Imunidade parlamentar X Decoro parlamentar (Quais limites os separam)

As imunidades parlamentares, esculpidas atualmente no artigo 53 da Carta Magna de 1988, sempre estiveram presente nos textos constitucionais brasileiros, objetivando assegurar a independência do Poder Legislativo de possíveis intromissões externas.

O escopo precípuo do instituto das imunidades parlamentares é assegurar aos representantes do povo a possibilidade de poderem exprimir a vontade, os anseios de seus representados, sem sofrer qualquer tipo de empecilho, retaliação, de interferência externa, desempenhando seus mandatos de forma livre.

Para Alexandre de Moraes “as imunidades são garantias funcionais, normalmente divididas em material e formal, são admitidas nas Constituições para o livre desempenho do ofício dos membros do Poder Legislativo e para evitar desfalques na integração do respectivo quorum necessário para deliberação”.

Nessa linha de raciocínio, pontua Pedro Lenza que referidas prerrogativas dividem-se em dois tipos, quais sejam, “a) imunidade material, real ou substantiva (também denominada inviolabilidade), implicando a exclusão da prática de crime, bem como a inviolabilidade civil, pelas opiniões, palavras e votos dos parlamentares (art. 53, caput); b) imunidade processual, formal ou adjetiva, trazendo regras sobre prisão e processo criminal dos parlamentares (art. 53, §§ 1.º ao 5.º, da CF/88)”.

As imunidades parlamentares, seja sob o enfoque material ou processual, são importantes meios de defesa da democracia e da independência dos membros do Legislativo, não visando proteger a pessoa do parlamentar, mas sim a atividade inerente ao cargo que exerce.

Todavia, o comportamento dos parlamentares, apesar de não responderem civil e/ou criminalmente por seus atos, estão limitados pelo decoro parlamentar, podendo sofrer punições emanadas da própria Casa Legislativa que representa.

Maria Helena Diniz, citado por Kuranaka, entende por decoro parlamentar a “decência que devem ter os deputados e senadores, conduzindo-se de modo não abusivo com relação às prerrogativas que lhes foram outorgadas e sem obter quaisquer vantagens indevidas, sob pena de perderem o mandato”.

Em outras palavras, o decoro parlamentar consiste em um regramento de ordem legal e moral que tem o condão de disciplinar os atos praticados pelos congressistas, sendo uma de suas finalidades precípuas impedir o abuso das imunidades que lhe são conferidas.

Jorge Kuranaka leciona que “em se tratando o assunto de decoro parlamentar, Senadores e Deputados devem ter em mente que isto significa que devem exercer os seus mandatos com honestidade, lealdade, boa-fé, independência, honra, dignidade e respeito à coisa pública e à vontade popular, bem como devem respeitar os princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito e os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos”.

A título ilustrativo, segue decisão emanada do Supremo Tribunal Federal :

QUEIXA-CRIME AJUIZADA POR PREFEITO CONTRA PARLAMENTAR, POR INFRAÇÃO AOS ARTS 20, 21 E 22 DA LEI DE IMPRENSA. DELITOS QUE TERIAM SIDO PRATICADOS POR MEIO DE DECLARAÇÕES FEITAS EM PROGRAMA DE TELEVISÃO APRESENTADO PELO ACUSADO. CONSIDERAÇÕES ACERCA DA INVIOLABILIDADE E SUA CUMULAÇÃO COM AS PRERROGATIVAS PROFISSIONAIS. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE DO QUERELANTE, DEFICIÊNCIA NA PROCURAÇÃO E FALTA DE JUSTA CAUSA POR INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO VOLTADO A ATINGIR A HONRA DA VÍTIMA. SUBSUNÇÃO DOS FATOS À CONDUTA TÍPICA DESCRITA NA INICIAL ACUSATÓRIA. A inviolabilidade (imunidade material) não se restringe ao âmbito espacial da Casa a que pertence o parlamentar, acompanhando-o muro a fora ou externa corporis, mas com uma ressalva: sua atuação tem que se enquadrar nos marcos de um comportamento que se constitua em expressão do múnus parlamentar, ou num prolongamento natural desse mister. Assim, não pode ser um predicamento intuitu personae, mas rigorosamente intuitu funcionae, alojando-se no campo mais estreito, determinável e formal das relações institucionais públicas, seja diretamente, seja por natural desdobramento; e nunca nas inumeráveis e abertas e coloquiais interações que permeiam o dia-a-dia da sociedade civil. No caso, ficou evidenciado que o acusado agiu exclusivamente na condição de jornalista -- como produtor e apresentador do programa de televisão --, sem que de suas declarações pudesse se extrair qualquer relação com o seu mandato parlamentar. Pacífica a jurisprudência de que "a admissão da ação penal pública, quando se trata de ofensa por causa do ofício, há de ser entendida como alternativa a disposição do ofendido, e não como privação do seu direito de queixa (CF, art. 5, X)" (HC 71.845, Rel. Min. Francisco Rezek). Ainda mais, constata-se o transcurso do prazo decimal (art. 40, § 1º, da Lei nº 5.250/67) e quinzenal (art. 46 do CPP), sem qu e tenha havido atuação por parte do Ministério Público, o que autoriza a propositura da ação subsidiária da pública, pelo ofendido (cf. AO 191, Plenário, Rel. Min. Marco Aurélio). Procuração que preenche satisfatoriamente as exigências legais, sendo perfeitamente válida, na medida em que contém os elementos necessários para o oferecimento da ação penal e cumpre a finalidade a que visa a norma jurídico-positiva; qual seja, fixar eventual responsabilidade por denunciação caluniosa no exercício do direito de queixa. A inexistência de dolo específico é questão que deve situar-se no âmbito da instrução probatória, por não comportar segura ou precisa análise nesta fase processual, que é de formulação de um simples juízo de delibação. Caso em que as condutas em foco se amoldam, em tese, aos delitos invocados na peça acusatória, sendo que a defesa apresentada pelo querelado não permite concluir, de modo robusto ou para além de toda dúvida razoável, pela improcedência da acusação. Na realidade, muitas das declarações imputadas ao querelado, se verdadeiras, ultrapassariam mesmo os limites da liberdade de comunicação jornalística, pois revestidas de potencialidade para lesionar por forma direta as honras objetiva e subjetiva do querelado. Quanto ao crime de calúnia, é manifesta a atipicidade do fato, porquanto não houve, por parte do querelado, imputação precisa de um caracterizado e já praticado delito pelo ora querelante. Inicial acusatória parcialmente recebida, para instauração de processo penal contra o querelado pelos crimes de difamação e injúria contra funcionário público no exercício de suas funções. (Inq 2036, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 23/06/2004, DJ 22-10-2004 PP-00005 EMENT VOL-02169-01 PP-00082 RTJ VOL 00192-02 PP-00555) (grifo nosso)

A Lei Máxima determina que o deputado ou senador perca o mandato caso proceda de forma incompatível com o decoro parlamentar (artigo 55, inciso II), declarando que será incompatível com o decoro, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas (artigo 55, §1º).

Caso o parlamentar quebre o decoro, a decisão acerca da perda do mandato será da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, sendo assegurada a ampla defesa (art.55, §2º, da CF/88).

Vislumbra-se, assim, que a Carta Magna prevê a possibilidade da perda de mandato por desrespeito ao decoro parlamentar, descrevendo, inclusive, o procedimento legal a ser observado no caso.

Entretanto, a Constituição não define o que é decoro parlamentar, descrevendo somente duas condutas contrárias ao decoro em seu artigo 55, §1º, restando aos regimentos internos das Casas Legislativas tipificarem as demais.

Como exemplo, vê-se o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados, que prevê em seu artigo 4º um rol exemplificativo de atos incompatíveis com o decoro parlamentar, puníveis com a perda do mandato, quais sejam: abusar das prerrogativas constitucionais asseguradas aos membros do Congresso Nacional (inciso I); perceber, a qualquer título, em proveito próprio ou de outrem, no exercício da atividade parlamentar, vantagens indevidas (inciso II); celebrar acordo que tenha por objeto a posse do suplente condicionando-a a contraprestação financeira ou à prática de atos contrários aos deveres éticos ou regimentais dos deputados (inciso III); fraudar, por qualquer meio ou forma, o regular andamento dos trabalhos legislativos para alterar o resultado de deliberação (inciso IV); omitir intencionalmente informação relevante, ou, nas mesmas condições, prestar informação falsa nas declarações de que trata o art. 18 (inciso V).

Assim, o decoro parlamentar faz gerar a possibilidade de o parlamentar ser punido por suas condutas, mesmo estando resguardado por suas prerrogativas. Porém, a alçada competente para fazer juízo valorativo será o próprio Poder Legislativo, o qual ele integra, evitando possíveis pressões externas onde, porventura, possa se visar à persecução punitiva por motivos particulares que vão de encontro à liberdade e independência da Casa do Povo.

Ao discorrer acerca do assunto, Manoel Gonçalves Ferreira Filho assevera que “a imagem do Poder Legislativo depende da conduta e postura dos seus integrantes. Ela é prejudicada, quando estes agem de modo antiético ou escandaloso. Por isso, numa auto defesa, as Casas do Congresso Nacional podem decretar a perda do mandato de seus membros cujo procedimento for incompatível com o decoro”.

Destarte, o decoro parlamentar põe limites aos parlamentares, e, por conseguinte, ao uso das prerrogativas parlamentares, devendo desempenhar suas funções de acordo com os ditames preconizados pelo indigitado decoro, ou seja, preservando a instituição Parlamento, sob pena de sofrer penalidades advindas de seus pares.

Ressalta-se, novamente, que o Poder Judiciário não poderá intrometer-se no julgamento de eventual membro do Legislativo violador do decoro parlamentar, porquanto o constituinte concedeu competência exclusiva ao Poder Legislativo, só restando ao Órgão Forense analisar os aspectos legais do procedimento, conforme se observa dos julgados abaixo alinhavados, in verbis :

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADOR. CASSAÇÃO DE MANDATO ELETIVO. VIOLAÇÃO FLAGRANTE E INEQUÍVOCA DO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. RECURSO PROVIDO. Sistema de votação que previa a distribuição de duas cédulas a cada vereador, uma contendo a palavra "SIM" e outra a palavra "NÃO". Ausência, nos autos, de controvérsia acerca da inexistência de recipiente para recolhimento dos votos remanescentes. Adotado formalmente pela Câmara de Vereadores o sigilo como regra do processo de cassação do mandato de vereador, é indispensável a previsão de mecanismo apto a assegurar, com plena eficácia, que os votos sejam proferidos de forma sigilosa, sob pena de violação do princípio do devido processo legal. Recurso provido. (RE 413327, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 14/12/2004, DJ 03-06-2005 PP-00048 EMENT VOL-02194-03 PP-00597 RTJ VOL-00195-02 PP-00702 LEXSTF v. 27, n. 320, 2005, p. 272-285)

PARLAMENTAR. Perda de mandato. Processo de cassação. Quebra de decoro parlamentar. Inversão da ordem das provas. Reinquirição de testemunha de acusação ouvida após as da defesa. Indeferimento pelo Conselho de Ética. Inadmissibilidade. Prejuízo presumido. Nulidade conseqüente. Inobservância do contraditório e da ampla defesa. Vulneração do justo processo da lei (due process of law). Ofensa aos arts. 5º, incs. LIV e LV, e 55, § 2º, da CF. Liminar concedida em parte, pelo voto intermediário, para suprimir, do Relatório da Comissão, o inteiro teor do depoimento e das referências que lhe faça. Votos vencidos. Em processo parlamentar de perda de mandato, não se admite aproveitamento de prova acusatória produzida após as provas de defesa, sem oportunidade de contradição real.

(MS 25647 MC, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/11/2005, DJ 15-12-2006 PP-00082 EMENT VOL-02260-02 PP-00227)

Diante do esposado, conclui-se que não há como se olvidar da proteção quase que absoluta das imunidades parlamentares, visando sempre preservar a independência e a liberdade dos membros do Parlamento, não permitindo que os congressistas sejam alvos de eventuais perseguições ou retaliações. Entrementes, o decoro parlamentar institui parâmetros para que as prerrogativas sejam gozadas pelos deputados e senadores de acordo com os ditames éticos, legais e morais que servem de fonte basilar à própria instituição que representam, expurgando eventuais abusos, desrespeitos, impunidades, ou seja, que tais prerrogativas não se transformem em instrumentos de privilégios ou de defesa de interesses pessoais ou ilícitos.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados. Disponível em:. Acesso em: 03 set. 2010.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inquérito nº 2036/PA-PARÁ. Relator: Ministro Carlos Britto. 23 de junho de 2004. Disponível em: . Acesso em: 03 set. 2010.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 413327/BA-BAHIA. Relator: Ministro Joaquim Barbosa. 14 de dezembro de 2004. Disponível em: . Acesso em: 03 set. 2010.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 25647 MC/DF-Distrito Federal. Relator: Ministro Carlos Britto. 30 de novembro de 2005. Disponível em: . Acesso em: 03 set. 2010.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.

HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002.

KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar: Histórico e evolução do Instituto no Brasil. Florianópolis: Letras Contemporâneas, Oficina Editorial Ltda, 2004.

KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. 1. ed. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002.

Ibid., p. 253.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 10. ed. São Paulo: Editora Método, 2006.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2001.

TORON, Alberto Zacharias. Inviolabilidade Penal dos Vereadores. São Paulo: Saraiva, 2004.

Data de elaboração: setembro/2010