância do advogado ao longo do tempo como procurador inter partes demonstrou-se tão benéfico que ganhou dispositivo constitucional próprio, resguardando a atuação do referido profissional, conforme disciplina a Constituição Federal de 1988: “o advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei” (BRASIL, 1988).

Em contrapartida, na advocacia privada, temos a figura da defensoria pública, que, por sua vez, tem como função traçada pela Constituição representar judicialmente aqueles que, na forma da lei, não possuem condições para contratar advogados para postularem em juízo ações, ou, apresentar defesa das acusações que lhes foram feitas. Nesta esteira, assim disciplina o constituinte acerca do papel da defensoria pública:

Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal (BRASIL, 1988).

A Defensoria Pública assemelha-se e muito com a atuação do profissional da advocacia privada. Entretanto, cabe lembrar que a função do defensor público se dá por meio de profissional que é aprovado por meio de concurso público para atuar como defensor público. Ainda, diferente da advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil, trata-se a Defensoria Pública de pessoa jurídica de direito público, enquanto a primeira trata-se de entidade jurídica representante de classe de direito privado, por mais que represente o interesse coletivo de uma classe e esteja a serviço da população (BARROSO, 2015).

Ainda, a instituição supracitada tem caráter permanente, assim como o Ministério Público e seus procuradores, gozando de uma garantia constitucional, enquanto a advocacia privada trata-se de profissão liberal que se mantém com recursos da própria classe.

Em detida análise do dispositivo constitucional, a defensoria pública foi criada para dar condições de acesso à função jurisdicional estatal, qual seja, acesso ao Poder Judiciário, devendo atuar junto à população, esclarecendo acerca de seus direitos e deveres, dar orientação jurídica, acionando o Poder Judiciário para garantir e resguardar os direitos garantidos em lei, para aquela população denominada como hipossuficiente, qual seja, que não teria condições de arcar com as despesas dos honorários de um profissional liberal (BARROSO, 2015).

Entretanto, o Estado, embora tenha disposto constitucionalmente acerca da necessidade da criação de uma instituição para representar os interesses dos brasileiros hipossuficientes e carentes da atuação da atuação jurisdicional estatal, aparentemente falha mediante a sobrecarga da brutal demanda que sofre, levando as pessoas a recorrerem à advocacia privada. E o Poder Judiciário, no intuito de garantir a ampla defesa e o contraditório, passa a nomear advogados da iniciativa privada para atuarem como defensores públicos (DELFINO, 2017).

 

2.1.3. Da Advocacia Pública

A atual Advocacia Pública passou a ser denominada de tal forma a partir da aprovação do texto da Emenda Constitucional 19/88, que dispunha em seu artigo 16 pela alteração de denominação da Advocacia-Geral da União para a atual terminologia.

A Advocacia Pública ou, ainda, Advocacia-Geral da União, conforme comumente é conhecida no meio jurídico, tem sua atuação prevista constitucionalmente e em dispositivo infraconstitucional. Acerca da Advocacia Pública e do amparo constitucional de suas atribuições, tem-se o seguinte:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

§ 1º - A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.

§ 2º - O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.

§ 3º - Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei (BRASIL, 1988).

A Advocacia-Geral da União trata-se de instituição, que aparentemente não goza do caráter de permanência, devido não encontrar tal garantia constitucional acerca da instituição. Entretanto, trata-se de uma instituição extremamente importante para o funcionamento do Poder Executivo, nas suas diversas esferas, mas aqui retratada tão somente no âmbito federal, haja vista disposição constitucional expressa de que cada estado deverá organizar a Advocacia-Geral Estadual em suas constituições.

Destarte, temos o Advogado-Geral da União como chefia de toda a instituição na esfera federal, tendo como subordinados os demais procuradores da Fazenda da União. A Advocacia Pública tem como objetivo-fim auxiliar o Poder Executivo judicialmente e extrajudicialmente, trazendo tecnicidade do conhecimento normativo jurídico, para auxiliar o Poder Executivo com consultoria e assessoramento jurídico.

Pode-se encontrar, também como subordinados imediatos, a Advocacia-Geral da União, a Procuradoria-Geral da União e da Fazenda Nacional, que tem por atuação constitucional expressa, representar a União nas questões fiscais e nas execuções de dívida ativa da União. Tal função, prevista pela Carta Magna de 1988, nos remonta à figura do Procurador de Nossos Feitos, que fora apresentado pela primeira vez nas ordenações Manuelinas, que tinham função semelhante aos atuais Procuradores da Fazenda Nacional.

Conforme texto disciplinador, a Advocacia Pública não atua tão somente junto ao Poder Executivo na sua cúpula, mas também atuam junto aos demais órgãos e autarquias, que, por sua natureza, tenham seus interesses diretamente ligados aos interesses da Administração Pública, representando os interesses da União diretamente ou indiretamente através de seus órgãos, institutos e autarquias. Como exemplo desta, pode-se citar os procuradores que atuam apresentando defesa junto às ações previdenciárias movidas contra o Instituto Nacional do Seguro Social (ADAMS, 2013).

Como fora brevemente demonstrado, a Advocacia Pública tem por função, além de orientar e dar consultoria jurídica à Fazenda Pública, defender os interesses e o patrimônio da Fazenda a qual representa e se encontra direta ou indiretamente ligada.

 

2.2. Da Fazenda Pública e da Administração Pública

Ao longo do decorrer da presente dissertação, fora falado muito acerca do advogado público como procurador da Fazenda Pública e dos entes da Administração Pública. Assim, torna-se importante apresentar e esclarecer do que se trata a Fazenda Pública:

Trata-se da expressão que se relaciona com as finanças estatais, representando o aspecto financeiro do ente público. Além do mais, o termo Fazenda Pública representa a personificação do Estado, abrangendo as pessoas jurídicas de direito público. Nesse sentido, no processo em que haja a presença de uma pessoa jurídica de direito público, esta pode ser designada, genericamente, de Fazenda Pública. A expressão é utilizada para designar as pessoas jurídicas de direito público que figurem em ações judiciais, mesmo que a demanda não verse sobre matéria estritamente fiscal ou financeira. Por fim, quando a legislação processual utiliza-se do termo Fazenda Pública está a referir-se à União, aos Estados, aos Municípios, ao Distrito Federal e às suas respectivas autarquias e fundações (CUNHA, 2016).

 Destarte, a definição busca apresentar a personificação estatal e as pessoas jurídicas de direito público que neles se encontram amparadas, ou seja, sobre sua dependência financeira. Conforme leciona Leonardo Carneiro da Cunha (2016), a terminologia costuma ser mais utilizada em procedimentos judiciais fiscais ou de atribuição financeira. Importante frisar que, ao se referir à Fazenda Pública, deve-se atentar para as esferas da Administração Pública, pois, ao conceituar, deve-se ter em consideração a divisão das esferas administrativas, no âmbito da União, dos Estados, dos Munícipios e do Distrito Federal, bem como as autarquias e fundações as quais lhes são subordinadas.

Ainda firmando o conceito aventado pela doutrina, assim disciplina José Afonso da Silva (2005, p. 655), acerca do conceito de Administração Pública:

o conjunto de meios institucionais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas. Essa é uma noção simples de Administração Pública que destaca, em primeiro lugar, que é subordinada ao Poder político; em segundo lugar, que é meio e, portanto, algo de que serve para atingir fins definidos e, em terceiro lugar, denota os seus dois aspectos: um conjunto de órgãos a serviço do Poder político e as operações, as atividades administrativas.

 A Administração Pública, conforme disciplina José Afonso da Silva (2005, p. 655), é conjunto de meios institucionais, financeiros e humanos, que estão subordinados ou preordenados às decisões políticas. Ainda, segundo a doutrina, a Administração Pública tem outros aspectos secundários a serem considerados, dentre eles, a ser a própria Administração Pública um meio para atingir um fim determinado e, neste sentido, tem-se os órgãos da Fazenda Pública, servindo como ponte entre o Poder Executivo e o cidadão, que tem como escopo em suas políticas e atividades administrativas, além dos recursos, a sua disposição, a legalidade e o melhor para as pessoas as quais a referida Fazenda Pública tem sob sua tutela em questão de alguns direitos.

O Poder Executivo, em suas atuações, busca constitucionalmente descentralizar o controle do poder, visto as demandas e responsabilidades as quais se submetem são das mais diversas áreas, necessitando de uma gama de profissionais e órgãos, que possam colher informações, sintetizando-as e as repassando às chefias imediatas ou ao chefe do Poder Executivo.

A Fazenda Pública, bem como os atos da Administração Pública, deve, conforme ditame constitucional submeter-se aos princípios constitucionais da Administração Pública, preconizados no art. 37, quais sejam, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Para apresentar a sociedade, a forma e como os bens e recursos da Fazenda Pública estão sendo utilizados para melhor atuar junto ao cidadão (BRASIL, 1988).

O chefe do Poder Executivo, em suas esferas, tendo seus poderes restringidos pelo ordenamento jurídico, assim como os demais poderes da União que possuem delimitação específica na sua atuação, deve buscar junto aos órgãos consultores que se encontram a sua disposição o conhecimento técnico e jurídico para que seus atos se encontrem dentro da legalidade e dos princípios constitucionais da Administração Pública.

Ante a necessidade técnica em determinadas áreas de conhecimento e da tamanha tarefa de gerir uma esfera da Administração Pública, é que se criam Ministérios e Secretarias, buscando desta maneira atingir o conhecimento técnico específico para dar eficiência aos atos da Administração. Assim, evidente é que o Estado demanda de uma grande mão de obra humana para garantir uma melhor gestão dos recursos públicos em suas diversas áreas (ADAMS, 2013).

O advogado público atua junto às Fazendas Públicas nas suas esferas, auxiliando o Poder Executivo a executar suas políticas públicas e atos próprios da Administração Pública, dentro da legalidade do ordenamento jurídico ao qual encontra-se submetida. Ainda, deve zelar sempre pela observância dos princípios constitucionais acerca dos atos da Administração Pública.

A Advocacia Pública é regida nas demais esferas por leis próprias e em obediência a dispositivos constitucionais e de lei federal. Os advogados públicos de acordo com sua esfera de atuação são conhecidos de forma diversa. Neste sentido, no âmbito federal, tem-se o Advogado-Geral da União e os Procuradores-Gerais da União e da Fazenda Nacional. No âmbito estadual, tem-se o Advogado-Geral do Estado e os Procuradores Estaduais e da Fazenda Estadual. Por fim, no âmbito municipal, encontram-se os Procuradores do Município, que são advogados que atuam representando os interesses municipais.

Frente ao demonstrado, torna-se nítida a necessidade da atuação da advocacia junto às esferas estatais, de tal forma que o constituinte solidificou tal pensamento em dispositivo constitucional, visto a necessidade do Poder Executivo, responsável pela aplicação das políticas públicas, cumprir o ordenamento jurídico legal na sua atuação. Necessitando para tanto, por se tratar de função em sua maioria de atos de administração e não de criação normativa ou de análise da legalidade de normas, o auxílio de um profissional voltado para esta área específica, na qual encontrava-se o Poder Executivo em desequilíbrio e desarmonia com os demais poderes, não tendo antes, constitucionalmente, alguém responsável por atuar frente aos demais poderes na defesa dos interesses do Executivo.

 

2.3. Da Lei da Advocacia Pública

Em âmbito federal, a Lei Complementar n. 73, de 1993, visando regulamentar o que fora disposto constitucionalmente acerca da instituição, trouxe, em sua redação, disposições normativas infraconstitucionais acerca da Advocacia-Geral da União, as quais reforçam a função da Advocacia Pública e demonstra a repartição da instituição e seus órgãos. Veja-se:

Art. 1º - A Advocacia-Geral da União é a instituição que representa a União judicial e extrajudicialmente.

Parágrafo único. À Advocacia-Geral da União cabem as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos ao Poder Executivo, nos termos desta Lei Complementar.

Art. 2º - A Advocacia-Geral da União compreende:

I - órgãos de direção superior:

a) o Advogado-Geral da União;

b) a Procuradoria-Geral da União e a da Fazenda Nacional;

c) Consultoria-Geral da União;

d) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da União;

e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da União e os órgãos de execução (BRASIL, 1993).

A referida lei orgânica da Advocacia-Geral da União reforça novamente o disposto constitucionalmente acerca do caráter de consultoria e assessoramento jurídico da Advocacia-Geral da União, nos atos do Poder Executivo, consultoria a qual não fica restrita tão somente aos atos judiciais, mas também abrange os atos extrajudiciais que a Administração e Fazenda Pública precisam praticar, garantindo sempre a legalidade (BRASIL, 1993).

Destarte, é possível encontrar na referida lei uma organização institucional e uma separação de funções dentro da instituição, proporcionando a Fazenda Pública uma boa assistência técnica-jurídica nos atos que necessitam praticar. Dentre eles, pode-se citar: decretos, portarias, procedimentos licitatórios, apresentar pareceres e consultorias jurídicas, propor ação em defesa dos interesses da Fazenda Pública e da Administração Pública, bem como apresentar defesa judicial nos processos em que a fazenda figure como polo passivo.

A estruturação da Advocacia-Geral da União inicialmente é voltada para proteger os interesses da cúpula do Poder Executivo em suas questões de maior relevância, tendo como recursos jurídicos o acesso aos órgãos da direção superior, como o próprio Advogado-Geral da União, os Procuradores da Procuradoria-Geral da União e da Fazenda Nacional e a Consultoria Geral da União, para auxiliar diretamente o Executivo na esfera federal. Ainda, a Advocacia-Geral da União, através de seus órgãos de execução, estende-se por todas as capitais do Brasil, chegando até a grandes centros urbanos distantes das capitais, desde que naquela localidade haja interesses da Fazenda Pública a serem representados (SOUTO, 2009).

Tal pensamento estrutural da Advocacia pública se assemelha nas demais esferas normativas, estaduais, distritais e municipais. Entretanto, deve-se considerar que proporcionalmente em menor escala.

Importante frisar que o advogado público, nas diversas esferas, além de servir de órgão de assessoramento e consultoria do Poder Executivo, destinou-se dentro da própria instituição procuradores responsáveis pela atribuição fiscal-fazendária, atuando ainda nas demais demandas, desde que do interesse da Fazenda a qual tais advogados ou procuradores encontram-se submetidos (COUTINHO, 2017).

 

2.4. Da Assessoria Jurídica e dos Pareceres do Advogado Público

A nobre função da Advocacia Pública demonstra-se extremamente fundamental para a Fazenda Pública e Administração Pública. Visto os órgãos do Poder Executivo tratarem de questões administrativas dos mais diversos temas, desde ações sociais, como assistência social e acesso à saúde, até questões mais complexas, como dívida ativa, fisco, licenciamento urbanístico, entre outros.

Ante as mais amplas áreas de atuação do direito em que o profissional da advocacia pública se encontra imergido, necessária se faz a análise jurídica de cada situação específica e emissão de algum posicionamento técnico jurídico ou técnico normativo acerca do assunto.

Destarte, Helly Lopes Meirelles (2002, p. 190) leciona em sua obra acerca do parecer técnico no direito administrativo:

Parecer técnico é o que provém de órgão ou agente especializado na matéria, não podendo ser contrariado por leigo ou, mesmo, por superior hierárquico. Nessa modalidade de parecer ou julgamento não prevalece a hierarquia administrativa, pois, não há subordinação no campo da técnica.

Tal entendimento apresentado pelo autor traz grande acerto para a questão doutrinária acerca da função da advocacia pública, do assessoramento e da consultoria. Assim, o parecer técnico apresentado por profissional da área trata-se apenas de um entendimento técnico-científico acerca da viabilidade da implantação de um determinado ato administrativo.

Com base em pareceres técnicos e em análise aos princípios constitucionais da Administração Pública e da legalidade dos atos da Administração Pública é que o advogado público, ao ter acesso a um parecer-técnico de área diversa, pode prestar à Administração Pública uma consultoria jurídica acerca de determinado assunto e qual o reflexo do ato no ordenamento jurídico.

Os pareceres da advocacia pública/procuradores públicos buscam, em sua máxima, confrontar o ato administrativo a ser praticado com o conjunto normativo legal ao qual a Fazenda Pública encontra-se subordinada, apresentando ao gestor uma análise jurídica acerca do ato e da viabilidade da prática do mesmo, bem como as implicações que este pode apresentar no ordenamento jurídico (CRISTOVAM; MICHELS, 2012).

Ante isso, o advogado público demonstra-se profissional de suma importância para o funcionalismo da Administração Pública e do Poder Executivo, visto seu caráter técnico consultivo, além das demais atribuições como representante dos interesses da Fazenda Pública e da Administração Pública.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No presente artigo, fez-se possível investigar, ainda que brevemente, a figura do advogado público e a sua função de parecerista à luz do ordenamento jurídico pátrio.

De início, foi feita uma abordagem histórica acerca da figura do advogado e/ou procurador enquanto parecerista, indo desde a atuação dos chamados “conselheiros reais” até a atualidade.

Em seguida, analisou-se a figura do advogado e/ou procurador público à luz do ordenamento jurídico pátrio, de modo a compreender a maneira em que tal figura foi recepcionada pela Constituição Federal de 88.

Ao final, restou evidente que a figura do advogado público é de suma importância para o funcionalismo da Administração Pública e do Poder Executivo, visto seu caráter técnico consultivo, além das demais atribuições como representante dos interesses da Fazenda Pública e da Administração Pública.

 

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Data da conclusão/última revisão: 3/12/2019

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Johnny Oliveira de Passos, Mykhaela Castro de Paula e Murilo Moreira Martins.

Johnny Oliveira de Passos e Mykhaela Castro de Paula são acadêmicos de Direito.

Professor orientador: Murilo Moreira Martins.

Inserido em 27/01/2020

Parte integrante da Edição no 1685

Código da publicação: 5270

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Citação deste artigo, segundo as normas da ABNT:

MARTINS, Murilo Moreira; PASSOS, Johnny Oliveira de; PAULA, Mykhaela Castro de. A figura do advogado público e a sua função de parecerista à luz do ordenamento jurídico brasileiroBoletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 13, no 1685. Disponível em: <https://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/artigo/5270/a-figura-advogado-publico-funcao-parecerista-luz-ordenamento-juridico-brasileiro> Acesso em: 24  fev. 2020.

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As opiniões retratadas neste artigo são expressões pessoais dos seus respectivos autores e não refletem a posição dos órgãos públicos ou demais instituições aos quais estejam ligados, tampouco do próprio BOLETIM JURÍDICO. As expressões baseiam-se no exercício do direito à manifestação do pensamento e de expressão, tendo por primordial função o fomento de atividades didáticas e acadêmicas, com vistas à produção e à disseminação do conhecimento jurídico.